Art. 33 Cost. — Diritto di petizione

#Dottrina

#1. Genesi della norma

N. 1 Il diritto di petizione è ancorato a livello costituzionale in Svizzera fin dal XIX secolo. L'art. 57 vCost. (versione 1874) conteneva la scarna garanzia: «Il diritto di petizione è garantito.» Il legislatore costituente del 1999 si prefiggeva l'obiettivo di concretizzare questa norma cresciuta storicamente, ma testualmente aperta. Nella sua comunicazione relativa alla nuova Costituzione federale (FF 1997 I 183 segg.), il Consiglio federale illustrò che il diritto di petizione avrebbe dovuto essere precisato mediante un'esplicita struttura in due capoversi: il capoverso 1 garantisce a ogni persona il diritto di rivolgere petizioni, proposte, critiche o reclami alle autorità e vieta esplicitamente i pregiudizi; il capoverso 2 statuisce l'obbligo delle autorità di prenderne atto. Il Consiglio federale rifiutò deliberatamente un obbligo più esteso delle autorità di esaminare nel merito e di rispondere alle petizioni — come richiesto da più partecipanti alla consultazione — (FF 1997 I 594).

N. 2 Le deliberazioni parlamentari rivelarono notevoli divergenze sul contenuto del capoverso 2. In Consiglio degli Stati, il consigliere agli Stati Marty Dick (R, TI), quale relatore della commissione, propose la soppressione del capoverso 2 in quanto ridondante: «La sottocommissione 2 ha ritenuto che sia un'insolenza presumere che le autorità leggano qualcosa solo quando lo si dice espressamente.» Il consigliere agli Stati Gentil Pierre-Alain (S, GU) difese in qualità di portavoce della minoranza la versione del Consiglio federale con un'argomentazione di principio sostanzialmente diversa: «Sans cette obligation faite à l'autorité de répondre à une pétition, nous craignons que le droit de pétition soit un droit vide de sens.» Egli chiese — andando oltre il disegno del Consiglio federale — un obbligo di risposta delle autorità. Il consigliere agli Stati Büttiker Rolf (R, SO) sostenne per contro la versione del Consiglio federale con l'obbligo di prendere atto e mise in guardia da entrambi gli estremi. Il consigliere agli Stati Schmid Carlo (C, AI) appoggiò il Consiglio federale per ragioni di «dovere di correttezza commerciale», osservando tuttavia che il diritto di petizione era «oggigiorno in sostanza un buco nell'acqua». Il consigliere agli Stati Rhinow René (R, BL) segnalò il rischio reale che poteva incombere sui firmatari nonostante le buone intenzioni derivante dalla presentazione di una petizione e si espresse a favore della versione del Consiglio federale. Il consigliere federale Leuenberger Moritz sostenne il disegno del Consiglio federale: presa di conoscenza sì, risposta nel merito no. Il Consiglio degli Stati deliberò infine (discostandosi dal disegno del Consiglio federale) tra l'altro la soppressione del capoverso 2.

N. 3 Al Consiglio nazionale, la maggioranza della commissione sotto la presidenza del relatore Pelli Fulvio propose una versione con obbligo di risposta. Il consigliere federale Koller Arnold raccomandò il ritorno alla versione del Consiglio federale con il mero obbligo di prendere atto e si richiamò alla giurisprudenza consolidata del Tribunale federale, secondo cui le autorità non sono tenute a rispondere nel merito alle petizioni: «Dovremmo allora anche rispondere nel merito a ogni petizione di litiganti abituali. Ciò comporterebbe un onere e dei costi corrispondenti.» Dopo varie procedure di eliminazione delle divergenze (il Consiglio degli Stati e il Consiglio nazionale deliberarono entrambi più volte in modo difforme), la conferenza di conciliazione seguì il disegno del Consiglio federale. Entrambe le Camere approvarono la proposta della conferenza di conciliazione il 14/15 dicembre 1998; il voto finale si tenne il 18 dicembre 1998.

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#2. Collocazione sistematica

N. 4 L'art. 33 Cost. si trova nel 2° capitolo della Costituzione federale («Diritti fondamentali», art. 7–36 Cost.) e appartiene funzionalmente ai diritti politici, che sono al contempo configurati come libertà fondamentali. Si tratta di un classico diritto di difesa: lo Stato non può ostacolare l'esercizio del diritto di petizione e non può far derivare pregiudizi dalle petizioni. Nel contempo, il capoverso 2 contiene un obbligo di azione positiva dello Stato — il dovere di prendere atto —, tuttavia senza che il firmatario disponga di un diritto soggettivo a una determinata reazione (→ N. 8 segg.).

N. 5 Il diritto di petizione si differenzia da altri diritti di partecipazione politica (→ art. 34 Cost.: diritti politici, diritto di voto; → art. 136 segg. Cost.: diritti popolari) in quanto spetta a ogni persona indipendentemente dalla nazionalità e dalla capacità d'agire, e non pone requisiti di contenuto alla domanda. Esso si trova anche in un rapporto di tensione con i diritti procedurali (→ art. 29 Cost.: garanzie procedurali generali; → art. 30 Cost.: garanzie procedurali dinanzi al giudice), che sono specificamente orientati alla tutela giurisdizionale. Destinatario di una petizione può essere in linea di principio qualsiasi organo statale — con una rilevante eccezione nei confronti dei tribunali (→ N. 12). Le restrizioni del diritto di petizione devono essere misurate all'art. 36 Cost., anche se al diritto di petizione in quanto mera garanzia di libertà non corrisponde praticamente una riserva di limitazione in senso proprio.

N. 6 Rispetto al sistema di protezione della CEDU, questa non conosce un diritto di petizione esplicitamente ancorato. Il diritto di presentare un ricorso individuale alla Corte EDU (art. 34 CEDU) è uno strumento processuale e non è paragonabile al diritto di petizione di rango costituzionale. Più affine al tema è l'art. 10 CEDU (libertà di espressione), che — come il Tribunale federale ha riconosciuto in DTF 98 Ia 484 consid. 5b — è imparentato con il diritto di petizione: Jean-François Aubert inquadrò il diritto di petizione sotto il profilo dogmatico nella libertà di espressione (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, N 2010).

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#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo

3.1 Ambito di applicazione ratione personae

N. 7 «Ogni persona» ai sensi dell'art. 33 cpv. 1 Cost. comprende tutte le persone fisiche senza distinzione di nazionalità, età, capacità d'agire o domicilio; dalla norma non si può desumere alcuna esclusione, ad esempio di stranieri o di persone incapaci di discernimento. Anche le persone giuridiche e gli enti pubblici possono essere firmatari, nella misura in cui si tratti di un affare proprio; questa questione fu lasciata aperta dal Tribunale federale in DTF 98 Ia 484 consid. 5a. Tschannen constata che il diritto di petizione può essere esercitato «quasi senza formalità e senza rischio di pregiudizi» (Tschannen, BSK BV, Art. 33 N. 3).

3.2 Ambito di applicazione ratione materiae

N. 8 Per «petizioni» ai sensi dell'art. 33 cpv. 1 Cost. si intendono domande, proposte, critiche e reclami in materie rientranti nella competenza dell'autorità interpellata. Il Tribunale federale ha statuito in DTF 98 Ia 484 consid. 5b che il diritto di petizione consente a chiunque di «rivolgere liberamente domande, proposte, critiche o reclami alle autorità nelle materie di loro competenza, senza dover temere molestie o pregiudizi giuridici di qualsiasi genere». Questa definizione è stata mantenuta immutata in DTF 119 Ia 53 consid. 3 e in sentenza 1C_473/2010 consid. 2.1 sotto la vigente Cost.

N. 9 Le petizioni collettive e di massa rientrano nell'ambito di protezione. Esse non possono essere dichiarate irricevibili a priori per il solo fatto che contengono singole firme non valide; il diritto di essere sentito di ogni singolo firmatario rimane intatto (DTF 104 Ia 434 consid. 6). La raccolta di firme per una petizione in luoghi pubblici è soggetta, secondo DTF 109 Ia 208 consid. 4a, a un principio generale di obbligo di autorizzazione — indipendentemente dal fatto che venga qualificata come uso comune, uso comune potenziato o uso speciale. La procedura di autorizzazione non può tuttavia tradursi in una censura politica, e l'autorità deve rispettare il principio di proporzionalità: un diniego è ammissibile solo in presenza di rischi seri e concreti per l'ordine pubblico; semplici condizioni devono essere prese in esame in via prioritaria (DTF 109 Ia 208 consid. 5). Questa decisione conferma nel contempo la prossimità dogmatica tra diritto di petizione e libertà di espressione (→ art. 16 Cost.).

3.3 Destinatari

N. 10 L'art. 33 Cost. si rivolge a tutte le «autorità» statali — autorità amministrative e parlamenti a livello federale, cantonale e comunale. Nei confronti dei tribunali, le petizioni sono in linea di principio ammissibili nella misura in cui riguardano questioni di carattere generale (amministrazione della giustizia, questioni generali di giurisprudenza). Sono inammissibili le petizioni di parti coinvolte nel procedimento che riguardano un processo giudiziario concreto, pendente o imminente: un siffatto giudice si espone al serio rischio di parzialità, e il diritto a un giudice imparziale (art. 30 Cost., art. 6 n. 1 CEDU) prevale (DTF 119 Ia 53 consid. 4).

3.4 Divieto di pregiudizi (cpv. 1, seconda parte)

N. 11 «Non ne possono derivarle svantaggi» tutela il firmatario da qualsiasi conseguenza negativa derivante dalla presentazione di una petizione. Sono compresi non solo gli svantaggi di natura giuridica (sanzione disciplinare, licenziamento), ma anche le molestie di fatto (DTF 98 Ia 484 consid. 5b). Nel contesto dell'esecuzione delle pene, l'art. 33 cpv. 1 Cost. tutela il detenuto dalla punizione per la sola presentazione di una petizione in quanto tale; una sanzione disciplinare per la raccolta clandestina di firme in violazione del regolamento interno rimane tuttavia ammissibile, in quanto sanziona non la petizione ma l'infrazione disciplinare (DTF 100 Ia 77 consid. 4b/c). Un «aggravamento della pena» a causa del contenuto della petizione costituirebbe invece uno svantaggio giuridico vietato dall'art. 33 cpv. 1 Cost. (DTF 100 Ia 77 consid. 4c).

3.5 Obbligo di prendere atto (cpv. 2)

N. 12 L'art. 33 cpv. 2 Cost. obbliga le autorità a «prendere atto» delle petizioni. Quest'obbligo è stato deliberatamente collocato al di sotto di un obbligo di risposta (→ N. 1 segg.). L'autorità deve effettivamente leggere la petizione e — in caso di competenza di un altro organo — trasmetterla; un rifiuto di esaminarne il contenuto è incostituzionale (DTF 98 Ia 484 consid. 5b, confermata in DTF 119 Ia 53 consid. 3). Oltre a ciò, il capoverso 2 non conferisce al firmatario alcun diritto a un esame nel merito, a una risposta o addirittura all'accoglimento della sua domanda: «Le droit de pétition comprend le droit d'adresser une pétition aux autorités et une obligation du Conseil d'Etat d'en prendre connaissance et de l'examiner» (sentenza 1C_155/2020 consid. 2.2). Nella prassi molte autorità vanno oltre la mera presa di conoscenza (FF 1997 I 183); ciò non fonda tuttavia alcun obbligo giuridico.

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#4. Conseguenze giuridiche

N. 13 La violazione del divieto di pregiudizi (art. 33 cpv. 1 Cost.) può essere fatta valere con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Anche la violazione dell'obbligo di prendere atto (art. 33 cpv. 2 Cost.) è ricorribile; le possibilità pratiche sono tuttavia limitate, poiché l'autorità non può rimediare a posteriori alla mancata presa di conoscenza con effetti praticamente utili.

N. 14 Il firmatario non acquista, tramite l'art. 33 Cost., la qualità di parte in un procedimento amministrativo né un diritto all'emanazione di una decisione. Di conseguenza, il rifiuto o la messa agli atti di una petizione non può essere esaminato giudizialmente nella sua correttezza materiale (sentenza 1C_473/2010 consid. 2.1; sentenza 1C_155/2020 consid. 2.2). Il firmatario si differenzia in tal senso dal ricorrente, al quale il diritto di ricorso garantisce un diritto azionabile a una decisione (DTF 98 Ia 484 consid. 5b con rinvio a DTF 90 I 230).

N. 15 Il diritto di petizione non è idoneo a sostituire o a integrare rimedi processuali, qualora questi siano disponibili. Così, il Tribunale federale ha rilevato in sentenza 1C_37/2019 consid. 4.3 che il diritto di petizione ai sensi dell'art. 33 Cost. offre la possibilità di «rivolgersi alle autorità quasi senza formalità e senza rischio di pregiudizi» (con rinvio a Tschannen, BSK BV, Art. 33 N. 3), ma non è uno strumento di tutela individuale nei confronti di omissioni statali quando non siano in gioco diritti soggettivi.

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#5. Questioni controverse

5.1 Obbligo di risposta

N. 16 La controversia dogmatica centrale in merito all'art. 33 Cost. riguarda la questione se le autorità siano tenute a rispondere al di là della mera presa di conoscenza. La giurisprudenza del Tribunale federale negò ciò esplicitamente sotto l'art. 57 vCost. (DTF 98 Ia 484 consid. 5b; DTF 119 Ia 53 consid. 3) e lasciò la questione di un'estensione «riservata al legislatore» (DTF 98 Ia 484 consid. 5b). Questa riserva si rispecchia nei dibattiti parlamentari: già in Consiglio degli Stati il consigliere agli Stati Gentil Pierre-Alain (S, GU) aveva chiesto un obbligo di risposta per non degradare il diritto di petizione a un «diritto privo di senso» (→ N. 2); al Consiglio nazionale la maggioranza della commissione sotto Pelli sostenne la medesima posizione, ma fu sconfitta su proposta del consigliere federale Koller (→ N. 3).

N. 17 In dottrina, Jörg Paul Müller ha sollevato la questione se la concezione tradizionalmente restrittiva risponda ancora ai «mutati rapporti e convincimenti» (citato in DTF 98 Ia 484 consid. 5b e DTF 119 Ia 53 consid. 3). Rhinow/Schefer/Uebersax constatano che il diritto di petizione è nella prassi notevolmente più efficace di quanto lasci supporre la sua garanzia costituzionale minima, poiché le autorità esaminano e rispondono regolarmente alle petizioni nel merito (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 1660). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr sottolineano la funzione democratica del diritto di petizione quale mezzo di partecipazione a bassa soglia (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 480 segg.). La controversia non ha trovato soluzione nel diritto costituzionale positivo: l'art. 33 cpv. 2 Cost. è rimasto deliberatamente limitato alla presa di conoscenza con l'approvazione del 1999.

5.2 Petizione e ricorso popolare

N. 18 È controversa la delimitazione tra la petizione giuridicamente non vincolante e il ricorso di vigilanza (→ art. 71 PA) nonché la domanda di emanazione di una decisione concernente atti materiali (→ art. 25a PA). Il Tribunale federale traccia in sentenza 1C_37/2019 consid. 4.3 un confine netto: chi non fa valere propri diritti soggettivi può rivolgersi alle autorità per via di petizione, ma non ha diritto alla tutela giuridica individuale. La petizione serve alla comunicazione tra cittadini e Stato, non all'attuazione di posizioni giuridiche individuali. Müller/Schefer rilevano che nella prassi gli ambiti di protezione del diritto di petizione e della libertà di espressione vengono spesso toccati simultaneamente (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 729).

5.3 Diritto di petizione nei confronti dei tribunali

N. 19 È controverso in quale misura i tribunali possano essere destinatari di una petizione. La dottrina distingue tra petizioni di carattere generale (ad es. questioni dell'amministrazione della giustizia, che sono ammissibili) e petizioni di natura processuale di parti del procedimento (che sono inammissibili). Il Tribunale federale ha seguito questa distinzione in DTF 119 Ia 53 consid. 4 e ha motivato l'inammissibilità delle petizioni processuali con il principio del giudice imparziale (art. 30 Cost., art. 6 n. 1 CEDU). Rhinow/Schefer/Uebersax giudicano questa restrizione oggettivamente giustificata, poiché altrimenti ogni atto processuale potrebbe essere reinterpretato come petizione (Rhinow/Schefer/Uebersax, N 1661).

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#6. Indicazioni pratiche

N. 20 Una petizione non richiede alcuna forma particolare. Non deve soddisfare requisiti giuridici e può essere redatta in qualsiasi lingua. L'autorità è tenuta a trasmetterla all'organo competente qualora non si rivolga all'autorità giusta (DTF 98 Ia 484 consid. 5b). Le petizioni che contengono formulazioni offensive o provengono da persone incapaci di discernimento possono essere respinte come inammissibili (DTF 98 Ia 484 consid. 5b).

N. 21 Per la raccolta di firme in luoghi pubblici vige, secondo DTF 109 Ia 208 consid. 4a, un requisito generale di autorizzazione, anche in assenza di un'esplicita base legale. L'autorità competente per il rilascio è tuttavia vincolata al principio di proporzionalità: può negare l'autorizzazione solo in presenza di rischi seri e immediati per l'ordine pubblico; in presenza di rischi eliminabili, le condizioni e gli oneri sono da preferirsi al diniego totale (DTF 109 Ia 208 consid. 5). La procedura di autorizzazione non può tradursi in censura politica. Questi principi si applicano per analogia anche sotto l'art. 33 Cost.; la prossimità alla libertà di espressione (→ art. 16 Cost.) deve essere presa in considerazione nell'ambito dell'esame di proporzionalità.

N. 22 Nell'esecuzione delle pene e in altri rapporti giuridici speciali (ad es. scuola, esercito) il diritto di petizione rimane in linea di principio garantito. Il detenuto può presentare una petizione e la direzione dell'istituto è tenuta a trasmetterla senza controllo del contenuto. Il diritto alla raccolta collettiva di firme all'interno dell'istituto può essere limitato da norme di sicurezza; una sanzione disciplinare per l'infrazione a disposizioni del regolamento interno è conforme alla Costituzione nella misura in cui venga punita non la petizione in quanto tale, ma solo il comportamento non autorizzato (DTF 100 Ia 77 consid. 4b/c; ↔ art. 36 Cost.).

N. 23 Le costituzioni e le leggi cantonali possono disciplinare il diritto di petizione in modo più esteso rispetto allo standard federale. Così, ad esempio, l'art. 31 cpv. 2 Cst./VD prevede un obbligo di risposta per il legislativo e l'esecutivo, che va oltre l'art. 33 cpv. 2 Cost. (cfr. sentenza 1C_155/2020 consid. 2.2). Nella misura in cui il diritto cantonale contiene garanzie più ampie, il livello minimo federale dell'art. 33 Cost. non è toccato; restrizioni cantonali al di sotto di questo standard sarebbero invece contrarie alla Costituzione federale (→ art. 49 cpv. 1 Cost.).

N. 24 Praticamente rilevante è la delimitazione tra petizione e altri atti: chi presenta una petizione non acquista la qualità di parte e non può ricorrere contro una risposta dell'autorità di rifiuto o di silenzio. Chi invece chiede una decisione concernente atti materiali ai sensi dell'art. 25a PA deve dimostrare un interesse degno di protezione e un'incidenza sui propri diritti — un ostacolo notevolmente più elevato. La scelta dello strumento corretto è determinante ai fini della garanzia della via giudiziaria (→ art. 29a Cost.).

#Giurisprudenza

#Fondamenti e significato del diritto di petizione

DTF 119 Ia 53 del 3.2.1993
Il Tribunale federale ha precisato i fondamenti del diritto di petizione secondo l'art. 57 aCost. (oggi art. 33 Cost.).
Giurisprudenza centrale per la definizione e la delimitazione del diritto di petizione rispetto ai mezzi processuali.

«La libertà di petizione secondo l'art. 57 Cost. permette, secondo la giurisprudenza, a chiunque di rivolgere liberamente istanze, proposte, critiche o reclami alle autorità, senza dover temere molestie o pregiudizi giuridici di alcun tipo. L'autorità è tenuta a prendere atto della petizione ed esaminarla.»

DTF 98 Ia 484 del 20.9.1972
Il Tribunale federale ha definito la natura e la portata del diritto di petizione sotto la vecchia Costituzione federale.
Sentenza fondamentale sulla portata del diritto di petizione quale diritto costituzionale.

«Il diritto di petizione, come è garantito dall'art. 57 Cost. e dalla maggior parte delle costituzioni cantonali, è un diritto costituzionale del cittadino ai sensi dell'art. 84 cpv. 1 lett. b OG, la cui violazione può essere denunciata mediante ricorso di diritto pubblico.»

#Petizioni collettive e formalità

DTF 104 Ia 434 del 20.9.1978
Una petizione collettiva (di massa) non può essere dichiarata inammissibile a priori solo perché contiene alcune firme non valide.
Principio importante sulla ammissibilità delle petizioni collettive nonostante vizi formali.

«Dichiarare subito inammissibile una petizione collettiva (di massa) con il motivo che contiene alcune firme non valide viola l'art. 57 Cost.»

DTF 109 Ia 208 del 1983
La raccolta di firme per petizioni è soggetta in linea di principio all'obbligo di autorizzazione, anche su suolo pubblico.
La sentenza conferma il collegamento tra diritto di petizione e libertà d'opinione.

«Comunque sia giuridicamente qualificata la raccolta di firme su suolo pubblico (come uso comune, uso comune aumentato o uso speciale), essa non può essere condotta dovunque e in qualsiasi modo; è soggetta secondo un principio generale all'obbligo di autorizzazione.»

#Limiti del diritto di petizione

DTF 119 Ia 53 del 3.2.1993
Le petizioni ai tribunali sono inammissibili quando concernono un procedimento giudiziario concreto.
La sentenza traccia limiti chiari tra diritto di petizione e diritti processuali.

«Le petizioni delle parti processuali riguardo a un procedimento giudiziario concreto non possono essere considerate ammissibili. Ciò vale in particolare per la cosiddetta istanza cautelativa della ricorrente, denominata petizione.»

DTF 100 Ia 77 del 13.2.1974
La punizione disciplinare di detenuti per raccolta segreta di firme non viola il diritto di petizione.
La sentenza mostra i limiti del diritto di petizione nell'esecuzione penale.

«La punizione disciplinare per contatto segreto non autorizzato tra detenuti per la raccolta di firme è giustificata come sanzione per il mantenimento dell'ordine nell'esecuzione penale e non viola la libertà di petizione.»

#Giurisprudenza recente sotto la Costituzione federale vigente

Sentenza 1C_473/2010 del 31.1.2011
Il Tribunale federale ha confermato sotto la nuova Costituzione federale i principi del diritto di petizione.
Prima sentenza che applica esplicitamente l'art. 33 nCost. e conferma la continuità della giurisprudenza.

«La libertà di petizione secondo l'art. 33 Cost. e l'art. 3 lett. d della Costituzione cantonale del Canton San Gallo permette a ogni persona di rivolgere liberamente istanze, proposte, critiche o reclami alle autorità. Il rimedio giuridico della petizione non conferisce tuttavia al singolo alcun diritto all'emanazione di una decisione o di una decisione su ricorso nella causa stessa.»

Sentenza 1C_155/2020 del 24.3.2020
Il Tribunale federale ha precisato l'obbligo di presa d'atto ed esame delle petizioni.
La sentenza mostra la portata limitata del diritto di petizione a livello federale.

«Il diritto di petizione comprende il diritto di indirizzare una petizione alle autorità e un obbligo del Consiglio di Stato di prenderne atto ed esaminarla.»

#Casi speciali e delimitazioni

Sentenza 1C_242/2010 del 19.7.2010
Trattamento di istanze che possono essere qualificate sia come petizione sia come domanda relativa ai diritti politici.
La sentenza mostra la delimitazione tra diversi diritti fondamentali.

«Il diritto di petizione è un mero diritto di libertà che non conferisce alcun diritto positivo. Il petente non può né esigere che la sua petizione sia trattata materialmente, né che riceva risposta.»