1La Svizzera ha un esercito. L’esercito svizzero è organizzato fondamentalmente secondo il principio di milizia.
2L’esercito serve a prevenire la guerra e contribuisce a preservare la pace; difende il Paese e ne protegge la popolazione. Sostiene le autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e ad altre situazioni straordinarie. La legge può prevedere altri compiti.
3Soltanto la Confederazione ha il potere di disporre dell’esercito. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2004 , in vigore dal 1° gen. 2008 (DF del 3 ott. 2003, DCF del 26 gen. 2005, DCF del 7 nov. 2007 – RU 2007 5765 ; FF 2002 2065 , 2003 5745 , 2005 849 ).
L'art. 58 Cost. obbliga la Svizzera a mantenere un esercito. Questo è organizzato fondamentalmente come esercito di milizia (cpv. 1). L'esercito ha tre compiti principali: prevenire la guerra, mantenere la pace e difendere il Paese (cpv. 2). In via sussidiaria sostiene le autorità civili in caso di gravi minacce alla sicurezza interna e situazioni straordinarie. Tutti gli impieghi dell'esercito sono di competenza esclusiva della Confederazione (cpv. 3).
Il principio di milizia significa: gli uomini svizzeri prestano servizio militare a titolo accessorio, per lo più nei fine settimana e in blocchi. L'obbligo del servizio militare risulta dall'art. 59 Cost., la tassa militare sostitutiva per gli inabili al servizio dallo stesso articolo. Un piccolo nucleo professionale completa i militi nelle aree tecniche.
La Svizzera non può semplicemente rinunciare al suo esercito — ciò richiederebbe una modifica costituzionale. La dottrina è controversa riguardo al concetto di «difesa»: un'interpretazione ampia comprende tutte le misure di difesa militare, una ristretta solo le minacce «di portata strategica» (Diggelmann/Altwicker, BSK BV, Art. 58 N. 12).
L'art. 58 Cost. comprende tutte le attività militari della Svizzera. Interessati sono principalmente gli uomini svizzeri soggetti al servizio militare tra i 18 e i 30 anni. Le donne possono prestare servizio militare volontariamente. I Cantoni nell'applicazione della norma dipendono dalle decisioni federali, poiché non hanno un proprio esercito.
Casi di applicazione concreti: il contingente svizzero presso KFOR (missione di pace in Kosovo) si basa sul mantenimento della pace. L'impiego dell'esercito al World Economic Forum di Davos si fonda sul sostegno sussidiario in caso di gravi minacce alla sicurezza. L'impiego durante la pandemia di Corona 2020/21 rientrava nelle «situazioni straordinarie». La difesa cibernetica si muove tra difesa e sicurezza interna.
I Cantoni possono richiedere sostegno militare quando i propri mezzi non sono sufficienti. Esempi sono l'aiuto in caso di alluvioni, salvataggio valanghe o protezione di infrastrutture critiche durante grandi eventi.
L'art. 58 Cost. caratterizza la vita quotidiana di molti uomini svizzeri attraverso l'obbligo militare. Ogni anno entrano in servizio circa 20'000 reclute. Chi è inabile al servizio militare paga una tassa sostitutiva fino al 30° anno di età (circa 400 franchi all'anno).
Politicamente la norma è contestata: le iniziative per l'abolizione dell'esercito sono finora fallite nettamente (1989: 64% no, 2013 sul servizio militare obbligatorio: 73% no). I dibattiti attuali riguardano l'aumento del budget per la difesa, l'acquisto di nuovi aerei da combattimento e il ruolo dell'esercito nelle minacce cibernetiche.
Giuridicamente rilevante diventa l'art. 58 Cost. nelle questioni di responsabilità: la Confederazione risponde per i danni causati da attività militari secondo la legge militare, non secondo il diritto generale della responsabilità. In caso di espropriazioni per piazze d'armi o poligoni di tiro devono essere soppesati i bisogni militari contro i diritti di proprietà e la protezione dell'ambiente.
La delimitazione tra compiti dell'esercito e della polizia diventa più complessa per le nuove forme di minaccia (terrorismo, criminalità informatica). I limiti costituzionali degli impieghi sussidiari non sono ancora stati chiariti dalla giurisprudenza del Tribunale federale.
N. 1 L'art. 58 Cost. è stato completamente ridisegnato nella revisione totale del 1999. Mentre la vecchia Costituzione federale del 1874 disciplinava solo l'obbligo generale di prestare servizio militare (art. 18 aCost.) e la sovranità militare della Confederazione (art. 19-22 aCost.), l'art. 58 Cost. formula per la prima volta incarichi costituzionali espliciti per l'esercito. Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilisce che l'esercito «dev'essere organizzato secondo il principio di milizia», dove la parola «principio» lascia spazio ad eccezioni (FF 1997 I 1, 243).
N. 2 I tre capoversi dell'art. 58 Cost. disciplinano aspetti diversi: il capoverso 1 sancisce l'esistenza dell'esercito e il principio di milizia come principio organizzativo. Il capoverso 2 definisce i compiti dell'esercito in una sequenza graduata dalla prevenzione della guerra alla difesa fino ai compiti sussidiari. Il capoverso 3 chiarisce che l'impiego dell'esercito è di competenza esclusiva della Confederazione. Questa struttura chiara non era presente nella vecchia costituzione (FF 1997 I 1, 243-244).
N. 3 Con la nuova formulazione il costituente voleva tener conto del mutato scenario di politica di sicurezza dopo la fine della Guerra Fredda. La tradizionale difesa nazionale è stata completata da compiti preventivi (prevenzione della guerra) e impieghi sussidiari. Allo stesso tempo, però, il principio di milizia doveva essere garantito costituzionalmente come elemento identitario dell'esercito svizzero (FF 1997 I 1, 243).
N. 4 L'art. 58 Cost. si trova nel titolo 2 (Diritti fondamentali, diritti civici e obiettivi sociali), sezione 2 (Sicurezza, difesa nazionale, protezione civile) della Costituzione federale. Questa collocazione sistematica sottolinea che la difesa nazionale rappresenta un compito fondamentale dello Stato. Il posizionamento immediatamente prima dell'art. 59 Cost. (Servizio militare e servizio civile sostitutivo) e dell'art. 60 Cost. (Organizzazione, istruzione e equipaggiamento dell'esercito) mostra lo stretto collegamento di queste disposizioni.
N. 5 In relazione agli obiettivi dello Stato (art. 2 Cost.), l'art. 58 Cost. concretizza la protezione della libertà e dei diritti del popolo nonché la salvaguardia dell'indipendenza e della sicurezza del Paese. Il collegamento con l'art. 54 Cost. (Affari esteri) diventa rilevante nel mantenimento della pace e negli impieghi internazionali. Con l'art. 57 Cost. (Sicurezza), l'esercito condivide la responsabilità per la sicurezza interna, dove il suo ruolo è sussidiario (→ art. 57 Cost.).
N. 6 La competenza esclusiva della Confederazione per l'impiego dell'esercito (cpv. 3) va vista nel contesto della ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni. Mentre la sicurezza interna è primariamente di competenza dei Cantoni (art. 57 cpv. 2 Cost.), la difesa militare nazionale spetta completamente alla Confederazione. Ciò corrisponde alla struttura statale federalista, secondo cui i compiti di interesse nazionale sono concentrati presso la Confederazione (→ art. 3 Cost., → art. 42 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
#3.1 Esistenza e organizzazione dell'esercito (cpv. 1)
N. 7 La costituzione stabilisce categoricamente nel cpv. 1 frase 1: «La Svizzera ha un esercito.» Questo non è solo una descrizione di stato, ma un incarico costituzionale. La Confederazione è obbligata a mantenere un esercito funzionante. Un'abolizione completa dell'esercito sarebbe possibile solo attraverso una modifica costituzionale (Diggelmann/Altwicker, BSK BV, Art. 58 N. 6).
N. 8 Il principio di milizia nel cpv. 1 frase 2 significa che l'esercito è composto primariamente da cittadini che prestano il loro servizio militare a titolo accessorio. La parola «principio» permette eccezioni per i militari professionali in funzioni chiave. Il principio di milizia ha radici storiche in Svizzera ed è inteso come espressione dell'idea statale repubblicana, secondo cui i cittadini stessi sono responsabili della difesa del loro Paese (Saladin, Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Milizprinzips der Schweizer Armee, 2012, 45ff.).
N. 9 Il cpv. 2 frase 1 elenca tre compiti principali in un ordine consapevole: prevenzione della guerra, mantenimento della pace e difesa. Questa enumerazione è ordinata secondo il principio di sussidiarietà – le misure preventive hanno la precedenza su quelle reattive. Il sostegno alle autorità civili (frase 2) è invece sussidiario (Rhinow, Zur Rechtmässigkeit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, SJZ 2005, 506).
N. 10 Riguardo alla prevenzione della guerra le opinioni divergono. L'opinione dominante vede in essa un compito autonomo dell'esercito che comprende misure militari preventive di dissuasione (BSK BV, Art. 58 N. 10). Diggelmann/Altwicker intendono invece la prevenzione della guerra primariamente come un compito politico, al quale l'esercito dà solo un contributo, ad esempio attraverso la sua sola esistenza come deterrente (BSK BV, Art. 58 N. 10).
N. 11 Il mantenimento della pace si riferisce principalmente alle missioni internazionali di pace. La Svizzera può partecipare a missioni di pace con mandato ONU, rispettando la neutralità. Anche qui Diggelmann/Altwicker sostengono la posizione che si tratta primariamente di un obiettivo statale, non di un compito specifico dell'esercito (BSK BV, Art. 58 N. 10).
N. 12 Il concetto di difesa è controverso. Una visione ampia vi comprende tutti i tipi di uso della forza per respingere una minaccia al Paese e alla sua popolazione (BSK BV, Art. 58 N. 12). Diggelmann/Altwicker propongono una comprensione più ristretta: la difesa significherebbe solo l'impiego o la minaccia di forza militare per respingere minacce «di portata strategica» (BSK BV, Art. 58 N. 12). Questa controversia ha un significato pratico per la delimitazione tra compiti di difesa militare e compiti di sicurezza di polizia.
N. 13 Il sostegno alle autorità civili (cpv. 2 frase 2) è limitato a due casi: minacce gravi alla sicurezza interna e situazioni straordinarie. Esempi sono l'aiuto in caso di catastrofi, la sorveglianza di ambasciate o il sostegno in occasione di grandi eventi come il WEF di Davos. È controversa la limitazione temporale di tali impieghi. Un'opinione considera ammissibili anche compiti di sostegno temporalmente illimitati (BSK BV, Art. 58 N. 13). L'opinione contraria, sostenuta da Diggelmann/Altwicker, richiede una limitazione temporale degli impieghi sussidiari di sicurezza, poiché altrimenti verrebbe svuotata la competenza primaria dei Cantoni per la sicurezza interna (BSK BV, Art. 58 N. 13).
N. 14 La clausola generale «La legge può prevedere altri compiti» (cpv. 2 frase 3) permette l'attribuzione di compiti aggiuntivi all'esercito. Questi devono però essere in linea con lo scopo costituzionale dell'esercito. La pura promozione economica o i compiti amministrativi generali non possono essere attribuiti all'esercito (Meyer, Grundaufgaben der Armee und weitere Aufgaben des Staates, 2004, 78ff.).
N. 15 Il cpv. 3 stabilisce la competenza esclusiva della Confederazione per l'impiego dell'esercito. Questo vale sia per gli impieghi per la difesa nazionale sia per gli impieghi sussidiari all'interno. I Cantoni non hanno un proprio esercito e non possono decidere autonomamente sull'impiego dell'esercito. Possono però richiedere sostegno militare secondo l'art. 185 cpv. 2 Cost. (→ art. 185 Cost.).
N. 16 Dall'art. 58 Cost. derivano diverse conseguenze giuridiche. La Confederazione è obbligata a mantenere un esercito operativo e a mettere a disposizione le risorse necessarie. Il principio di milizia limita la quota di militari professionali. I compiti definiti legittimano e allo stesso tempo limitano l'impiego dell'esercito.
N. 17 Per i cittadini e le cittadine dall'art. 58 Cost. non derivano diritti soggettivi immediati. L'obbligo di prestare servizio militare deriva dall'art. 59 Cost., non dall'art. 58 Cost. Tuttavia, dalla limitazione dei compiti nel cpv. 2 possono derivare diritti di difesa, se l'esercito fosse impiegato al di fuori dei suoi compiti costituzionali.
N. 18 I Cantoni sono vincolati alla competenza della Confederazione e devono tollerare gli impieghi dell'esercito sul loro territorio. Possono però co-determinare, nel quadro del diritto di richiesta secondo l'art. 185 cpv. 2 Cost., se e come l'esercito viene impiegato per il sostegno. I costi degli impieghi sussidiari sono sostenuti in principio dai Cantoni (art. 68 LM).
N. 19 Il punto controverso centrale riguarda l'ampiezza del concetto di difesa. Mentre un'interpretazione ampia comprende ogni impiego di forza militare per respingere pericoli, Diggelmann/Altwicker limitano il concetto a minacce di portata strategica. Questa controversia non è solo accademica, ma ha ripercussioni sulla delimitazione tra compiti dell'esercito e della polizia (BSK BV, Art. 58 N. 12).
N. 20 Un'altra controversia riguarda la limitazione temporale degli impieghi sussidiari di sicurezza. La prassi conosce impieghi dell'esercito di fatto illimitati nel tempo come la sorveglianza delle ambasciate. Critici come Diggelmann/Altwicker vedono in ciò una militarizzazione strisciante della sicurezza interna e uno svuotamento della sovranità di polizia cantonale (BSK BV, Art. 58 N. 13). L'opinione contraria sottolinea la flessibilità della costituzione e la necessità di poter reagire a minacce durature alla sicurezza.
N. 21 È controversa anche la portata della clausola generale nel cpv. 2 frase 3. Mentre un'interpretazione estensiva concede al legislatore ampia libertà nella definizione di nuovi compiti dell'esercito, una visione restrittiva richiede uno stretto collegamento ai compiti costituzionali fondamentali. Schindler mette in guardia contro un'eccessiva estensione del mandato dell'esercito che potrebbe mettere in pericolo il principio di milizia (Schindler, Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt «Armee XXI», 1999, 45ff.).
N. 22 La partecipazione a missioni internazionali di pace solleva questioni sulla neutralità. Koller argomenta che le misure di mantenimento della pace sotto mandato ONU siano compatibili con la neutralità, purché non avvengano impieghi di combattimento (Koller, Kampf gegen den Terrorismus, ZSR 2006 I, 120). I critici vedono già nella partecipazione a missioni di pace robuste un pericolo per la neutralità.
N. 23 Nel richiedere impieghi dell'esercito per il sostegno, i Cantoni devono rispettare la soglia di sussidiarietà. I propri mezzi devono essere esauriti o manifestamente insufficienti. L'impiego dell'esercito al WEF di Davos ha carattere di precedente: il Tribunale federale ha accettato l'impiego a causa della particolare dimensione internazionale dell'evento (cfr. sentenza 1P.117/2000).
N. 24 Per la condotta militare la gerarchia dei compiti nel cpv. 2 è guida per l'azione. Le risorse devono essere impiegate prioritariamente per i compiti fondamentali (prevenzione della guerra, difesa). Gli impieghi sussidiari non devono mettere in pericolo la prontezza operativa per il caso di difesa (art. 67 LM).
N. 25 Nella legislazione va rispettato il quadro costituzionale. Nuovi compiti dell'esercito secondo il cpv. 2 frase 3 devono avere un collegamento oggettivo con la sicurezza. L'attribuzione di compiti puramente civili all'esercito sarebbe incostituzionale. Anche il principio di milizia pone limiti alla professionalizzazione – un esercito professionale sarebbe possibile solo dopo una modifica costituzionale.
N. 26 Nella prassi attuale si mostra l'importanza dell'art. 58 Cost. particolarmente nelle minacce ibride (cyber-attacchi, disinformazione, terrorismo). La delimitazione tra difesa militare e prevenzione dei pericoli di polizia diventa sempre più difficile. La dottrina della «sicurezza globale» cerca di coordinare meglio esercito e organi di sicurezza civili, ma deve rispettare i limiti costituzionali delle competenze (→ art. 57 Cost.).
N. 27 Esempi concreti dalla prassi recente illustrano l'applicazione dell'art. 58 Cost.: L'impiego dell'esercito durante la pandemia di Covid-19 del 2020/21 è avvenuto basandosi sulla «situazione straordinaria» secondo il cpv. 2. La strategia di Cyber-Defence dell'esercito si muove nel campo di tensione tra difesa (in caso di cyber-attacchi statali) e sicurezza interna (in caso di hacker criminali). La discussione sui droni armati mostra le sfide del principio di milizia nei sistemi d'arma ad alta tecnologia.
Giurisprudenza
L'art. 58 Cost. nella sua versione attuale (dal 2000) ha finora prodotto poca giurisprudenza del Tribunale federale. Le rare decisioni si occupano principalmente di aspetti infralegali dell'organizzazione militare e delle conseguenze del servizio militare obbligatorio. Questioni costituzionali centrali relative al mandato dell'esercito, al principio di milizia o alla competenza federale esclusiva non sono ancora state chiarite dal Tribunale federale.
#Tassa militare sostitutiva e parità di trattamento
Sentenza 2C_221/2009 del 21 gennaio 2010
Il Tribunale federale si è occupato della costituzionalità della tassa militare sostitutiva prevista solo per gli uomini. Il ricorrente invocava una discriminazione basata sul sesso.
Il Tribunale ha stabilito che la riscossione della tassa sostitutiva differenziata per sesso è compatibile con l'art. 8 Cost. e i trattati internazionali, poiché è già prevista nell'art. 59 Cost.
«L'art. 59 cpv. 3 Cost. in quanto lex specialis [precede] il principio generale di parità di trattamento e il precetto generale di parità dei sessi dell'art. 8 Cost.»
Ryser contro Svizzera, CEDU, sentenza n. 23040/13 del 12 gennaio 2021
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha constatato una violazione dell'art. 14 in combinato disposto con l'art. 8 CEDU nell'obbligo di pagare la tassa sostitutiva per una persona inabile al servizio militare per motivi di salute.
Rilevanza: La decisione conferma indirettamente l'ammissibilità costituzionale del servizio militare obbligatorio in sé, ma critica la sua configurazione discriminatoria nell'obbligo della tassa sostitutiva.
«Une taxe perçue par l'Etat qui trouve son origine dans l'incapacité à servir dans l'armée en raison d'une maladie [...] tombe sous l'empire de l'art. 8 CEDH.»
DTF 127 II 289 del 24 luglio 2001
Il Tribunale federale ha chiarito il rapporto tra la responsabilità della Confederazione secondo la legge militare e secondo la legge sull'assicurazione militare. L'assicurazione militare esclude altre pretese di responsabilità contro la Confederazione.
Rilevanza: La decisione mostra l'importanza pratica dell'art. 58 cpv. 3 Cost. (l'impiego dell'esercito è di competenza della Confederazione) per la ripartizione della responsabilità.
«Le disposizioni della legge sull'assicurazione militare sono 'altre disposizioni sulla responsabilità' secondo l'art. 135 cpv. 3 LM ed escludono la responsabilità secondo la legge militare.»
DTF 123 II 577 del 12 settembre 1997
In caso di collisione tra un aeromobile militare e uno civile, il Tribunale federale ha stabilito che la responsabilità della Confederazione non deve essere valutata secondo la legge sulla navigazione aerea, ma secondo l'organizzazione militare (oggi: legge militare).
Rilevanza: Conferma la competenza federale globale per le attività militari secondo l'art. 58 cpv. 3 Cost.
«La responsabilità della Confederazione per una collisione tra un aeromobile militare e uno civile in volo non si disciplina secondo la legge sulla navigazione aerea, ma secondo l'organizzazione militare.»
DTF 109 Ib 130 del 3 giugno 1983
Il Tribunale federale ha confermato la competenza del Dipartimento militare federale di avviare procedure di espropriazione per scopi militari. Questa competenza deriva dall'attribuzione costituzionale dei compiti alla Confederazione.
Rilevanza: Concretizza il mandato costituzionale di difesa nazionale sotto l'aspetto procedurale.
«Il Dipartimento militare federale è autorizzato ad avviare la procedura di espropriazione in base ai fondamenti costituzionali.»
DTF 112 Ib 280 del 25 luglio 1986
In una procedura di espropriazione per una piazza d'armi, il Tribunale federale ha precisato le competenze del Dipartimento militare e i diritti procedurali delle organizzazioni di protezione dell'ambiente.
Rilevanza: Mostra l'attuazione pratica della competenza federale per l'esercito in caso di interessi costituzionali confliggenti (difesa nazionale vs. protezione dell'ambiente).
Tribunale amministrativo di Zurigo VB.2024.00624 del 28 novembre 2024
In una recente decisione sulla tassa militare sostitutiva per cittadini svizzeri naturalizzati, il Tribunale amministrativo di Zurigo ha confermato che l'obbligo della tassa sostitutiva non dipende da un precedente reclutamento.
Rilevanza: Mostra il continuo sviluppo della giurisprudenza sugli effetti del servizio militare obbligatorio.
«L'obbligo della tassa sostitutiva non dipende da un precedente reclutamento ed è pure soggetto alla tassa sostitutiva chi al momento della naturalizzazione non si trova più in un'età da reclutamento.»
Questioni costituzionali centrali relative all'art. 58 Cost. sono finora rimaste non chiarite:
La delimitazione precisa tra «prevenzione della guerra» e «mantenimento della pace» (cpv. 2)
I limiti costituzionali degli «altri compiti» secondo l'art. 58 cpv. 2 frase 3 Cost.
La configurazione concreta del principio di milizia e possibili eccezioni
Il rapporto tra il mandato dell'esercito e le missioni internazionali di pace
La scarsa giurisprudenza sull'art. 58 Cost. riflette il fatto che le questioni costituzionali fondamentali relative all'esercito vengono solitamente decise a livello politico e raramente sono oggetto di controllo giurisdizionale.