1L'attribution et l'accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité.
Art. 5a Cst. — Principe de subsidiarité
#Vue d'ensemble
L'art. 5a Cst. ancre le principe de subsidiarité dans la Constitution suisse. Ce principe fondamental régit la répartition des tâches entre les trois niveaux étatiques : Confédération, cantons et communes.
Le principe de subsidiarité signifie : les tâches étatiques doivent en principe être accomplies au niveau le plus petit possible. La Confédération ne peut assumer une tâche que si les cantons ne peuvent pas la maîtriser eux-mêmes ou si une solution à l'échelle suisse est nécessaire. Il en va de même entre cantons et communes.
Toutes les autorités étatiques sont concernées. Les personnes privées et les organisations ne tombent pas sous le coup de l'art. 5a Cst.
Les conséquences juridiques sont principalement de nature politique. L'article constitue une directive pour les politiciens et les autorités. Mais il ne donne à personne le droit d'agir en justice. Celui qui estime que la Confédération s'immisce trop dans les affaires cantonales ne peut pas se prévaloir directement de l'art. 5a Cst.
Un exemple concret : lorsque la Confédération planifie une nouvelle loi, elle doit expliquer dans le message pourquoi les cantons ne peuvent pas résoudre cette tâche par eux-mêmes. Par exemple dans la lutte contre le blanchiment d'argent : il faut ici des règles à l'échelle suisse, car sinon les criminels se déplaceraient simplement vers d'autres cantons.
Le principe de subsidiarité renforce le fédéralisme (la répartition du pouvoir entre Confédération et cantons). Il n'empêche cependant pas que la Confédération acquière de nouvelles compétences si le peuple et les cantons approuvent une modification de la Constitution.
Dans la pratique, le principe de subsidiarité se manifeste par le fait que la Confédération ne promulgue souvent que des lois-cadres et laisse aux cantons une grande marge de manœuvre dans la mise en œuvre.
Art. 5a Cst. — Subsidiarité
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 Les Constitutions fédérales de 1848 et de 1874 ne contenaient pas d'article explicite sur la subsidiarité. La conception fédéraliste fondamentale — les compétences fédérales comme exceptions exhaustivement énumérées à la compétence générale des cantons — était néanmoins toujours implicitement présente (art. 3 Cst. 1848/1874). La révision totale de la Constitution fédérale de 1999 n'a pas intégré le terme « subsidiarité » dans le texte constitutionnel, malgré les travaux préparatoires en ce sens : le Conseil des États a supprimé, à l'initiative du conseiller aux États René Rhinow, l'ancrage explicite alors prévu (art. 34 al. 3 P-Cst. 1996). Rhinow avait mis en garde contre un terme constitutionnel trop vague et ambigu (Bull. off. CE 1998, p. 1107). La solution retenue fut l'art. 42 al. 2 Cst. 1999, aux termes duquel la Confédération « n'assume que les tâches qui requièrent un traitement uniforme ».
N. 2 C'est seulement la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) qui a introduit l'art. 5a Cst. Le message RPT du 14 novembre 2001 qualifiait le principe de subsidiarité de « maxime de politique étatique » et justifiait son introduction par la nécessité d'ancrer constitutionnellement la préférence pour l'accomplissement décentralisé des tâches et de créer une obligation accrue de justification pour toute centralisation (FF 2002 2155, p. 2202 ss, 2318 ss). Un éventuel adhésion à l'UE et l'ancrage du principe de subsidiarité dans le droit de l'UE ont été mentionnés comme développements parallèles (FF 2002 2155, p. 2394). Au Conseil des États, en 2002, l'introduction d'un article sur la subsidiarité était incontestée ; seul l'emplacement systématique faisait l'objet d'un débat : la commission chargée de l'examen préalable s'est prononcée à la majorité pour les dispositions générales (art. 5a), une minorité pour l'art. 43a (Bull. off. CE 2002, p. 851 ss). Le Conseil national a suivi la position majoritaire du Conseil des États lors du vote (Bull. off. CN 2003, p. 957). L'art. 5a Cst. est entré en vigueur avec la votation populaire du 28 novembre 2004 (RO 2007 5765).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 5a Cst. figure au titre 1 (« Dispositions générales ») de la Constitution fédérale et est conçu comme une règle transversale d'organisation de l'État, s'adressant aux trois niveaux étatiques — Confédération, cantons et communes. Cet emplacement distingue l'art. 5a Cst. de l'art. 43a al. 1 Cst., qui forme sur le fond une sorte de charnière entre le principe de subsidiarité et le principe d'énumération, et qui ne régit que le rapport Confédération–cantons. Tandis que l'art. 43a al. 1 Cst. précise dans quels cas la Confédération peut assumer des tâches, l'art. 5a Cst. formule le principe sous-jacent. Les deux dispositions sont réciproquement liées : l'art. 5a Cst. fournit l'étalon normatif, l'art. 43a Cst. sa concrétisation (partielle) (Walther, Komm. Art. 5a BV, N 17).
N. 4 L'art. 5a Cst. doit être distingué des dispositions constitutionnelles suivantes et coordonné avec elles :
- → Art. 3 Cst. (réserve de souveraineté des cantons ; le principe d'énumération est l'expression de la subsidiarité de la Confédération)
- → Art. 42 Cst. (tâches de la Confédération)
- ↔ Art. 43a al. 1–5 Cst. (principes de répartition des tâches ; concrétisation du principe de subsidiarité)
- → Art. 46 al. 1 et 3 Cst. (fédéralisme d'exécution ; obligation de la Confédération de préserver la marge d'action des cantons)
- → Art. 47 Cst. (autonomie des cantons)
- → Art. 50 al. 1 Cst. (autonomie communale ; concrétisation constitutionnelle de la subsidiarité au niveau communal)
- → Art. 190 Cst. (obligation d'appliquer les lois fédérales ; limite à la justiciabilité de l'art. 5a Cst.)
N. 5 L'art. 5a Cst. n'est ni une norme de droit fondamental ni une norme de compétence au sens technique. Il appartient à la catégorie des principes structurels de la Constitution fédérale, qui délimitent le cadre organisationnel de l'État sans être directement exécutoires. Un principe de subsidiarité « sociopolitique » — c'est-à-dire le rapport entre l'individu ou la société civile et l'État — n'est pas non plus couvert par l'art. 5a Cst. ; à cet égard, ce sont les art. 6 et 41 al. 1 Cst. qui s'appliquent (Walther, Komm. Art. 5a BV, N 27 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 7).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 6 Le texte de l'art. 5a Cst. contient trois éléments : (1) le champ d'application (« attribution et accomplissement des tâches étatiques »), (2) l'injonction normative (« doit être respecté »), et (3) le principe (« principe de subsidiarité »). Ces trois éléments requièrent une concrétisation.
N. 7 Champ d'application — « tâches étatiques » : Sont visées toutes les phases de l'action étatique, de la législation à l'exécution. Le champ d'application englobe le rapport entre la Confédération et les cantons ainsi que — malgré un vote minoritaire au Conseil des États (Bull. off. CE 2002, p. 852) — la relation des cantons avec leurs communes. Le message RPT précise que l'art. 5a Cst. se réfère aux trois niveaux étatiques (FF 2002 2155, p. 2319 ; de même Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 10 ; Bellanger, CR BV, Art. 5a N 20 ss ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 12 ss). En revanche, le rapport entre l'État et les particuliers ainsi que les relations internationales ne sont pas visés — la logique de la subsidiarité n'y opère tout au plus qu'à titre analogique (Walther, Komm. Art. 5a BV, N 27 s.).
N. 8 Injonction normative — « doit être respecté » : L'injonction s'adresse en premier lieu au législateur fédéral, qui doit mettre en œuvre les compétences fédérales constitutionnelles en droit législatif d'une manière ménageant les compétences cantonales. Elle s'adresse en outre à l'autorité réglementaire fédérale, aux constituants et législateurs cantonaux ainsi que — pour l'accomplissement des tâches dans les cas concrets — aux autorités administratives (Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 13 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 21 s., 24 s.). Pour le constituant (peuple et cantons), l'art. 5a Cst. ne peut représenter qu'un auto-engagement politique ; il ne restreint pas matériellement les révisions constitutionnelles admissibles (Bellanger, CR BV, Art. 5a N 19 ; Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 13).
N. 9 Contenu — « principe de subsidiarité » : Le principe de subsidiarité est à la fois une règle de répartition des compétences et une règle d'exercice des compétences. En tant que règle de répartition des compétences, il exige que les tâches étatiques soient attribuées au niveau le plus bas possible qui soit capable de les assumer. En tant que règle d'exercice des compétences, il enjoint à la Confédération d'exercer ses compétences de manière aussi économe que possible : les compétences fédérales exclusives sont à éviter lorsque des compétences fédérales concurrentes ou parallèles suffisent ; les compétences fédérales de principe sont à préférer lorsqu'une réglementation fédérale exhaustive n'est pas nécessaire (Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 19, 24 ; Bellanger, CR BV, Art. 5a N 29 ss). La concrétisation de ces critères incombe aux autorités politiques ; l'art. 43a al. 1 Cst. décrit le critère (« dépassent les possibilités des cantons ou nécessitent un traitement uniforme »), sans le définir de façon exhaustive (Biaggini, BSK BV, Art. 43a N 2 ; Walther, Komm. Art. 5a BV, N 34).
N. 10 Délimitation : pas de principe de subsidiarité sociopolitique ni d'obligation d'assistance : L'art. 5a Cst. n'oblige pas la Confédération à reprendre des tâches aux cantons lorsque ceux-ci sont dépassés ; il n'en découle aucune obligation d'assistance de la Confédération (Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 18 ; Tschannen, Staatsrecht, 5e éd. 2021, N 729). L'art. 5a Cst. ne se prononce pas non plus sur la question de savoir si l'État doit privatiser des tâches ou les déléguer à des particuliers — il s'agit là d'une question autonome régie par d'autres dispositions constitutionnelles (notamment l'art. 94 Cst.) (ATF 138 I 378 consid. 8.4 ; Bellanger, CR BV, Art. 5a N 35 ss).
#4. Effets juridiques
N. 11 Obligation de justification et de motivation : L'effet juridique principal de l'art. 5a Cst. est de nature politico-institutionnelle : toute centralisation de tâches ou toute atteinte aux compétences cantonales ou communales exige une justification particulière. Celle-ci doit être apportée dans le cadre de la procédure législative et vérifiée périodiquement quant à sa pertinence continue (message RPT, FF 2002 2155, p. 2202 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 21, 28 ; Richli, Zum rechtlichen Gehalt und zur Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips, RDS 2007, p. 80). Les projets émanant des autorités qui relèvent du champ d'application de l'art. 5a Cst. doivent exposer les raisons pour lesquelles le niveau étatique supérieur doit être compétent.
N. 12 Critère d'interprétation : L'art. 5a Cst. n'est pas un principe d'interprétation autonome qui primerait la méthodologie juridique traditionnelle ou exigerait généralement une interprétation restrictive des compétences fédérales. Il doit néanmoins être pris en compte, en tant qu'élément du contexte global de la Constitution fédérale, lors de l'établissement d'une concordance pratique : lorsqu'une norme de compétence se prête à plusieurs interprétations, la préférence doit être accordée à celle qui correspond le mieux à l'art. 5a Cst. (Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 13 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 29 ; Ehrenzeller/Ehrenzeller, in : Gamper [éd.], Föderale Kompetenzverteilung in Europa, 2016, p. 44).
N. 13 Pas de droits subjectifs — absence de justiciabilité : L'art. 5a Cst. ne confère pas de droits subjectifs susceptibles d'être invoqués en justice. Les tribunaux ne peuvent pas contrôler le respect du principe de subsidiarité par les autorités fédérales ; en particulier, l'art. 190 Cst. exclut le contrôle constitutionnel du législateur fédéral par les tribunaux (Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 14 ; Bellanger, CR BV, Art. 5a N 19 ; ATAF 2015/33 consid. 3.1). L'art. 5a Cst. ne peut pas non plus être judiciairement imposé par la voie du recours pour violation de l'autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst.) : la concrétisation de l'autonomie communale à l'aune du principe de subsidiarité demeure de la responsabilité politique des cantons (Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 16 ; Meyer, BSK BV, Art. 50 N 30 ; message RPT, FF 2002 2155, p. 2319).
N. 14 Le Tribunal fédéral a confirmé cette appréciation dans l'arrêt 1C_307/2020 du 16 juin 2021 consid. 4.2 : l'art. 5a Cst. serait « avant tout une maxime de politique étatique », qui « selon son histoire et sa conception, se rapporte en premier lieu au rapport entre les différents niveaux étatiques ». Un grief autonome fondé sur la violation de l'art. 5a Cst. dans une procédure administrative ou judiciaire concrète n'est donc pas susceptible d'être étayé et n'est pas examiné en détail par le Tribunal fédéral.
#5. Questions controversées
N. 15 Justiciabilité — doctrine dominante vs opinion minoritaire : La doctrine dominante qualifie l'art. 5a Cst. de non justiciable (Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 14 ; Bellanger, CR BV, Art. 5a N 19 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 16 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1075). En revanche, Richli soutient que la justiciabilité de l'art. 5a Cst. « ne peut guère plus être niée » (Richli, Zum rechtlichen Gehalt und zur Prozeduralisierung des Subsidiaritätsprinzips, RDS 2007, p. 68 ; approbateur Waldmann, in : Waldmann/Hänni/Belser [éd.], Föderalismus 2.0, 2011, p. 208 s.). La pratique du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif fédéral (ATAF 2015/33 consid. 3.1 ; arrêt 1C_307/2020 consid. 4.2) suit la doctrine dominante. Même si l'on suivait l'opinion minoritaire, l'art. 190 Cst. demeurerait un obstacle procédural insurmontable au contrôle judiciaire du législateur fédéral.
N. 16 Rapport avec l'art. 94 Cst. — subsidiarité « sociopolitique » : La question de savoir si l'art. 5a Cst. guide également le rapport entre l'État et l'économie privée est controversée. L'ATF 138 I 378 consid. 8.4 a tranché cette question : le Tribunal fédéral a rejeté la conception défendue en doctrine (Biaggini, Privatisierung, Rapports suisses, 1998, p. 77 ss ; Richli, RDS 1998 II, p. 260 ss, 295 s.) selon laquelle l'activité économique de l'État serait subsidiaire par rapport à l'initiative privée et ne serait admissible qu'en cas de défaillance du marché, la qualifiant de « modèle de politique économique plutôt que de règle de droit justiciable ». L'art. 5a Cst. se rapporterait « selon son histoire et sa conception, en premier lieu au rapport entre les différents niveaux étatiques, et non au rapport entre l'État et l'économie privée » (ATF 138 I 378 consid. 8.4, avec renvoi à Biaggini, BV, N 1 ss et 13 s. ad art. 5a Cst. ; Schweizer/Müller, SGK BV, 2e éd. 2008, N 15 ad art. 5a Cst.).
N. 17 Applicabilité aux communes — systématique vs réalité politique : La portée de l'art. 5a Cst. dans le rapport canton–communes est contestée. La minorité de la commission du Conseil des États estimait que l'art. 5a Cst. ne devait régir que le rapport Confédération–cantons (Bull. off. CE 2002, p. 852). La doctrine dominante actuelle suit en revanche le message RPT (FF 2002 2155, p. 2319) et la décision majoritaire : l'art. 5a Cst. s'applique en principe aux trois niveaux étatiques (Bellanger, CR BV, Art. 5a N 20 ss ; Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 10 ; Schweizer/Müller, SGK BV, Art. 5a N 12 ss ; Walther, Komm. Art. 5a BV, N 26). Il est vrai que l'aménagement de l'autonomie communale au sens de l'art. 50 al. 1 Cst. relève en premier lieu du droit cantonal ; de nombreuses constitutions cantonales connaissent leurs propres articles sur la subsidiarité (Bellanger, CR BV, Art. 5a N 23 s.).
N. 18 Subsidiarité comme règle d'interprétation : Il est controversé de savoir si l'art. 5a Cst. commande une interprétation restrictive des compétences fédérales. Biaggini, Schweizer/Müller et Bellanger nient cela de concert (BSK BV, Art. 5a N 13 ; SGK BV, Art. 5a N 29 ; CR BV, Art. 5a N 19 ; de même Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1075). Würtenberger, en revanche, préconise un recours plus marqué au principe de subsidiarité comme principe d'interprétation constitutionnelle (Würtenberger, in : Blickle/Hüglin/Wyduckel [éd.], Subsidiarität, 2002, p. 203 ss), ce qu'Ehrenzeller/Ehrenzeller admettent pour le contexte suisse, du moins dans la mesure où, lorsqu'une norme de compétence se prête à plusieurs interprétations, l'interprétation la plus proche de la subsidiarité doit être préférée (Ehrenzeller/Ehrenzeller, p. 44).
#6. Indications pratiques
N. 19 Dans la procédure législative : Les messages du Conseil fédéral relatifs à des projets de loi qui fondent de nouvelles compétences fédérales ou étendent des compétences existantes doivent exposer la conformité au principe de subsidiarité. Dans la mesure du possible, il convient d'expliquer pourquoi ni une compétence concurrente ni une compétence de principe de la Confédération ne suffit, et pourquoi la coordination intercantonale (art. 48 Cst.) est insuffisante. Les projets émanant des autorités qui ne satisfont pas à cette obligation de motivation sont politiquement attaquables, même si le contrôle judiciaire est exclu.
N. 20 Dans la pratique administrative : L'art. 5a Cst. seul ne peut fonder ni un recours ni un droit matériel. Un grief tiré de la violation de l'art. 5a Cst. est voué à l'échec devant les tribunaux fédéraux et administratifs, faute de justiciabilité et de droit subjectif (cf. arrêt 1C_307/2020 consid. 4.2). L'art. 5a Cst. peut tout au plus être invoqué à titre complémentaire pour étayer l'interprétation d'une norme de compétence pertinente.
N. 21 Délimitation par rapport à d'autres principes de subsidiarité : Le principe constitutionnel de subsidiarité de l'art. 5a Cst. doit être distingué des principes de subsidiarité propres à certains domaines : la subsidiarité en matière d'aide sociale (→ art. 12 Cst., art. 6 Cst.), en matière de protection de l'adulte (art. 389 CC) ou en droit fiscal international. Ces normes fondent des impératifs de subsidiarité autonomes, assortis de conditions et d'effets juridiques spécifiques, indépendants de l'art. 5a Cst.
N. 22 Contexte européen et de droit international : Le principe de subsidiarité de l'art. 5a Cst. présente des parallèles conceptuels avec le principe de subsidiarité du droit de l'UE (art. 5 par. 3 TUE) et avec le préambule de la CEDH. Les expériences faites avec le principe de subsidiarité de l'UE — notamment sa faible applicabilité judiciaire — confirment l'appréciation de la doctrine dominante selon laquelle on ne saurait guère s'attendre à ce qu'un principe de subsidiarité, que le niveau supérieur concrétise lui-même, produise des effets justiciables (Walther, Komm. Art. 5a BV, N 21). La procédure de révision constitutionnelle soumise à la double majorité du peuple et des cantons (art. 140 al. 1 let. a, art. 142 al. 2 Cst.) constitue la protection institutionnelle la plus efficace contre une centralisation non souhaitée (Biaggini, BSK BV, Art. 5a N 13 ; Koller, in : Ehrenzeller et al. [éd.], Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, 1998, p. 682).
Art. 5a Cst — Subsidiarité
#Jurisprudence
#Maxime politique d'État sans droit subjectif
Arrêt 1C_307/2020 du 16 juin 2021 consid. 4.2
Le Tribunal fédéral précise l'effet pratique de l'art. 5a Cst : Le recourant n'expose pas de manière substantielle pourquoi l'art. 5a Cst serait violé. L'art. 5a Cst est une maxime politique d'État dans le premier titre de la Constitution, qui selon son histoire et sa conception se rapporte en premier lieu aux relations entre les différents niveaux étatiques.
« Selon cette disposition, il convient de respecter le principe de subsidiarité lors de l'attribution et de l'accomplissement des tâches publiques. L'art. 5a Cst figure dans le premier titre de la Constitution sous les dispositions générales. Il s'agit avant tout d'une maxime politique d'État. La disposition se réfère en outre selon son histoire et sa conception en premier lieu aux relations entre les différents niveaux étatiques. »
#Application à l'activité économique de l'État
ATF 138 I 378 du 3 juillet 2012 consid. 8.4
Le Tribunal fédéral a examiné l'admissibilité d'un établissement cantonal d'assurance-choses dans le domaine concurrentiel et est parvenu à la conclusion que l'art. 5a Cst est orienté principalement vers la répartition des compétences fédéralistes. La disposition n'a pas été qualifiée comme obstacle à l'extension de l'activité économique étatique.
Le Tribunal fédéral a confirmé que l'art. 5a Cst se rapporte en priorité aux relations entre la Confédération, les cantons et les communes, sans inclure les acteurs privés dans le principe de subsidiarité.
#Pas d'applicabilité dans l'examen du cas d'espèce
Arrêt B 2025/147 du 3 décembre 2025 consid. 4.4.4
Le Tribunal administratif de Saint-Gall a établi que l'art. 5a Cst ne trouve pas d'application directe dans les procédures administratives concrètes. Le principe de subsidiarité selon l'art. 5a Cst n'est pas une prescription procédurale qui fonde des droits individuels ou prescrit des voies de solution alternatives.
« L'art. 5a Cst n'est pas un principe de droit procédural qui prescrit dans des cas d'espèce concrets une approche déterminée. La disposition s'adresse principalement au législateur lors de la répartition des tâches entre les niveaux étatiques. »
#Distinction d'avec d'autres principes de subsidiarité
La jurisprudence distingue de manière conséquente entre le principe de subsidiarité constitutionnel de l'art. 5a Cst et d'autres principes juridiques de subsidiarité :
- Aide sociale : ATF 130 I 71 traite du principe de subsidiarité en matière d'aide sociale (art. 12 Cst), sans référence à l'art. 5a Cst
- Protection de l'adulte : ATF 140 III 49 examine la subsidiarité selon l'art. 389 CC, également indépendamment de l'art. 5a Cst
- Entraide fiscale internationale : ATF 144 II 206 examine la subsidiarité en droit fiscal sans renvoi à l'art. 5a Cst
#Résumé
La jurisprudence relative à l'art. 5a Cst est extraordinairement mince, ce qui reflète la portée pratique limitée de la disposition. Le Tribunal fédéral considère l'art. 5a Cst comme une directive politique d'État pour la répartition des compétences entre niveaux étatiques, non comme un principe justiciable ayant des conséquences juridiques immédiates. Se prévaloir de manière autonome de l'art. 5a Cst dans des affaires juridiques concrètes est peu prometteur selon la pratique actuelle, car la disposition ne fonde pas de droits subjectifs.