Art. 172 Cost.

#Dottrina

#1. Storia dell'origine

N. 1 L'art. 172 Cost. riunisce diverse competenze dell'Assemblea federale nei rapporti federali. La disposizione risale all'art. 85 n. 5, 6 e 7 aCost. Nella riforma costituzionale del 1999 queste competenze sono state riprese invariate, ma sistematicamente riunite in un unico articolo (FF 1997 I 1, 410 seg.). Il messaggio sottolinea il ruolo dell'Assemblea federale come «custode dell'ordine federale» e la sua funzione mediatrice tra Confederazione e Cantoni (FF 1997 I 411).

N. 2 Le radici storiche risalgono alla Costituzione federale del 1848. Già allora la garanzia delle costituzioni cantonali era una competenza federale centrale per assicurare l'omogeneità dell'ordine costituzionale nei Cantoni. L'approvazione dei concordati serviva alla tutela degli interessi federali nella collaborazione orizzontale tra i Cantoni.

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 172 Cost. si trova nella 3ª sezione del 5° capitolo sulle competenze dell'Assemblea federale. La norma concretizza la funzione generale di vigilanza dell'Assemblea federale (→ art. 169 Cost.) nel contesto federale. Si completa con l'art. 186 cpv. 4 Cost., che attribuisce al Consiglio federale la cura dei rapporti con i Cantoni.

N. 4 La competenza di garanzia secondo il cpv. 2 è strettamente collegata all'art. 51 Cost. (costituzioni cantonali), che stabilisce i requisiti materiali per le costituzioni cantonali. La competenza di approvazione secondo il cpv. 3 concretizza l'art. 48 Cost. (concordati tra Cantoni) e l'art. 56 Cost. (rapporti dei Cantoni con l'estero).

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo

Cpv. 1: Cura dei rapporti federali

N. 5 La «cura dei rapporti» comprende tutte le misure per promuovere il federalismo cooperativo. Ciò include consultazioni regolari, il coinvolgimento dei Cantoni nella legislazione federale (→ art. 45 Cost.) e la considerazione degli interessi cantonali nelle decisioni federali. L'Assemblea federale svolge questo compito in particolare attraverso le sue commissioni, che conducono regolarmente audizioni con rappresentanti cantonali.

N. 6 La disposizione fonda una garanzia istituzionale del federalismo, ma non diritti azionabili dei Cantoni. Obbliga l'Assemblea federale a un atteggiamento di base favorevole al federalismo nell'esercizio di tutte le sue competenze.

Cpv. 2: Garanzia delle costituzioni cantonali

N. 7 La garanzia è una procedura di controllo preventivo. L'Assemblea federale verifica se la costituzione cantonale è conforme al diritto federale (art. 51 cpv. 1 Cost.), garantisce i diritti politici (art. 51 cpv. 1 Cost.) ed è stata accettata dal popolo (art. 51 cpv. 1 Cost.). La procedura è disciplinata nell'art. 12 LParl.

N. 8 La garanzia è concessa con decreto federale semplice (art. 163 cpv. 2 Cost.). Può essere concessa integralmente, parzialmente o con riserve. In caso di rifiuto della garanzia il Cantone deve adeguare le disposizioni contestate.

Cpv. 3: Approvazione di concordati e trattati internazionali dei Cantoni

N. 9 L'obbligo di approvazione sussiste solo se il Consiglio federale o un Cantone presenta opposizione. Ciò è espressione del federalismo cooperativo: in principio i Cantoni sono liberi nella loro attività contrattuale, il controllo federale interviene solo in via sussidiaria.

N. 10 Soggetti ad approvazione sono sia i concordati tra Cantoni sia i trattati di Cantoni con l'estero. Non sono compresi semplici accordi amministrativi senza carattere normativo o contratti di diritto privato.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 11 La garanzia secondo il cpv. 2 ha effetto costitutivo: senza garanzia una costituzione cantonale non può entrare in vigore. Le disposizioni costituzionali garantite godono di una protezione particolare dal controllo giudiziario. Il Tribunale federale in principio non esercita controllo normativo astratto o incidentale (DTF 145 I 259 consid. 5.1; DTF 138 I 378 consid. 5.4.2).

N. 12 Questa moderazione conosce tuttavia eccezioni: in caso di evoluzione del diritto federale dopo la garanzia, il Tribunale federale può verificare nel caso concreto di applicazione se la disposizione costituzionale cantonale è ancora compatibile con il diritto superiore (DTF 140 I 394 consid. 3.3).

N. 13 Il rifiuto dell'approvazione secondo il cpv. 3 comporta la nullità del concordato. I Cantoni devono adeguare il concordato o rinunciare alla sua conclusione.

#5. Controversie

N. 14 In dottrina è controverso fino a che punto debba estendersi la moderazione giudiziaria per le costituzioni cantonali garantite. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1823) sostengono una posizione rigorosa: il Tribunale federale dovrebbe verificare le disposizioni garantite solo in caso di violazioni manifeste del diritto internazionale cogente. Ehrenzeller/Schweizer (Commentario San Gallese Cost., art. 172 N 15) propugnano una considerazione più differenziata tenendo conto della gerarchia normativa e del principio democratico.

N. 15 È pure discussa controversamente la portata dell'obbligo di approvazione secondo il cpv. 3. Mentre Waldmann (BSK Cost., art. 172 N 22) sostiene un'interpretazione ampia che comprende tutti i concordati con carattere normativo, Tschannen (Staatsrecht, 4ª ed. 2021, § 23 N 15) limita l'obbligo ai concordati di notevole portata politica o giuridica.

#6. Indicazioni pratiche

N. 16 In caso di revisione totale di una costituzione cantonale si raccomanda una consultazione precoce delle autorità federali per evitare ostacoli alla garanzia. Le Commissioni delle istituzioni politiche di entrambe le Camere offrono chiarimenti informali preventivi.

N. 17 Per i concordati vale: il termine di opposizione per il Consiglio federale e i Cantoni è di tre mesi dalla conoscenza (art. 62 OOCF). Nella prassi raramente si presenta opposizione. I Cantoni dovrebbero tuttavia portare tempestivamente a conoscenza del Consiglio federale i concordati importanti per evitare incertezze giuridiche.

N. 18 La cura dei rapporti federali secondo il cpv. 1 richiede dall'Assemblea federale un ruolo attivo. Gli interventi parlamentari su questioni cantonali dovrebbero essere presi sul serio e i Cantoni coinvolti nei progetti legislativi importanti oltre la consultazione formale (→ art. 45 Cost.).

Art. 172 Cost.

#Giurisprudenza

#Garanzia delle costituzioni cantonali (cpv. 2)

DTF 138 I 378 del 3 luglio 2012
Competenza di controllo del Tribunale federale dopo la garanzia di una costituzione cantonale da parte dell'Assemblea federale. La verifica di una costituzione cantonale non soggiace in linea di principio al controllo del Tribunale federale, nella misura in cui è garantita.

«Secondo la giurisprudenza costante del Tribunale federale, una costituzione cantonale garantita dall'Assemblea federale (art. 51 cpv. 2 e art. 172 cpv. 2 Cost.) non soggiace pertanto al controllo del Tribunale federale, nella misura in cui crea nelle disposizioni garantite una base sufficiente per l'attività statale controversa.»

DTF 140 I 394 del 1° gennaio 2014
Competenza del Tribunale federale di verificare le disposizioni costituzionali cantonali nel caso concreto di applicazione. Lo sviluppo del diritto costituzionale dal momento della garanzia può condurre alla verifica.

«Il principio dell'uguaglianza del diritto elettorale che deriva dall'art. 34 Cost. si è sviluppato ulteriormente dalla garanzia della Costituzione del Cantone di Appenzello Esterno da parte dell'Assemblea federale nel 1996. Occorre tenere conto di questo sviluppo, motivo per cui il Tribunale federale, a seguito di un ricorso concernente l'elezione del Gran Consiglio di Appenzello Esterno del 2011, verifica se la procedura elettorale disciplinata nei tratti essenziali nella costituzione cantonale sia compatibile con l'uguaglianza del diritto elettorale.»

DTF 145 I 259 del 29 luglio 2019
Presupposti per la verifica di disposizioni di una costituzione cantonale da parte del Tribunale federale. Rinuncia di principio al controllo astratto e incidentale delle costituzioni cantonali garantite.

«Secondo la prassi pluriennale, il Tribunale federale rinuncia, in considerazione della loro garanzia da parte dell'Assemblea federale (cfr. art. 51 cpv. 2 Cost.), non solo a un controllo astratto delle norme, ma in linea di principio anche a un controllo incidentale delle disposizioni delle costituzioni cantonali.»

DTF 118 IA 124 del 1° gennaio 1992
Verifica delle disposizioni costituzionali cantonali nella procedura di controllo astratto delle norme. Le modifiche delle costituzioni cantonali non possono essere impugnate con ricorso di diritto pubblico.

«Le modifiche delle costituzioni cantonali non possono essere impugnate con ricorso di diritto pubblico nella procedura di controllo astratto delle norme; esse soggiacciono esclusivamente alla garanzia dell'Assemblea federale.»

Sentenza 1P.285/2005 dell'8 giugno 2005
Gli organi cantonali sono autorizzati a verificare l'ammissibilità costituzionale delle iniziative, ma non obbligati. La garanzia si riferisce anche alla procedura di iniziativa.

«Il Tribunale federale ha riconosciuto in relazione al diritto di iniziativa che gli organi cantonali competenti, sotto il profilo della garanzia del diritto di voto di diritto federale, sono sì autorizzati, ma non obbligati a verificare le iniziative quanto alla loro legalità sostanziale e compatibilità con norme di grado superiore.»

#Approvazione di trattati intercantonali (cpv. 3)

DTF 96 I 636 dell'8 dicembre 1970
Interpretazione di concordati e conclusione di trattati intercantonali mediante atti concludenti. Nessuna nascita automatica di concordati attraverso disposizioni costituzionali identiche.

«Un trattato intercantonale può in linea di principio essere concluso mediante atti concludenti. Tuttavia, disposizioni costituzionali identiche in diversi cantoni non fondano senz'altro un trattato intercantonale che sarebbe sottratto a una disdetta da parte dei cantoni.»

DTF 96 I 210 del 16 settembre 1970
Nozione di concordato in contrapposizione a semplici trattati con altri cantoni. Referendum sui trattati internazionali per accordi intercantonali per il rafforzamento delle misure di sicurezza di polizia.

«Un concordato è un accordo intercantonale. Nella prassi tuttavia non tutti i trattati intercantonali vengono denominati concordati. La costituzione cantonale turgoviese distingue tra 'concordati', che soggiacciono alla votazione popolare, e 'trattati con altri cantoni', che il Gran Consiglio può approvare di propria competenza.»

DTF 112 IA 75 del 21 marzo 1986
Esenzione di un'istituzione ecclesiastica extracantonale dall'imposta di successione sulla base di una dichiarazione di reciprocità. Questioni di competenza nella conclusione di concordati.

«In quali circostanze può un cantone far valere che l'autorità che ha agito per esso non era competente per la conclusione di un concordato ovvero per il rilascio di una dichiarazione di reciprocità? Valutazione di questa questione secondo il diritto internazionale consuetudinario.»

DTF 97 I 241 del 5 maggio 1971
Impresa intercantonale di miglioramento fondiario secondo la legge sull'agricoltura. Delimitazione tra trattati interstatali intercantonali formali e semplici intese tra governi cantonali.

«Per l'istituzione di un'impresa intercantonale di miglioramento fondiario è sufficiente l'intesa tra i governi cantonali o occorre un trattato interstatale intercantonale formale?»