Art. 33 Cst. — Droit de pétition

#Doctrine

#1. Historique

N. 1 Le droit de pétition est ancré en droit constitutionnel suisse depuis le XIXe siècle. L'art. 57 aCst. (version de 1874) contenait la garantie succincte : « Le droit de pétition est garanti. » Le constituant de 1999 a poursuivi l'objectif de concrétiser cette norme historiquement enracinée mais textuellement ouverte. Dans son message relatif à la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 177 ss), le Conseil fédéral a exposé que le droit de pétition devrait être précisé par une structure explicite en deux alinéas : l'alinéa 1 garantit à toute personne le droit d'adresser des pétitions, propositions, critiques ou plaintes aux autorités et interdit expressément tout préjudice ; l'alinéa 2 institue l'obligation des autorités d'en prendre connaissance. Le Conseil fédéral a délibérément renoncé à une obligation plus étendue des autorités de traiter et de répondre matériellement aux pétitions — comme le demandaient plusieurs participants à la consultation — (FF 1997 I 594).

N. 2 Les débats parlementaires ont révélé des divergences considérables sur la portée de l'alinéa 2. Au Conseil des États, le conseiller aux États Marty Dick (R, TI), en qualité de rapporteur de la commission, a proposé la suppression de l'alinéa 2 comme étant redondant : « Die Subkommission 2 hat gefunden, es sei eine Frechheit, den Behörden zu unterstellen, dass sie etwas nur lesen, wenn man es ausdrücklich sagt. » Le conseiller aux États Gentil Pierre-Alain (S, JU), en qualité de porte-parole de la minorité, a défendu la version du Conseil fédéral avec une argumentation fondamentalement différente : « Sans cette obligation faite à l'autorité de répondre à une pétition, nous craignons que le droit de pétition soit un droit vide de sens. » Il a demandé — en allant au-delà du projet du Conseil fédéral — une obligation de répondre pour les autorités. Le conseiller aux États Büttiker Rolf (R, SO) a soutenu en revanche la version du Conseil fédéral prévoyant une obligation de prise de connaissance et a mis en garde contre les deux extrêmes. Le conseiller aux États Schmid Carlo (C, AI) a certes soutenu le Conseil fédéral pour des raisons de « devoir de correction commerciale », mais a fait observer que le droit de pétition était « aujourd'hui en principe un coup dans l'eau ». Le conseiller aux États Rhinow René (R, BL) a signalé le risque réel que pouvait entraîner le dépôt d'une pétition pour les pétitionnaires, malgré leurs bonnes intentions, et s'est prononcé en faveur de la version du Conseil fédéral. Le conseiller fédéral Leuenberger Moritz a soutenu le projet du Conseil fédéral : prise de connaissance oui, réponse matérielle non. Le Conseil des États a finalement décidé (en s'écartant du projet du Conseil fédéral) notamment de supprimer l'alinéa 2.

N. 3 Au Conseil national, la majorité de la commission, sous la direction du rapporteur Pelli Fulvio, a proposé une version prévoyant une obligation de répondre. Le conseiller fédéral Koller Arnold a recommandé le retour à la version du Conseil fédéral avec la simple obligation de prise de connaissance et s'est référé à la jurisprudence bien établie du Tribunal fédéral, selon laquelle les autorités ne sont pas tenues de répondre matériellement aux pétitions : « Wir müssten dann auch jede Eingabe von Querulanten materiell beantworten. Damit wären auch ein entsprechender Aufwand und entsprechende Kosten verbunden. » Après plusieurs navettes (le Conseil des États et le Conseil national ont tous deux décidé à plusieurs reprises de diverger), la conférence de conciliation a suivi le projet du Conseil fédéral. Les deux Chambres ont approuvé la proposition de la conférence de conciliation les 14/15 décembre 1998 ; le vote final a eu lieu le 18 décembre 1998.

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#2. Systématique

N. 4 L'art. 33 Cst. se situe dans le chapitre 2 de la Constitution fédérale (« Droits fondamentaux », art. 7–36 Cst.) et appartient fonctionnellement aux droits politiques, qui sont simultanément aménagés comme des libertés. Il s'agit d'un droit de défense classique : l'État ne peut pas entraver l'exercice du droit de pétition et ne peut pas laisser naître de préjudices du fait des pétitions. En même temps, l'alinéa 2 contient un commandement d'action étatique positive — l'obligation de prise de connaissance — mais sans droit subjectif à une prestation déterminée de la part du pétitionnaire (→ N. 8 ss).

N. 5 Le droit de pétition se distingue des autres droits de participation politique (→ art. 34 Cst. : droits politiques, droit de vote ; → art. 136 ss Cst. : droits populaires) en ce qu'il appartient à toutes les personnes indépendamment de leur nationalité et de leur capacité d'exercer des droits civils, et qu'il ne pose aucune exigence quant au contenu de la requête. Il se trouve également dans un rapport de tension avec les droits procéduraux (→ art. 29 Cst. : garanties générales de procédure ; → art. 30 Cst. : garanties de procédure devant les tribunaux), qui sont spécifiquement axés sur la défense en justice. L'destinataire d'une pétition peut en principe être toute autorité étatique — avec une exception importante à l'égard des tribunaux (→ N. 12). Les restrictions au droit de pétition doivent être mesurées à l'aune de l'art. 36 Cst., même si, en tant que simple garantie de liberté, le droit de pétition ne comporte guère de réserve de restriction proprement dite.

N. 6 Par rapport au système de protection de la CEDH, cette dernière ne connaît pas de droit de pétition expressément ancré. Le droit de déposer une requête individuelle auprès de la CourEDH (art. 34 CEDH) est un instrument procédural et n'est pas comparable au droit de pétition constitutionnel. L'art. 10 CEDH (liberté d'expression) est plus proche par la matière et — comme le Tribunal fédéral l'a reconnu dans ATF 98 Ia 484 consid. 5b — est apparenté au droit de pétition : Jean-François Aubert a rattaché dogmatiquement le droit de pétition à la liberté d'expression (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, N 2010).

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#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

3.1 Champ d'application personnel

N. 7 « Toute personne » à l'art. 33 al. 1 Cst. vise toutes les personnes physiques sans restriction de nationalité, d'âge, de capacité d'exercer des droits civils ou de domicile ; la norme ne permet de déduire aucune exclusion, par exemple des étrangers ou des personnes incapables de discernement. Les personnes morales ainsi que les collectivités publiques peuvent également être pétitionnaires, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire qui leur est propre ; le Tribunal fédéral a laissé cette question ouverte dans ATF 98 Ia 484 consid. 5a. Tschannen constate que le droit de pétition peut être exercé « de façon quasi informelle et sans risque de préjudice » (Tschannen, BSK BV, art. 33 N. 3).

3.2 Champ de protection matériel

N. 8 Par « pétitions », l'art. 33 al. 1 Cst. entend des requêtes, propositions, critiques et plaintes portant sur des affaires relevant de la compétence de l'autorité interpellée. Le Tribunal fédéral a constaté dans ATF 98 Ia 484 consid. 5b que le droit de pétition permettait à chacun d'« adresser librement des requêtes, propositions, critiques ou plaintes aux autorités sur des affaires relevant de leur compétence, sans avoir à craindre de ce fait des inconvénients ou des désavantages juridiques de quelque nature que ce soit ». Cette définition a été reprise sans modification dans ATF 119 Ia 53 consid. 3 et dans arrêt 1C_473/2010 consid. 2.1 sous la nouvelle Cst.

N. 9 Les pétitions collectives et les pétitions de masse sont couvertes par le champ de protection. Elles ne peuvent pas être déclarées d'emblée irrecevables au seul motif qu'elles contiennent quelques signatures invalides ; le droit de chaque signataire individuel d'être entendu demeure intact (ATF 104 Ia 434 consid. 6). Selon ATF 109 Ia 208 consid. 4a, la collecte de signatures pour une pétition sur le domaine public est soumise à un principe général d'autorisation — indépendamment de la question de savoir si elle relève de l'usage commun, de l'usage commun accru ou de l'usage privatif. Toutefois, la procédure d'autorisation ne peut pas conduire à une censure politique, et l'autorité doit respecter le principe de proportionnalité : un refus n'est admissible qu'en cas de risques sérieux et concrets pour l'ordre public ; des conditions et charges doivent être privilégiées avant tout refus total (ATF 109 Ia 208 consid. 5). Cette décision confirme également la proximité dogmatique entre le droit de pétition et la liberté d'expression (→ art. 16 Cst.).

3.3 Destinataires

N. 10 L'art. 33 Cst. s'adresse à toutes les « autorités » étatiques — autorités administratives et parlements aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Les pétitions adressées aux tribunaux sont en principe possibles dans la mesure où elles portent sur des préoccupations générales (administration judiciaire, questions générales de jurisprudence). Sont irrecevables les pétitions émanant de parties à une procédure portant sur une procédure judiciaire concrète, pendante ou imminente : un tel juge s'expose au sérieux risque de partialité, et le droit à un juge impartial (art. 30 Cst., art. 6 ch. 1 CEDH) l'emporte (ATF 119 Ia 53 consid. 4).

3.4 Interdiction de préjudice (al. 1, seconde phrase)

N. 11 « Il ne peut en résulter aucun désavantage pour quiconque » protège le pétitionnaire contre toutes conséquences négatives découlant du dépôt d'une pétition. Sont visées non seulement les atteintes juridiques (sanction disciplinaire, licenciement), mais aussi les tracasseries de fait (ATF 98 Ia 484 consid. 5b). Dans le cadre de l'exécution des peines, l'art. 33 al. 1 Cst. protège le détenu contre toute punition en raison du dépôt d'une pétition en tant que tel ; une sanction disciplinaire pour collecte clandestine de signatures en violation du règlement intérieur de l'établissement reste toutefois admissible, dès lors qu'elle sanctionne non pas la pétition, mais la violation de la discipline (ATF 100 Ia 77 consid. 4b/c). En revanche, un « alourdissement de peine » en raison du contenu d'une pétition constituerait un désavantage juridique interdit par l'art. 33 al. 1 Cst. (ATF 100 Ia 77 consid. 4c).

3.5 Obligation de prise de connaissance (al. 2)

N. 12 L'art. 33 al. 2 Cst. oblige les autorités à « prendre connaissance » des pétitions. Cette obligation a été délibérément placée en deçà d'une obligation de répondre (→ N. 1 ss). L'autorité doit effectivement lire la pétition et — en cas de compétence d'une autre instance — la transmettre ; une fermeture de contenu est inconstitutionnelle (ATF 98 Ia 484 consid. 5b, confirmé dans ATF 119 Ia 53 consid. 3). Au-delà de cela, l'alinéa 2 ne confère au pétitionnaire aucun droit à un examen matériel, à une réponse ou même à la satisfaction de sa requête : « Le droit de pétition comprend le droit d'adresser une pétition aux autorités et une obligation du Conseil d'État d'en prendre connaissance et de l'examiner » (arrêt 1C_155/2020 consid. 2.2). De nombreuses autorités vont dans la pratique au-delà de la simple prise de connaissance (FF 1997 I 177) ; cela ne fonde toutefois aucune obligation juridique.

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#4. Effets juridiques

N. 13 La violation de l'interdiction de préjudice (art. 33 al. 1 Cst.) peut être invoquée par un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Une violation de l'obligation de prise de connaissance (art. 33 al. 2 Cst.) est également susceptible de recours ; les possibilités pratiques sont toutefois limitées, car l'autorité ne peut plus rattraper la prise de connaissance après coup sans que cela produise un effet pratique.

N. 14 Par l'art. 33 Cst., le pétitionnaire n'acquiert pas la qualité de partie dans une procédure administrative et n'a pas de droit au prononcé d'une décision. En conséquence, le refus ou la clôture d'une pétition ne peut pas faire l'objet d'un contrôle judiciaire quant à son bien-fondé matériel (arrêt 1C_473/2010 consid. 2.1 ; arrêt 1C_155/2020 consid. 2.2). Le pétitionnaire se distingue en cela du recourant, à qui le droit de recours confère un droit exécutoire à une décision (ATF 98 Ia 484 consid. 5b avec renvoi à ATF 90 I 230).

N. 15 Le droit de pétition ne se prête pas à remplacer ou à compléter les voies de recours procédurales lorsque celles-ci sont disponibles. C'est ainsi que le Tribunal fédéral a indiqué dans arrêt 1C_37/2019 consid. 4.3 que le droit de pétition selon l'art. 33 Cst. offrait la possibilité de « s'adresser aux autorités de façon quasi informelle et sans risque de préjudice » (avec renvoi à Tschannen, BSK BV, art. 33 N. 3), mais n'est pas un instrument de protection des droits individuels face aux omissions de l'État lorsqu'aucun droit subjectif n'est en cause.

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#5. Points litigieux

5.1 Obligation de répondre

N. 16 La controverse dogmatique centrale relative à l'art. 33 Cst. porte sur la question de savoir si les autorités sont tenues de répondre au-delà de la simple prise de connaissance. La jurisprudence du Tribunal fédéral l'a expressément nié sous l'art. 57 aCst. (ATF 98 Ia 484 consid. 5b ; ATF 119 Ia 53 consid. 3) et a « laissé la question d'un élargissement au législateur » (ATF 98 Ia 484 consid. 5b). Cette réserve se reflète dans les débats parlementaires : déjà au Conseil des États, le conseiller aux États Gentil Pierre-Alain (S, JU) avait demandé une obligation de répondre pour ne pas dégrader le droit de pétition en un « droit vide de sens » (→ N. 2) ; au Conseil national, la majorité de la commission sous Pelli avait défendu la même position, mais a été mise en minorité sur proposition du conseiller fédéral Koller (→ N. 3).

N. 17 Dans la doctrine, Jörg Paul Müller a soulevé la question de savoir si la conception traditionnellement restrictive était encore en adéquation avec les « conditions et conceptions évoluées » (cité dans ATF 98 Ia 484 consid. 5b et ATF 119 Ia 53 consid. 3). Rhinow/Schefer/Uebersax constatent que le droit de pétition est dans la pratique nettement plus efficace que la garantie constitutionnelle minimale ne le laisserait supposer, car les autorités examinent régulièrement les pétitions sur le fond et y répondent (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 1660). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr soulignent la fonction démocratique du droit de pétition en tant que moyen de participation à faible seuil (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 480 ss). La controverse n'a pas trouvé de résolution en droit constitutionnel positif : l'art. 33 al. 2 Cst. est resté délibérément limité à la prise de connaissance lors de l'adoption de 1999.

5.2 Pétition et recours populaire

N. 18 La délimitation entre la pétition juridiquement non contraignante et la dénonciation à une autorité de surveillance (→ art. 71 PA) ainsi que la demande de prononcé d'une décision relative à des actes matériels (→ art. 25a PA) est discutée. Le Tribunal fédéral trace dans arrêt 1C_37/2019 consid. 4.3 une frontière claire : qui ne fait pas valoir de droits subjectifs propres peut s'adresser aux autorités par la voie de la pétition, mais n'a aucun droit à la protection de droits individuels. La pétition sert à la communication entre citoyens et État, non à la défense de positions juridiques individuelles. Müller/Schefer font observer que les champs de protection du droit de pétition et de la liberté d'expression sont fréquemment touchés simultanément dans la pratique (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 729).

5.3 Droit de pétition adressé aux tribunaux

N. 19 La mesure dans laquelle les tribunaux peuvent être destinataires de pétitions est litigieuse. La doctrine distingue entre les pétitions générales (p. ex. questions d'administration judiciaire, qui sont admissibles) et les pétitions relatives à des procédures émanant de parties à une procédure (qui sont irrecevables). Le Tribunal fédéral a suivi cette distinction dans ATF 119 Ia 53 consid. 4 et a fondé l'irrecevabilité des pétitions relatives à des procédures sur le principe du juge impartial (art. 30 Cst., art. 6 ch. 1 CEDH). Rhinow/Schefer/Uebersax jugent cette restriction matériellement justifiée, car autrement toute écriture de procédure pourrait être réinterprétée comme une pétition (Rhinow/Schefer/Uebersax, N 1661).

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#6. Indications pratiques

N. 20 Une pétition ne requiert aucune forme particulière. Elle n'a pas à remplir d'exigences juridiques et peut être rédigée dans n'importe quelle langue. L'autorité est tenue de la transmettre à l'instance compétente si elle ne s'adresse pas à la bonne autorité (ATF 98 Ia 484 consid. 5b). Les pétitions contenant des formulations offensantes ou émanant de personnes incapables de discernement peuvent être déclarées irrecevables (ATF 98 Ia 484 consid. 5b).

N. 21 Pour la collecte de signatures sur le domaine public, ATF 109 Ia 208 consid. 4a exige de manière générale une autorisation, même sans base légale expresse. L'autorité compétente est toutefois liée par le principe de proportionnalité : elle ne peut refuser l'autorisation que si des risques sérieux et imminents pour l'ordre public existent ; en cas de risques remédiables, des charges et conditions doivent être préférées à un refus total (ATF 109 Ia 208 consid. 5). La procédure d'autorisation ne peut pas conduire à une censure politique. Ces principes s'appliquent mutatis mutandis également sous l'art. 33 Cst. ; la proximité avec la liberté d'expression (→ art. 16 Cst.) doit être prise en compte dans le cadre de l'examen de la proportionnalité.

N. 22 Dans le cadre de l'exécution des peines et dans d'autres rapports de droit spéciaux (p. ex. école, armée), le droit de pétition demeure en principe garanti. Le détenu peut déposer une pétition, et la direction de l'établissement est tenue de la transmettre sans contrôle du contenu. Le droit à la collecte collective de signatures à l'intérieur de l'établissement peut être limité par des règles de sécurité ; une sanction disciplinaire pour violation des dispositions du règlement intérieur est conforme à la Constitution, pour autant que ce ne soit pas la pétition en tant que telle, mais uniquement la démarche non autorisée qui soit sanctionnée (ATF 100 Ia 77 consid. 4b/c ; ↔ art. 36 Cst.).

N. 23 Les constitutions et lois cantonales peuvent aménager le droit de pétition au-delà du standard fédéral. Ainsi, par exemple, l'art. 31 al. 2 Cst./VD prévoit une obligation de répondre pour le législatif et l'exécutif, qui va au-delà de l'art. 33 al. 2 Cst. (cf. arrêt 1C_155/2020 consid. 2.2). Dans la mesure où le droit cantonal prévoit des garanties plus généreuses, le standard minimal de droit fédéral selon l'art. 33 Cst. n'est pas touché ; des restrictions cantonales en deçà de ce standard seraient en revanche contraires à la Constitution fédérale (→ art. 49 al. 1 Cst.).

N. 24 La délimitation entre pétition et autres écritures revêt une importance pratique : qui dépose une pétition n'acquiert pas la qualité de partie et ne peut pas recourir contre une réponse refusant de donner suite ou ignorant sa requête. En revanche, qui demande le prononcé d'une décision relative à des actes matériels selon l'art. 25a PA doit démontrer un intérêt digne de protection et être touché dans ses propres droits — un seuil nettement plus élevé. Le choix du bon instrument est déterminant pour la question de la garantie de l'accès au juge (→ art. 29a Cst.).

#Jurisprudence

#Fondements et signification du droit de pétition

ATF 119 Ia 53 du 3.2.1993
Le Tribunal fédéral a précisé les fondements du droit de pétition selon l'art. 57 aCst (aujourd'hui art. 33 Cst).
Jurisprudence centrale pour la définition et la délimitation du droit de pétition par rapport aux moyens procéduraux.

«La liberté de pétition selon l'art. 57 Cst permet, selon la jurisprudence, à chacun d'adresser sans entrave des demandes, des propositions, des critiques ou des plaintes aux autorités, sans devoir craindre pour autant des tracasseries ou des préjudices juridiques de quelque nature que ce soit. L'autorité est tenue de prendre connaissance de la pétition et de l'examiner.»

ATF 98 Ia 484 du 20.9.1972
Le Tribunal fédéral a défini la nature et la portée du droit de pétition sous l'ancienne Constitution fédérale.
Arrêt fondamental sur la portée du droit de pétition en tant que droit constitutionnel.

«Le droit de pétition, tel qu'il est garanti par l'art. 57 Cst et la plupart des constitutions cantonales, est un droit constitutionnel du citoyen au sens de l'art. 84 al. 1 lit. b OJ, dont la violation peut être dénoncée par recours de droit public.»

#Pétitions collectives et formalités

ATF 104 Ia 434 du 20.9.1978
Une pétition collective (de masse) ne peut pas être déclarée d'emblée irrecevable au seul motif qu'elle contient quelques signatures non valides.
Principe important pour l'admissibilité des pétitions collectives malgré des vices de forme.

«Déclarer d'emblée irrecevable une pétition collective (de masse) au motif qu'elle contient quelques signatures non valides viole l'art. 57 Cst.»

ATF 109 Ia 208 de l'année 1983
La récolte de signatures pour des pétitions est en principe soumise à autorisation, même sur domaine public.
L'arrêt confirme le lien entre droit de pétition et liberté d'expression.

«Quelle que soit la qualification juridique donnée à la récolte de signatures sur domaine public (usage commun, usage commun accru ou usage spécial), elle ne peut pas être effectuée n'importe où et n'importe comment ; elle est soumise selon un principe général à l'obligation d'obtenir une autorisation.»

#Limites du droit de pétition

ATF 119 Ia 53 du 3.2.1993
Les pétitions adressées aux tribunaux sont inadmissibles lorsqu'elles concernent une procédure judiciaire concrète.
L'arrêt trace des limites claires entre droit de pétition et droits procéduraux.

«Les pétitions de parties à une procédure concernant une procédure judiciaire concrète ne peuvent pas être considérées comme admissibles. Cela vaut en particulier pour la soi-disant écriture de sauvegarde de la recourante, qualifiée de pétition.»

ATF 100 Ia 77 du 13.2.1974
La sanction disciplinaire de détenus pour récolte clandestine de signatures ne viole pas le droit de pétition.
L'arrêt montre les limites du droit de pétition dans l'exécution des peines.

«La sanction disciplinaire pour prise de contact clandestine non autorisée entre détenus en vue de récolter des signatures est justifiée objectivement comme sanction pour maintenir l'ordre dans l'exécution des peines et ne viole pas la liberté de pétition.»

#Jurisprudence récente sous la Constitution fédérale en vigueur

Arrêt 1C_473/2010 du 31.1.2011
Le Tribunal fédéral a confirmé sous la nouvelle Constitution fédérale les principes du droit de pétition.
Premier arrêt qui applique explicitement l'art. 33 nCst et confirme la continuité de la jurisprudence.

«La liberté de pétition selon l'art. 33 Cst et l'art. 3 lit. d de la Constitution cantonale du canton de Saint-Gall permet à toute personne d'adresser sans entrave des demandes, des propositions, des critiques ou des plaintes aux autorités. Le recours de la pétition ne confère cependant à l'individu aucun droit à ce qu'une décision ou une décision sur recours soit rendue dans l'affaire elle-même.»

Arrêt 1C_155/2020 du 24.3.2020
Le Tribunal fédéral a précisé l'obligation de prendre connaissance et d'examiner les pétitions.
L'arrêt montre la portée limitée du droit de pétition au niveau fédéral.

«Le droit de pétition comprend le droit d'adresser une pétition aux autorités et une obligation du Conseil d'Etat d'en prendre connaissance et de l'examiner.»

#Cas spéciaux et délimitations

Arrêt 1C_242/2010 du 19.7.2010
Traitement d'écritures qui peuvent être qualifiées à la fois comme pétition et comme demande concernant des droits politiques.
L'arrêt montre la délimitation entre différents droits fondamentaux.

«Le droit de pétition n'est qu'un simple droit de liberté qui ne confère aucun droit positif. Le pétitionnaire ne peut exiger ni que sa pétition soit traitée matériellement, ni qu'elle reçoive une réponse.»