1L’instruction publique est du ressort des cantons.
2Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
3Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu’à leur 20 e anniversaire. Accepté en votation populaire du 28 nov. 2004 , en vigueur depuis le 1 er janv. 2008 (AF du 3 oct. 2003, ACF du 26 janv. 2005, ACF du 7 nov. 2007; RO 2007 5765 ; FF 2002 2155 , 2003 6035 , 2005 883 ).
4Si les efforts de coordination n’aboutissent pas à une harmonisation de l’instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l’âge de l’entrée à l’école, la durée et les objectifs des niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
5La Confédération règle le début de l’année scolaire. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
6Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences; leur avis revêt un poids particulier. Accepté en votation populaire du 21 mai 2006 , en vigueur depuis le 21 mai 2006 (AF du 16 déc. 2005, ACF du 27 juil. 2006; RO 2006 3033 ; FF 2005 5159 5225 6793 , 2006 6391 ).
L'art. 62 Cst. règle les compétences en matière d'instruction publique entre la Confédération et les cantons. Les cantons sont en principe compétents pour toutes les écoles. Ils doivent offrir à tous les enfants un enseignement de base gratuit d'une durée minimale de neuf ans et obligatoire (ATF 129 I 12). En outre, les cantons doivent permettre aux enfants handicapés de bénéficier d'une formation spécialisée appropriée jusqu'à l'âge de 20 ans.
Qui est concerné ? Tous les enfants qui vivent en Suisse ont droit à un enseignement de base gratuit. Cela vaut aussi pour les enfants étrangers sans autorisation de séjour. Les enfants handicapés ont des droits supplémentaires à un encouragement spécialisé. Les parents doivent envoyer leurs enfants à l'école — c'est obligatoire.
Quelles sont les conséquences juridiques ? Les cantons doivent mettre à disposition suffisamment d'écoles et ne peuvent pas exiger d'écolage pour l'enseignement obligatoire. Le Tribunal fédéral a précisé : tous les moyens d'enseignement nécessaires comme les livres et les cahiers doivent être gratuits (ATF 144 I 1). Pour la formation spécialisée, il est controversé de savoir si les enfants handicapés ont un droit direct devant les tribunaux. La doctrine est partagée (Hänni, BSK BV, Art. 62 N. 70).
Si les cantons ne peuvent pas se mettre d'accord sur des standards communs, la Confédération peut intervenir. Cela concerne par exemple l'âge d'entrée à l'école ou la reconnaissance des diplômes. Cette compétence fédérale est cependant subsidiaire — elle n'intervient que si les cantons échouent.
Exemple concret : La famille Müller déménage de Berne à Saint-Gall. Leur fils Marc, âgé de 10 ans, avait le français comme première langue étrangère à Berne. À Saint-Gall, on apprend d'abord l'anglais. De telles différences, le concordat HarmoS (un accord entre cantons) doit les éviter. Si pas assez de cantons y participent, la Confédération pourrait adopter une loi qui prescrit les mêmes règles dans toute la Suisse (Message concernant la constitution fédérale pour la formation, FF 2005 5113).
N. 1 L'art. 62 Cst. a été créé dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition reprend les anciens articles constitutionnels sur l'instruction publique (art. 27 aCst.) sous une forme nouvelle et contient d'importantes innovations, notamment l'ancrage explicite de l'enseignement spécialisé (al. 3) et de la compétence subsidiaire de la Confédération en matière d'harmonisation scolaire (al. 4). Le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 souligne que la souveraineté cantonale en matière scolaire est maintenue comme principe de base, tout en reconnaissant la nécessité d'une coordination intercantonale renforcée (FF 1997 I 1, 277 ss).
N. 2 Les articles sur l'instruction publique ont été révisés en 2006 lors de la votation populaire du 21 mai 2006. La nouvelle version de l'art. 62 renforce les efforts d'harmonisation et donne à la Confédération des compétences subsidiaires si les cantons n'atteignent pas une coordination suffisante. Cette révision s'est déroulée dans le contexte du projet « Harmonisation de la scolarité obligatoire » (HarmoS), qui vise à une harmonisation à l'échelle suisse des systèmes scolaires cantonaux (FF 2005 5479, 5508 ss).
N. 3 L'art. 62 Cst. s'inscrit dans la continuité systématique du droit fondamental à un enseignement de base gratuit (→ art. 19 Cst.) et constitue le fondement juridique organisationnel de sa réalisation. La norme appartient à la 3e section du chapitre 3 (Formation, recherche et culture) et est étroitement liée à l'→ art. 61a Cst. (Espace suisse de formation), à l'→ art. 63 Cst. (Formation professionnelle) et à l'→ art. 63a Cst. (Hautes écoles).
N. 4 Dans l'architecture fédéraliste, l'art. 62 Cst. concrétise la répartition fondamentale des compétences selon l'→ art. 3 Cst., selon lequel les cantons exercent toutes les tâches qui ne sont pas dévolues à la Confédération. La souveraineté scolaire cantonale est limitée par les prescriptions constitutionnelles (notamment l'al. 2) et la compétence subsidiaire de la Confédération (al. 4). Pour l'enseignement spécialisé (al. 3), il existe un lien avec l'interdiction de discrimination (→ art. 8, al. 2, Cst.) et l'égalité de droit (→ art. 8, al. 1, Cst.).
N. 5Souveraineté scolaire cantonale (al. 1) : La compétence des cantons en matière d'instruction publique comprend selon Hänni (BSK BV, art. 62 N. 11-13) la législation, l'exécution, l'organisation et le financement de l'ensemble du système de formation sur leur territoire. Cette compétence étendue s'applique à tous les degrés scolaires, de l'école primaire aux universités cantonales, sauf compétences fédérales spécifiques.
N. 6Enseignement de base (al. 2) : La notion d'« enseignement de base suffisant » exige selon la jurisprudence du Tribunal fédéral une offre de formation appropriée et dont l'expérience montre qu'elle est suffisante (ATF 138 I 162). Les trois éléments centraux sont :
Caractère obligatoire : La scolarité obligatoire dure au moins neuf ans et concerne tous les enfants indépendamment de leur nationalité ou de leur statut de séjour
Direction ou surveillance étatique : Les écoles privées et l'enseignement à domicile sont soumis au contrôle de l'État
Gratuité : Dans les écoles publiques, tous les moyens nécessaires et servant directement à l'enseignement doivent être mis à disposition gratuitement (ATF 144 I 1)
N. 7Enseignement spécialisé (al. 3) : L'« enseignement spécialisé suffisant » pour les enfants et adolescents handicapés constitue une innovation constitutionnelle. Hänni (BSK BV, art. 62 N. 34-38) souligne la large marge d'appréciation cantonale dans l'aménagement concret. La limite d'âge « jusqu'à l'âge de 20 ans révolus au plus » est absolue et n'admet aucune exception.
N. 8Harmonisation scolaire (al. 4) : La compétence subsidiaire de la Confédération n'entre en jeu que si la coordination intercantonale échoue. Les domaines d'harmonisation sont énumérés de manière exhaustive :
Âge d'entrée à l'école et scolarité obligatoire
Durée et objectifs des cycles de formation
Passage de l'un à l'autre
Reconnaissance des diplômes
Biaggini qualifie cette compétence de « concurrente sous condition » (BSK BV, art. 62 N. 86), tandis qu'Ehrenzeller/Schott voient la responsabilité première chez les cantons et classent la compétence fédérale comme subsidiaire (BSK BV, art. 62 N. 86).
N. 9De l'al. 1 découle la compétence réglementaire complète des cantons en matière d'instruction publique. Elle comprend l'autorisation de légiférer, d'organiser l'administration scolaire, de fixer les programmes d'enseignement et d'engager le personnel enseignant. Les cantons peuvent déléguer leurs compétences aux communes.
N. 10De l'al. 2 résultent des prescriptions contraignantes pour la législation scolaire cantonale :
Obligation de fournir une offre d'enseignement de base couvrant tout le territoire
Interdiction d'écolages dans les écoles publiques
Application de la scolarité obligatoire par des moyens appropriés
Obligation de surveillance des offres de formation privées
N. 11De l'al. 3 découle selon la doctrine dominante un mandat constitutionnel de droit objectif à l'intention des cantons. La question de savoir si on peut en dériver un droit subjectif de l'enfant individuel est controversée (voir N. 15).
N. 12De l'al. 4 résulte une compétence législative potentielle de la Confédération, qui n'est toutefois activée que sous la condition d'un échec de la coordination intercantonale. La Confédération doit accorder aux cantons un délai approprié pour une harmonisation autonome.
N. 13Nature juridique de l'enseignement de base : Alors que la doctrine traditionnelle (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2003, p. 45 ss) comprend l'enseignement de base principalement comme une prestation étatique, des voix plus récentes (Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1267) soulignent le caractère de droit fondamental de la prétention découlant de l'art. 19 en relation avec l'art. 62, al. 2, Cst. Le Tribunal fédéral suit une approche conciliatrice et reconnaît tant la dimension de prestation que celle de défense (ATF 129 I 12).
N. 14Étendue de la gratuité : Mascello (Elternrecht und Privatschulfreiheit, 1995, p. 89 ss) défend une interprétation restrictive qui ne couvre que les coûts directs d'enseignement. Richli (ZBl 1995, 481) plaide pour une interprétation large qui inclut toutes les dépenses liées à la formation. Le Tribunal fédéral a opté dans l'ATF 144 I 1 pour une voie médiane : sont couverts tous les moyens nécessaires et servant directement à l'enseignement.
N. 15Caractère normatif de l'art. 62, al. 3 : Un point litigieux important concerne la nature juridique de l'obligation d'enseignement spécialisé. Des voix sceptiques dans la doctrine (BSK BV, art. 62 N. 70) ne voient dans l'al. 3 qu'un mandat constitutionnel sans prétention individuelle justiciable. D'autres opinions doctrinales (BSK BV, art. 62 N. 70 ; Kälin/Künzli, in Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1278) affirment un droit directement exigible de l'enfant handicapé. Le Tribunal fédéral tend vers la reconnaissance d'une prétention justiciable, mais souligne la large marge d'appréciation cantonale (ATF 138 I 162).
N. 16Rapport Confédération-cantons en matière d'harmonisation : Ehrenzeller/Schott (BSK BV, art. 62 N. 86) soulignent la responsabilité première cantonale et voient la compétence fédérale comme ultima ratio. Biaggini (BSK BV, art. 62 N. 86) qualifie la compétence de « concurrente sous condition » et accorde à la Confédération une marge de manœuvre plus large. La pratique montre que la Confédération agit jusqu'à présent avec retenue et mise principalement sur la collaboration intercantonale (Concordat HarmoS).
N. 17Scolarité obligatoire et enseignement à domicile : Les cantons ont des réglementations différentes concernant l'enseignement privé à domicile. Alors que certains cantons (p. ex. Vaud, Jura) autorisent l'enseignement à domicile sous conditions, d'autres (p. ex. les deux Bâle) connaissent une interdiction de fait. Les parents doivent respecter les procédures cantonales d'autorisation et s'attendre à des contrôles réguliers. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il n'existe pas de droit constitutionnel à l'enseignement à domicile (ATF 146 I 20).
N. 18Dispenses pour motifs religieux : Les demandes d'exemption d'enseignement pour des motifs religieux sont soumises à un examen strict de proportionnalité. Alors que pour des événements isolés (p. ex. fête de Noël de l'école) des dispenses sont possibles, elles ne sont accordées qu'exceptionnellement pour les matières d'enseignement régulières. L'enseignement de natation est selon l'ATF 135 I 79 également obligatoire pour les enfants musulmans, des mesures d'accompagnement (burkini, enseignement séparé par sexes) devant être proposées.
N. 19Procédures d'enseignement spécialisé : Lors de l'évaluation du besoin d'enseignement spécialisé, une procédure d'évaluation standardisée (PES) doit être menée. Les parents ont droit à être associés et au droit d'être entendus (→ art. 29 Cst.). La voie de droit est ouverte contre les décisions relatives aux mesures d'enseignement spécialisé. La prise en charge des coûts se règle selon le droit cantonal, la gratuité selon l'ATF 141 I 9 s'appliquant aussi aux mesures d'enseignement spécialisé intégratives.
N. 20Fréquentation scolaire intercantonale : Pour la fréquentation d'une école hors du canton de domicile, une autorisation est en principe requise. La prise en charge des coûts se règle selon les conventions intercantonales (Accord scolaire régional ASR). Pour les écoles spécialisées s'appliquent les règles de la Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS). Sans garantie de prise en charge des coûts, les parents doivent supporter eux-mêmes les frais de scolarité.
N. 21Application de l'harmonisation : Le Concordat HarmoS n'est pas en vigueur dans tous les cantons. En cas de changement de domicile entre cantons ayant des systèmes scolaires différents, des problèmes de transition peuvent survenir. La Conférence des directeurs de l'instruction publique (CDIP) offre des informations sur les différences cantonales. Une invocation directe de l'art. 62, al. 4, Cst. par des particuliers n'est pas possible, car la norme s'adresse au législateur fédéral.
ATF 129 I 12 du 7 novembre 2002 — Exclusion scolaire disciplinaire et droit fondamental social. Le Tribunal fédéral précise l'étendue du droit à l'enseignement de base selon l'art. 19 en relation avec l'art. 62 Cst. et ses limites dans le contexte de mesures disciplinaires.
« L'art. 19 Cst. confère le droit à une formation de base gratuite dans les écoles publiques, correspondant aux capacités individuelles de l'enfant et à son développement personnel, pendant la scolarité obligatoire d'au moins neuf ans. »
ATF 144 I 1 du 7 décembre 2017 — Étendue de la gratuité de l'enseignement de base. Le Tribunal fédéral concrétise quelles prestations sont couvertes par le droit à l'enseignement gratuit et annule une disposition thurgovienne qui répercutait les coûts sur les parents.
« Le droit à l'enseignement gratuit comprend tous les moyens nécessaires et directement liés aux fins de l'enseignement. Les concrétisations restrictives par le législateur doivent être mesurées à l'aune de leur compatibilité avec le contenu minimal garanti par la Constitution. »
ATF 138 I 162 du 13 avril 2012 — Enseignement spécialisé et marge de manœuvre cantonale. Le Tribunal fédéral confirme que l'art. 62 al. 3 Cst. accorde aux cantons une marge de manœuvre considérable dans l'organisation de l'enseignement spécialisé, mais que les standards minimaux de droit fédéral doivent être respectés.
« Dans le domaine de l'enseignement spécialisé, les cantons disposent d'une marge de manœuvre considérable. Les exigences minimales de droit fédéral ne requièrent qu'une offre de formation appropriée et généralement suffisante dans les écoles publiques, mais pas la scolarisation optimale ou la plus appropriée d'un enfant. »
ATF 135 I 79 du 24 octobre 2008 — Cours de natation et liberté religieuse. Décision de référence sur les dispenses religieuses de l'enseignement obligatoire, dans laquelle le Tribunal fédéral définit les limites de la liberté religieuse dans l'école publique.
« Associé à des mesures d'accompagnement, l'obligation contestée ne constitue pas non plus pour les enfants musulmans une atteinte inadmissible à la liberté religieuse. Dans la pesée des intérêts, il faut tenir compte en particulier des multiples efforts d'intégration du groupe de population musulman. »
ATF 142 I 49 du 11 décembre 2015 — Interdiction du foulard à l'école. Le Tribunal fédéral déclare une interdiction générale de couvre-chef pour les élèves comme anticonstitutionnelle et précise les exigences relatives aux restrictions de la liberté religieuse.
« Une interdiction générale de couvre-chef pour les élèves dans les écoles publiques constitue une atteinte inadmissible à la liberté de croyance et de conscience si elle n'est pas justifiée par des intérêts publics suffisamment importants et n'est pas conçue de manière proportionnée. »
ATF 141 I 9 du 4 décembre 2014 — Gratuité de l'enseignement spécialisé intégratif. Le Tribunal fédéral renforce le droit des enfants handicapés à une formation gratuite et interdit la répercussion des coûts d'intégration sur les parents.
« L'enseignement de base suffisant est obligatoirement gratuit, même si l'école fournit une prestation non prévue par la loi. Les réglementations de droit cantonal qui déterminent l'attribution d'un enfant à l'enseignement spécialisé séparatif sur la base de critères schématiques ne tiennent pas suffisamment compte du bien de l'enfant dans le cas particulier. »
ATF 130 I 352 du 24 novembre 2004 — Enseignement spécialisé hors du canton de domicile. Le Tribunal fédéral précise les droits des enfants handicapés à une scolarisation appropriée et la prise en charge des coûts intercantonaux.
« Les cantons disposent d'une marge de manœuvre considérable dans la réglementation de l'enseignement de base ; ils doivent également garantir aux handicapés un enseignement de base approprié et généralement suffisant dans les écoles publiques. »
ATF 146 I 20 du 22 août 2019 — Enseignement privé à domicile. Le Tribunal fédéral confirme que l'art. 62 Cst. ne confère aucun droit à l'enseignement à domicile et en laisse la réglementation aux cantons.
« L'art. 19 en relation avec l'art. 62 al. 2 Cst. ne confère aucun droit à l'enseignement privé individuel. Il appartient aux cantons, dans le respect des art. 19 et 62 al. 2 Cst., de régler si et dans quelle mesure l'enseignement à domicile doit être autorisé. »
ATF 143 I 361 du 3 mai 2017 — Concordat HarmoS et décision populaire. Le Tribunal fédéral traite la question de la légitimation démocratique des mesures d'harmonisation scolaire et la relation entre l'art. 62 al. 4 Cst. et les procédures de décision cantonales.
« Pour juger si un projet présenté sous la forme d'une initiative populaire générale contrevient au droit de rang supérieur, il faut distinguer entre les dispositions impératives et non impératives du droit fédéral. »
ATF 133 I 156 du 7 mai 2007 — Frais de transport et collège inférieur. Le Tribunal fédéral définit les limites du droit à l'enseignement gratuit pour les écoles du degré secondaire.
« Le droit constitutionnel fédéral à la gratuité se limite à la formation de base obligatoire. Pour la fréquentation d'écoles du degré secondaire, il n'existe en principe aucun droit constitutionnel à la prise en charge des frais de transport par la collectivité publique. »
ATF 130 I 113 du 8 avril 2004 — Taxes d'études dans les universités. Le Tribunal fédéral délimite le champ d'application de l'art. 62 Cst. et confirme que celui-ci ne concerne que le degré primaire.
« Les dispositions sur la gratuité de l'enseignement de base ne s'appliquent pas aux universités. Des taxes d'études appropriées sont compatibles avec la Constitution, tant qu'elles ne rendent pas l'accès à la formation excessivement difficile. »