1L’Assemblea federale ha inoltre i compiti e le attribuzioni seguenti: a. prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera; b. prende provvedimenti a tutela della sicurezza interna; c. se circostanze straordinarie lo richiedono, può emanare ordinanze o decreti federali semplici per adempiere i compiti di cui alle lettere a e b; d. ordina il servizio attivo e a tal fine mobilita l’esercito o sue parti; e. prende misure per attuare il diritto federale; f. decide sulla validità delle iniziative popolari formalmente riuscite; g. coopera alle pianificazioni importanti dell’attività dello Stato; h. decide su singoli atti per quanto una legge federale lo preveda espressamente; i. decide sui conflitti di competenza tra le autorità federali supreme; k. decide sulle domande di grazia e decide le amnistie.
2L’Assemblea federale tratta inoltre le questioni rientranti nella competenza della Confederazione e non attribuite ad altre autorità.
3La legge può conferire all’Assemblea federale altri compiti e attribuzioni.
L'art. 173 Cost. disciplina le attribuzioni «ulteriori» dell'Assemblea federale oltre alla legislazione, alle elezioni e alle finanze. La norma è un «articolo collettore per le attribuzioni dell'Assemblea federale sparse nella costituzione precedente» (FF 1997 I 354). Conferisce al parlamento importanti competenze nella politica di sicurezza, nelle situazioni di emergenza e in vari casi speciali.
Le attribuzioni più significative riguardano la sicurezza esterna e interna. L'Assemblea federale può emanare proprie ordinanze d'urgenza in circostanze straordinarie (Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 173 N. 7). Un esempio pratico è la legge antiterrorismo contro Al-Qaida e IS, la cui costituzionalità è stata confermata dal Tribunale federale in BGE 148 IV 298. Il parlamento può anche mobilitare l'esercito, competenza che non è più stata esercitata dalla Seconda guerra mondiale (Schweizer, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 173 N. 15).
Altre importanti attribuzioni sono l'esame della validità delle iniziative popolari e la decisione nei conflitti tra autorità federali. Così il Tribunale federale ha chiarito in BGE 129 II 193 che il Consiglio federale quale governo possiede competenze autonome. L'Assemblea federale può anche pronunciare grazie e decidere su amnistie, benché tali atti siano politicamente controversi.
Quale regola residuale, l'Assemblea federale tratta tutti gli affari della Confederazione che non sono attribuiti ad altra autorità (cpv. 2). Ciò impedisce lacune di competenza nel diritto dell'organizzazione dello Stato (Waldmann, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 173 N. 20).
N. 1 L'art. 173 Cost. raggruppa i compiti e le competenze «ulteriori» dell'Assemblea federale che non sono già disciplinati negli art. 163–172 Cost. Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 designa questa disposizione come «articolo raccoglitore per le competenze dell'Assemblea federale disperse nella costituzione precedente» (FF 1997 I 1, 382). Con ciò il costituente ha voluto creare una rappresentazione sistematica delle competenze parlamentari che vanno oltre le funzioni classiche di legislazione, finanza ed elezioni.
N. 2 La revisione ha seguito il principio dell'aggiornamento: la maggior parte delle competenze era già contenuta nella Costituzione federale del 1874, ma sono state riordinate sistematicamente. Nuova è in particolare l'ancoraggio esplicito della collaborazione nelle pianificazioni importanti dell'attività statale (lett. g), con cui si è tenuto conto dell'importanza cresciuta degli strumenti di pianificazione strategica (FF 1997 I 382 sg.).
N. 3 L'art. 173 Cost. si trova alla fine della 2ª sezione sull'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.) e costituisce in un certo senso una disposizione di riserva per tutte le competenze parlamentari non specificamente disciplinate. La norma è strettamente collegata con:
→ Art. 163 Cost. (competenze legislative)
→ Art. 164 Cost. (forme di normazione)
→ Art. 165 Cost. (legislazione d'urgenza)
→ Art. 184–185 Cost. (competenze del Consiglio federale nella politica di sicurezza)
↔ Art. 189 Cost. (competenze del Tribunale federale)
N. 4 Il rapporto con le competenze del Consiglio federale ha un'importanza particolare: mentre l'art. 173 cpv. 1 lett. a e b Cost. assegna all'Assemblea federale le misure per la salvaguardia della sicurezza, gli art. 184 cpv. 3 e 185 cpv. 3 Cost. conferiscono al Consiglio federale proprie competenze di ordinanza d'urgenza. Questa ripartizione delle competenze ha portato a diversi conflitti di competenza (→ N. 15 segg.).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Sicurezza esterna, indipendenza e neutralità (lett. a): L'Assemblea federale prende le decisioni fondamentali nella politica estera e di sicurezza. Ciò comprende l'approvazione di trattati di diritto internazionale (→ art. 166 Cost.), decisioni di principio di politica di sicurezza e la definizione della politica di neutralità. L'attuazione operativa spetta al Consiglio federale (→ art. 184 Cost.).
N. 6Sicurezza interna (lett. b): Questa competenza comprende misure contro minacce all'ordinamento costituzionale, alla pace sociale e alla sicurezza pubblica. La delimitazione dalle competenze di polizia cantonali avviene secondo il principio di sussidiarietà (→ art. 57 Cost.).
N. 7Ordinanze d'urgenza (lett. c): In circostanze straordinarie l'Assemblea federale può emanare essa stessa ordinanze o decreti federali semplici. Questa competenza si distingue dalla legislazione d'urgenza generale secondo l'art. 165 Cost. per il fatto che non è limitata alle leggi formali. La DTF 148 IV 298 ha confermato che tali atti soddisfano il principio di legalità.
N. 8Servizio attivo (lett. d): L'Assemblea federale decide sulla mobilitazione dell'esercito. Questa competenza non è più stata esercitata dalla seconda guerra mondiale, ma rimane significativa come espressione del controllo parlamentare sui militari.
N. 9Applicazione del diritto federale (lett. e): Questa disposizione autorizza l'intervento federale in caso di violazioni del diritto da parte dei Cantoni (→ art. 49 Cost.). La competenza comprende anche istruzioni al Consiglio federale per l'esecuzione di decisioni del Tribunale federale.
N. 10Validità delle iniziative popolari (lett. f): L'Assemblea federale esamina le iniziative popolari per la loro compatibilità con le disposizioni cogenti del diritto internazionale, dell'unità della forma e della materia (→ art. 139 cpv. 3 Cost.). La DTF 138 I 61 ha chiarito la delimitazione dalla tutela giuridica successiva da parte del Tribunale federale.
N. 11Collaborazione nelle pianificazioni (lett. g): Questa competenza si concretizza nell'approvazione delle pianificazioni della legislatura, dei piani settoriali e degli strumenti di conduzione strategica. La portata dipende dalla configurazione legislativa.
N. 12Atti singoli (lett. h): Solo quando una legge federale lo prevede espressamente, l'Assemblea federale decide su atti singoli. Esempi sono certe decisioni di concessione o l'approvazione di trattati di diritto internazionale nel caso singolo.
N. 13Conflitti di competenza (lett. i): L'Assemblea federale decide nei conflitti tra Consiglio federale, Tribunale federale e Ministero pubblico della Confederazione. La DTF 129 II 193 ha precisato che il Consiglio federale come suprema autorità governativa dispone di competenze proprie che non sottostanno alla gerarchia parlamentare.
N. 14Grazie e amnistia (lett. k): La competenza di grazia viene esercitata da una commissione permanente. Le amnistie (condoni penali generali) sono rare e politicamente controverse, come mostrano le fallite richieste di amnistia per i tumulti giovanili del 1982 e gli obiettori di coscienza.
N. 15 Le competenze elencate nell'art. 173 Cost. fondano competenze in parte esclusive, in parte concorrenti dell'Assemblea federale. Per le competenze di sicurezza (lett. a–c) esiste una concorrenza con i diritti di ordinanza d'urgenza del Consiglio federale secondo gli art. 184 cpv. 3 e 185 cpv. 3 Cost. La prassi ha mostrato che in situazioni urgenti agisce primariamente il Consiglio federale, ma l'Assemblea federale può approvare a posteriori o prendere misure proprie.
N. 16 Gli atti giuridici dell'Assemblea federale fondati sull'art. 173 Cost. sottostanno a diverse possibilità di impugnazione. Le ordinanze d'urgenza secondo la lett. c possono essere sottoposte al controllo astratto delle norme, mentre gli atti singoli secondo la lett. h possono essere soggetti al ricorso al Tribunale federale a seconda della configurazione legislativa (→ art. 189 Cost.).
N. 17Portata della competenza di ordinanza d'urgenza: Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5ª ed. 2021, § 44 N. 18) sostiene un'interpretazione restrittiva, secondo cui solo i pericoli diretti per la sicurezza innescano questa competenza. Al contrario Biaggini (BV Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 173 N. 7) favorisce un'interpretazione più ampia che include anche misure preventive. Il Tribunale federale nella DTF 148 IV 298 ha confermato la costituzionalità della legge Al-Qaeda/Stato Islamico emanata su questa base, senza decidere la controversia dogmatica.
N. 18Rapporto Confederazione/Cantoni nella sicurezza interna: Schweizer (St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 173 N. 12) sottolinea la natura sussidiaria delle competenze federali, mentre Waldmann (BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 173 N. 8) propugna una competenza federale più generosa per le minacce intercantonali. La pandemia di Covid-19 ha rilanciato questa discussione.
N. 19Giustiziabilità delle decisioni di validità: Rhinow/Schefer (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N. 3421) criticano la verificabilità limitata delle decisioni parlamentari di validità. Kley (Die Ungültigerklärung eidgenössischer Volksinitiativen, ZBl 2018, 567) chiede possibilità di ricorso ampliate. La DTF 138 I 61 ha affermato la garanzia della via del diritto in caso di violazioni manifeste, ma ha confermato la competenza primaria dell'Assemblea federale.
N. 20 Nell'applicazione dell'art. 173 Cost. è centrale l'esatta delimitazione delle competenze rispetto agli altri organi costituzionali. In particolare nelle questioni di sicurezza deve essere chiarito se la situazione giustifica l'impiego di ordinanze parlamentari d'urgenza o se deve agire primariamente il Consiglio federale secondo gli art. 184/185 Cost. La prassi mostra che in caso di pericoli immediati il Consiglio federale precede, mentre l'Assemblea federale emana proprie regolamentazioni in caso di situazioni di minaccia a lungo termine.
N. 21 Per la prassi parlamentare è significativo che l'art. 173 cpv. 2 Cost. contiene una clausola generale: tutte le competenze federali che non sono assegnate a un'altra autorità cadono nella competenza dell'Assemblea federale. Ciò impedisce lacune di competenza, ma richiede un esame accurato delle assegnazioni speciali esistenti.
N. 22 La prassi di grazia segue criteri rigorosi: durezza personale, risocializzazione e decorso del tempo sono determinanti. Le grazie politicamente motivate hanno raramente successo. Per le richieste di amnistia è da osservare che queste possono avvenire solo tramite decreto federale dell'Assemblea federale plenaria e sottostanno al referendum facoltativo.
#Applicazione del diritto d'urgenza (art. 173 cpv. 1 lett. c Cost.)
DTF 148 IV 298 dell'11 aprile 2022: Applicabilità della legge Al-Qaida/IS come diritto d'urgenza dell'Assemblea federale. La legge emanata per via d'urgenza costituisce una legge in senso formale, conforme al principio di legalità.
«La legge Al-Qaida/IS emanata per via d'urgenza costituisce una legge in senso formale che risponde al principio di legalità sancito dall'art. 1 CP, anche se è stata emanata per via d'urgenza.»
#Conflitti di competenza tra le autorità federali supreme (art. 173 cpv. 1 lett. i Cost.)
DTF 129 II 193 del 21 febbraio 2003: Delimitazione delle competenze tra Consiglio federale e Assemblea federale in materia di espulsioni politiche. Il Consiglio federale, quale autorità di governo suprema, dispone di competenze autonome non soggette al controllo gerarchico di altri organi.
«Il Consiglio federale non solo si trova al vertice dell'Amministrazione federale (art. 178 cpv. 1 e 2 Cost.), ma è anche direttamente incaricato della direzione dello Stato (art. 180 cpv. 1 Cost.) in quanto collegio di governo. Un ricorso a un'autorità gerarchicamente superiore è pertanto escluso a priori.»
#Validità delle iniziative popolari (art. 173 cpv. 1 lett. f Cost.)
DTF 138 I 61 del 20 dicembre 2011: Tutela giuridica successiva nelle votazioni popolari federali e delimitazione delle competenze tra Assemblea federale e Tribunale federale. L'Assemblea federale è competente in via primaria per l'esame della validità delle iniziative popolari.
«Occorre innanzitutto delineare i tratti fondamentali della tutela giuridica in materia di diritti politici. A tal riguardo bisogna distinguere tra il periodo precedente e quello successivo all'entrata in vigore della riforma della giustizia.»
DTF 143 I 129 del 14 dicembre 2016: Dichiarazione di nullità di un'iniziativa popolare cantonale da parte del Gran Consiglio cantonale. Il requisito della compatibilità delle iniziative popolari con il diritto superiore è conforme all'ordinamento federalistico.
«Requisito della compatibilità delle iniziative popolari cantonali con il diritto superiore (consid. 2.1); regole di interpretazione per l'esame della validità di un'iniziativa popolare (consid. 2.2).»
DTF 149 I 291 del 3 maggio 2023: Validità di un'iniziativa popolare comunale in materia energetica. L'Assemblea federale partecipa indirettamente alla valutazione della validità delle iniziative popolari attraverso la sua competenza legislativa.
«Interpretazione di un'iniziativa popolare per valutarne la legalità (consid. 3.3). L'iniziativa "Hochdorf heizt erneuerbar - ab 2030 erst recht" contiene un obiettivo vincolante e mira a una decisione di principio (consid. 3.4).»
#Grazie e amnistia (art. 173 cpv. 1 lett. k Cost.)
La prassi parlamentare mostra diverse domande di amnistia trattate dall'Assemblea federale:
Domanda di amnistia disordini giovanili 1982 (88.228 del 5 ottobre 1990): L'iniziativa parlamentare per l'amnistia di reati lievi in occasione del 700° anniversario della Confederazione è stata respinta.
Domanda di amnistia obiettori di coscienza (89.247 dell'11 marzo 1991): Trattamento delle domande di amnistia per gli obiettori di coscienza in ambito militare da parte delle commissioni parlamentari competenti.
#Servizio attivo e mobilitazione dell'esercito (art. 173 cpv. 1 lett. d Cost.)
Decisioni storiche documentano l'esercizio di questa competenza:
DTF 68 II 212 (1942): Pretese di risarcimento danni in relazione al servizio attivo durante la Seconda guerra mondiale mostrano la portata pratica della competenza dell'Assemblea federale di mobilitare l'esercito.
DTF 67 I 147 (1941): La responsabilità civile della Confederazione per i danni causati da veicoli militari durante il servizio attivo chiarisce le conseguenze giuridiche della decisione sul servizio attivo.
#Partecipazione alle pianificazioni statali (art. 173 cpv. 1 lett. g Cost.)
I rapporti dei dibattiti parlamentari documentano l'esercizio di questa competenza in vari progetti di pianificazione statale, in particolare nei settori della politica di sicurezza e delle infrastrutture.