Art. 5a Cost. — Sussidiarietà

#Dottrina

#1. Genesi

N. 1 Le Costituzioni federali del 1848 e del 1874 non contenevano un articolo esplicito sulla sussidiarietà. L'idea fondamentale federalistica — le competenze federali come eccezioni esaustivamente enumerate alla competenza generale dei Cantoni — era nondimeno sempre implicitamente presente (art. 3 Cost. 1848/1874). La revisione totale della Costituzione federale del 1999 non ha inserito il termine «sussidiarietà» nel testo costituzionale, nonostante i relativi lavori preparatori: il Consiglio degli Stati ha depennato, su iniziativa del consigliere agli Stati René Rhinow, il radicamento esplicito allora previsto (art. 34 cpv. 3 P-Cost. 1996). Rhinow aveva messo in guardia contro un concetto costituzionale troppo vago e ambiguo (Boll. uff. CS 1998, p. 1107). Il risultato della mediazione fu l'art. 42 cpv. 2 Cost. 1999, secondo cui la Confederazione «assume solo i compiti che richiedono un disciplinamento uniforme».

N. 2 Soltanto la Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) ha introdotto l'art. 5a Cost. Il messaggio NPC del 14 novembre 2001 ha definito il principio di sussidiarietà quale «massima di politica statale» e ne ha motivato l'inserimento con l'esigenza di ancorare costituzionalmente la preferenza per l'adempimento decentrato dei compiti e di creare un maggiore obbligo di giustificazione per le misure di centralizzazione (FF 2002 2065, p. 2114 s., 2229 s.). Una possibile adesione all'UE e il radicamento del principio di sussidiarietà nel diritto UE sono stati menzionati come sviluppi paralleli (FF 2002 2065, p. 2303). In seno al Consiglio degli Stati era pacifico nel 2002 che occorresse inserire un articolo sulla sussidiarietà; controversa era soltanto la collocazione sistematica: la commissione esaminatrice votò a maggioranza per le Disposizioni generali (art. 5a), una minoranza per l'art. 43a (Boll. uff. CS 2002, p. 851 ss.). Il Consiglio nazionale seguì nella votazione la maggioranza del Consiglio degli Stati (Boll. uff. CN 2003, p. 957). L'art. 5a Cost. è entrato in vigore con la votazione popolare del 28 novembre 2004 (RU 2007 5765).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 5a Cost. si trova nel Titolo 1 («Disposizioni generali») della Costituzione federale ed è concepito come regola di organizzazione statale trasversale, che si rivolge a tutti e tre i livelli statali — Confederazione, Cantoni e Comuni. Questa collocazione distingue l'art. 5a Cost. dall'art. 43a cpv. 1 Cost., il quale costituisce sotto il profilo materiale una sorta di cerniera tra il principio di sussidiarietà e il principio di enumerazione, disciplinando soltanto il rapporto tra Confederazione e Cantoni. Mentre l'art. 43a cpv. 1 Cost. concretizza in quali casi la Confederazione può assumere compiti, l'art. 5a Cost. enuncia il principio sottostante. Entrambe le disposizioni sono reciprocamente correlate: l'art. 5a Cost. fornisce il parametro normativo, l'art. 43a Cost. la sua (parziale) concretizzazione (Walther, comm. art. 5a Cost., N 17).

N. 4 L'art. 5a Cost. deve essere distinto dalle seguenti disposizioni costituzionali e coordinato con esse:

• → Art. 3 Cost. (riserva di sovranità dei Cantoni; il principio di enumerazione è espressione della sussidiarietà della Confederazione)
• → Art. 42 Cost. (compiti della Confederazione)
• ↔ Art. 43a cpv. 1–5 Cost. (principi dell'attribuzione dei compiti; concretizzazione del principio di sussidiarietà)
• → Art. 46 cpv. 1 e 3 Cost. (federalismo esecutivo; obbligo della Confederazione di preservare i margini d'azione cantonali)
• → Art. 47 Cost. (autonomia dei Cantoni)
• → Art. 50 cpv. 1 Cost. (autonomia comunale; concretizzazione costituzionale della sussidiarietà a livello comunale)
• → Art. 190 Cost. (obbligo di applicazione delle leggi federali; limite alla giustiziabilità dell'art. 5a Cost.)

N. 5 L'art. 5a Cost. non è una norma sui diritti fondamentali né una norma di competenza in senso tecnico. Appartiene alla categoria dei principi strutturali della Costituzione federale, i quali descrivono il quadro organizzativo-statale senza essere direttamente eseguibili. Anche un principio di sussidiarietà «socio-politico» — ossia il rapporto tra individuo o società civile e Stato — non è disciplinato dall'art. 5a Cost.; sotto questo profilo sono determinanti l'art. 6 Cost. e l'art. 41 cpv. 1 Cost. (Walther, comm. art. 5a Cost., N 27; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 7).

#3. Elementi costitutivi / Contenuto della norma

N. 6 Il tenore letterale dell'art. 5a Cost. contiene tre elementi: (1) l'ambito di applicazione («attribuzione e adempimento dei compiti statali»), (2) il precetto normativo («è … rispettato») e (3) il principio («principio della sussidiarietà»). Tutti e tre gli elementi necessitano di concretizzazione.

N. 7 Ambito di applicazione — «compiti statali»: Sono compresi tutti i momenti dell'agire statale, dalla legislazione all'esecuzione. L'ambito di applicazione abbraccia il rapporto tra Confederazione e Cantoni nonché — nonostante un voto di minoranza in seno al Consiglio degli Stati (Boll. uff. CS 2002, p. 852) — anche la relazione tra i Cantoni e i loro Comuni. Il messaggio NPC precisa che l'art. 5a Cost. si riferisce a tutti e tre i livelli statali (FF 2002 2065, p. 2115; analogamente Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 10; Bellanger, CR Cost., art. 5a N 20 ss.; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 12 ss.). Non sono invece contemplate le relazioni tra Stato e privati né le relazioni internazionali — in tali ambiti il principio di sussidiarietà opera al massimo per analogia (Walther, comm. art. 5a Cost., N 27 s.).

N. 8 Precetto normativo — «è rispettato»: Il precetto si rivolge principalmente al legislatore federale, che è tenuto ad attuare le competenze federali costituzionali in modo da preservare le competenze cantonali. Si rivolge inoltre all'autore di ordinanze federali, ai legislatori costituzionali e legislativi cantonali nonché — per l'adempimento dei compiti nel caso concreto — alle autorità amministrative (Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 13; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 21 s., 24 s.). Nei confronti dell'autore della Costituzione (Popolo e Cantoni), l'art. 5a Cost. non può che rappresentare un autoimpegno politico; non limita materialmente le modifiche costituzionali ammissibili (Bellanger, CR Cost., art. 5a N 19; Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 13).

N. 9 Contenuto — «principio della sussidiarietà»: Il principio di sussidiarietà è al contempo una regola di ripartizione delle competenze e una regola di esercizio delle competenze. Come regola di ripartizione delle competenze, esso esige che i compiti statali siano attribuiti al livello più piccolo possibile che sia in grado di svolgerli. Come regola di esercizio delle competenze, vincola la Confederazione a esercitare le proprie competenze nel modo più rispettoso possibile: le competenze esclusive della Confederazione devono essere evitate laddove competenze concorrenti o parallele siano sufficienti; le competenze quadro della Confederazione sono da preferire quando una normativa federale esaustiva non sia necessaria (Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 19, 24; Bellanger, CR Cost., art. 5a N 29 ss.). La concretizzazione di tali parametri spetta alle autorità politiche; l'art. 43a cpv. 1 Cost. descrive il criterio («eccedano la capacità dei Cantoni o richiedano un disciplinamento uniforme»), senza definirlo in modo esaustivo (Biaggini, BSK Cost., art. 43a N 2; Walther, comm. art. 5a Cost., N 34).

N. 10 Delimitazione: nessun principio di sussidiarietà socio-politico e nessun obbligo di assistenza: L'art. 5a Cost. non obbliga la Confederazione ad assumere compiti dai Cantoni qualora questi siano sopraffatti; non ne scaturisce alcun obbligo di assistenza della Confederazione (Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 18; Tschannen, Staatsrecht, 5a ed. 2021, N 729). L'art. 5a Cost. non si pronuncia neppure sulla questione se lo Stato debba privatizzare compiti o delegarli a privati — si tratta di una questione autonoma che si determina in base ad altre disposizioni costituzionali (in particolare l'art. 94 Cost.) (DTF 138 I 378 consid. 8.4; Bellanger, CR Cost., art. 5a N 35 ss.).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 11 Obbligo di giustificazione e motivazione: La principale conseguenza giuridica dell'art. 5a Cost. è di natura politico-istituzionale: ogni centralizzazione di compiti o qualsiasi ingerenza nelle competenze cantonali o comunali necessita di una giustificazione particolare. Questa deve essere fornita nel corso del procedimento legislativo ed essere periodicamente verificata quanto alla sua perdurante idoneità (Messaggio NPC, FF 2002 2065, p. 2115; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 21, 28; Richli, Zum rechtlichen Gehalt und zur Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips, ZSR 2007, p. 80). I progetti delle autorità che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 5a Cost. devono esporre le ragioni per le quali il livello statale superiore dovrebbe essere competente.

N. 12 Parametro interpretativo: L'art. 5a Cost. non è un principio interpretativo autonomo che soverchi la metodologia giuridica tradizionale o che richieda in generale un'interpretazione restrittiva delle competenze federali. Esso va tuttavia considerato come parte del contesto complessivo della Costituzione federale nell'attuazione della concordanza pratica: se una norma di competenza si presta a diverse interpretazioni, è da preferire quella che meglio corrisponde all'art. 5a Cost. (Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 13; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 29; Ehrenzeller/Ehrenzeller, in: Gamper [a cura di], Föderale Kompetenzverteilung in Europa, 2016, p. 44).

N. 13 Nessun diritto soggettivo — assenza di giustiziabilità: L'art. 5a Cost. non conferisce diritti soggettivi azionabili in giudizio. I tribunali non possono controllare il rispetto del principio di sussidiarietà da parte delle autorità federali; in particolare, l'art. 190 Cost. esclude un controllo di costituzionalità del legislatore federale da parte dei giudici (Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 14; Bellanger, CR Cost., art. 5a N 19; DTAF 2015/33 consid. 3.1). Anche tramite il ricorso per autonomia comunale (art. 50 cpv. 1 Cost.) l'art. 5a Cost. non può essere fatto valere in giudizio: la concretizzazione dell'autonomia comunale sulla base del principio di sussidiarietà rimane di responsabilità politica dei Cantoni (Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 16; Meyer, BSK Cost., art. 50 N 30; Messaggio NPC, FF 2002 2065, p. 2115).

N. 14 Il Tribunale federale ha confermato questa valutazione nella sentenza 1C_307/2020 del 16 giugno 2021 consid. 4.2: l'art. 5a Cost. sarebbe «in primo luogo una massima di politica statale», che «per la sua genesi e concezione si riferisce principalmente al rapporto tra i diversi livelli statali». Una censura autonoma della violazione dell'art. 5a Cost. in un concreto procedimento amministrativo o giudiziario non è pertanto sufficientemente motivabile e non viene esaminata in modo approfondito dal Tribunale federale.

#5. Questioni controverse

N. 15 Giustiziabilità — dottrina dominante vs. opinione minoritaria: La dottrina dominante qualifica l'art. 5a Cost. come non giustiziabile (Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 14; Bellanger, CR Cost., art. 5a N 19; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 16; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1075). Per contro, Richli sostiene che la giustiziabilità dell'art. 5a Cost. «difficilmente possa essere negata» (Richli, Zum rechtlichen Gehalt und zur Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips, ZSR 2007, p. 68; in senso adesivo Waldmann, in: Waldmann/Hänni/Belser [a cura di], Föderalismus 2.0, 2011, p. 208 s.). La prassi del Tribunale federale e del Tribunale amministrativo federale (DTAF 2015/33 consid. 3.1; sentenza 1C_307/2020 consid. 4.2) segue la dottrina dominante. Anche qualora si aderisse all'opinione minoritaria, l'art. 190 Cost. rimarrebbe un insormontabile ostacolo processuale al controllo giudiziario del legislatore federale.

N. 16 Rapporto con l'art. 94 Cost. — sussidiarietà «socio-politica»: È controverso se l'art. 5a Cost. orienti anche il rapporto tra Stato ed economia privata. DTF 138 I 378 consid. 8.4 ha risolto questa questione: il Tribunale federale ha respinto la tesi sostenuta in dottrina (Biaggini, Privatisierung, Rapports suisses, 1998, p. 77 ss.; Richli, ZSR 1998 II, p. 260 ss., 295 s.) secondo cui l'attività economica dello Stato sarebbe sussidiaria rispetto all'iniziativa privata e potrebbe aver luogo solo in caso di fallimento del mercato, qualificandola come «piuttosto un'impostazione di politica economica che una regola giuridica giustiziabile». L'art. 5a Cost. si riferirebbe «per la sua genesi e concezione in primo luogo al rapporto tra i diversi livelli statali, non al rapporto tra Stato ed economia privata» (DTF 138 I 378 consid. 8.4, con rinvio a Biaggini, Cost., N 1 ss. e 13 s. ad art. 5a Cost.; Schweizer/Müller, SGK Cost., 2a ed. 2008, N 15 ad art. 5a Cost.).

N. 17 Applicabilità ai Comuni — sistematica vs. realtà politica: È controversa la portata dell'art. 5a Cost. nel rapporto Cantone–Comune. La minoranza della commissione del Consiglio degli Stati sosteneva che l'art. 5a Cost. dovesse disciplinare soltanto il rapporto Confederazione–Cantoni (Boll. uff. CS 2002, p. 852). La dottrina oggi dominante segue invece il messaggio NPC (FF 2002 2065, p. 2115) e la decisione maggioritaria: l'art. 5a Cost. si applica in linea di principio a tutti e tre i livelli statali (Bellanger, CR Cost., art. 5a N 20 ss.; Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 10; Schweizer/Müller, SGK Cost., art. 5a N 12 ss.; Walther, comm. art. 5a Cost., N 26). L'assetto dell'autonomia comunale ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 Cost. rimane tuttavia in primo luogo di competenza del diritto cantonale; molte Costituzioni cantonali prevedono propri articoli sulla sussidiarietà (Bellanger, CR Cost., art. 5a N 23 s.).

N. 18 Sussidiarietà come regola interpretativa: È controverso se l'art. 5a Cost. imponga un'interpretazione restrittiva delle competenze federali. Biaggini, Schweizer/Müller e Bellanger lo negano concordemente (BSK Cost., art. 5a N 13; SGK Cost., art. 5a N 29; CR Cost., art. 5a N 19; analogamente Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1075). Würtenberger sostiene invece un più ampio ricorso al principio di sussidiarietà quale principio interpretativo costituzionale (Würtenberger, in: Blickle/Hüglin/Wyduckel [a cura di], Subsidiarität, 2002, p. 203 ss.), il che Ehrenzeller/Ehrenzeller affermano per il contesto svizzero almeno nella misura in cui, per le norme di competenza interpretabili in senso diverso, sia da preferire l'interpretazione più vicina alla sussidiarietà (Ehrenzeller/Ehrenzeller, p. 44).

#6. Indicazioni pratiche

N. 19 Nel procedimento legislativo: I messaggi del Consiglio federale concernenti disegni di legge che fondano nuove competenze federali o ampliano quelle esistenti devono illustrare la conformità al principio di sussidiarietà. Per quanto riconoscibile, occorre spiegare perché né una competenza concorrente né una competenza quadro della Confederazione sia sufficiente e perché il coordinamento intercantonale (art. 48 Cost.) non sia bastevole. I progetti delle autorità che non soddisfano tale obbligo di motivazione sono politicamente censurabili, anche qualora il controllo giudiziario sia escluso.

N. 20 Nella prassi amministrativa: Sul solo art. 5a Cost. non può essere fondato né un ricorso né una pretesa materiale. Una censura della violazione dell'art. 5a Cost. davanti ai tribunali federali e amministrativi è di regola destinata all'insuccesso per mancanza di giustiziabilità e di diritti soggettivi (cfr. sentenza 1C_307/2020 consid. 4.2). L'art. 5a Cost. può eventualmente essere invocato in via complementare per corroborare l'interpretazione di una pertinente norma di competenza.

N. 21 Delimitazione rispetto ad altri principi di sussidiarietà: Il principio costituzionale di sussidiarietà di cui all'art. 5a Cost. deve essere distinto dai principi di sussidiarietà specifici per settore: la sussidiarietà nell'assistenza sociale (→ art. 12 Cost., art. 6 Cost.), nella protezione degli adulti (art. 389 CC) o nel diritto fiscale internazionale. Tali norme fondano obblighi di sussidiarietà autonomi con presupposti e conseguenze giuridiche propri, indipendenti dall'art. 5a Cost.

N. 22 Contesto di diritto europeo e di diritto internazionale: Il principio di sussidiarietà di cui all'art. 5a Cost. presenta parallelismi concettuali con il principio di sussidiarietà nel diritto UE (art. 5 par. 3 TUE) e nel preambolo della CEDU. Le esperienze maturate con il principio di sussidiarietà UE — in particolare la sua scarsa applicabilità in via giudiziaria — confermano la valutazione della dottrina dominante secondo cui non ci si può aspettare quasi nessun effetto giustiziabile da un principio di sussidiarietà che il livello superiore concretizza autonomamente (Walther, comm. art. 5a Cost., N 21). Il procedimento soggetto alla doppia maggioranza per le modifiche costituzionali (art. 140 cpv. 1 lett. a, art. 142 cpv. 2 Cost.) rappresenta la protezione istituzionale più efficace contro una centralizzazione indesiderata (Biaggini, BSK Cost., art. 5a N 13; Koller, in: Ehrenzeller et al. [a cura di], Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, 1998, p. 682).

Art. 5a Cost. — Sussidiarietà

#Giurisprudenza

#Massima di politica statale senza diritto soggettivo

Sentenza 1C_307/2020 del 16 giugno 2021 consid. 4.2

Il Tribunale federale stabilisce riguardo all'efficacia pratica dell'art. 5a Cost.: Il ricorrente non dimostra in modo sostanziato per quale motivo l'art. 5a Cost. sia violato. L'art. 5a Cost. è una massima di politica statale nel primo titolo della Costituzione, che secondo la sua storia di nascita e concezione si riferisce in primo luogo al rapporto tra i diversi livelli statali.

«Secondo questa disposizione, nell'attribuzione e nell'adempimento di compiti statali deve essere osservato il principio della sussidiarietà. L'art. 5a Cost. si trova nel primo titolo della Costituzione sotto le disposizioni generali. Si tratta innanzitutto di una massima di politica statale. La disposizione si riferisce inoltre secondo la sua storia di nascita e concezione in primo luogo al rapporto tra i diversi livelli statali.»

#Applicazione all'attività imprenditoriale dello Stato

DTF 138 I 378 del 3 luglio 2012 consid. 8.4

Il Tribunale federale ha esaminato l'ammissibilità di un istituto cantonale di assicurazione danni nel settore concorrenziale ed è giunto alla conclusione che l'art. 5a Cost. è orientato principalmente alla ripartizione federalistica delle competenze. La disposizione non è stata qualificata come ostacolo all'estensione dell'attività economica statale.

Il Tribunale federale ha confermato che l'art. 5a Cost. si riferisce prioritariamente alle relazioni tra Confederazione, Cantoni e Comuni, senza includere gli attori privati nel principio di sussidiarietà.

#Nessuna applicabilità nell'esame del caso singolo

Sentenza B 2025/147 del 3 dicembre 2025 consid. 4.4.4

Il Tribunale amministrativo di San Gallo ha stabilito che l'art. 5a Cost. non trova applicazione diretta in procedure amministrative concrete. Il principio della sussidiarietà secondo l'art. 5a Cost. non è una norma procedurale che fondi pretese individuali o prescriva vie alternative di soluzione.

«L'art. 5a Cost. non è un principio di diritto procedurale che prescrive in casi singoli concreti un determinato modo di procedere. La disposizione si rivolge primariamente al legislatore nella ripartizione dei compiti tra i livelli statali.»

#Distinzione da altri principi di sussidiarietà

La giurisprudenza distingue coerentemente tra il principio costituzionale di sussidiarietà dell'art. 5a Cost. e altri principi giuridici di sussidiarietà:

• Assistenza sociale: DTF 130 I 71 tratta il principio di sussidiarietà nell'assistenza sociale (art. 12 Cost.), senza riferimento all'art. 5a Cost.
• Protezione degli adulti: DTF 140 III 49 discute la sussidiarietà secondo l'art. 389 CC, anch'essa indipendentemente dall'art. 5a Cost.
• Assistenza amministrativa fiscale internazionale: DTF 144 II 206 esamina la sussidiarietà nel diritto fiscale senza riferimento all'art. 5a Cost.

#Riassunto

La giurisprudenza sull'art. 5a Cost. è straordinariamente scarsa, il che rispecchia il significato pratico limitato della disposizione. Il Tribunale federale considera l'art. 5a Cost. come direttiva di politica statale per la ripartizione delle competenze tra livelli statali, non come principio giustiziabile con conseguenze giuridiche immediate. Un richiamo autonomo all'art. 5a Cost. in casi giuridici concreti è poco promettente secondo la prassi finora seguita, poiché la disposizione non fonda diritti soggettivi.