1L’Assemblea federale esercita l’alta vigilanza sul Consiglio federale e sull’amministrazione federale, sui tribunali federali e sugli altri enti incaricati di compiti federali.
2L’obbligo di mantenere il segreto non è opponibile alle delegazioni speciali di commissioni di vigilanza previste dalla legge.
Art. 169 Cost. - Alta vigilanza dell'Assemblea federale
L'art. 169 Cost. conferisce all'Assemblea federale (ossia a entrambe le Camere del Parlamento svizzero) il diritto di alta vigilanza su tutte le autorità federali importanti. L'alta vigilanza è un controllo politico successivo, ma non un rimedio giuridico.
Cosa viene controllato? Il Parlamento sorveglia il Consiglio federale, l'intera Amministrazione federale, i tribunali federali e altri enti incaricati di compiti federali come le FFS o la Posta. Il controllo verifica se queste autorità agiscono in modo legale, appropriato ed economico.
Chi esercita il controllo? L'alta vigilanza viene esercitata principalmente dalle Commissioni della gestione (CdG) di entrambe le Camere. In caso di problemi particolari possono essere istituite commissioni parlamentari d'inchiesta (CPI). Queste hanno un diritto assoluto all'informazione - non possono essere loro celati segreti, nemmeno il segreto d'ufficio o i segreti della protezione dello Stato.
Quali conseguenze ha il controllo? L'alta vigilanza parlamentare non può emanare disposizioni giuridiche dirette. Il suo potere risiede nell'effetto politico: può pubblicare rapporti, formulare raccomandazioni o rifiutare l'approvazione della gestione. Ciò genera una pressione pubblica sulle autorità controllate.
Esempio pratico: Se cittadine e cittadini sospettano irregolarità in un ufficio federale, possono rivolgersi alla CdG. Questa può condurre un'indagine, consultare tutti i documenti pertinenti e redigere un rapporto. Se i problemi vengono confermati, il Parlamento può trarre conseguenze politiche o esigere miglioramenti.
L'alta vigilanza completa altri meccanismi di controllo come i procedimenti giudiziari o i ricorsi. È particolarmente importante per il controllo democratico del governo da parte del popolo.
N. 1 L'alta vigilanza parlamentare ha ricevuto con la Costituzione federale del 1999 una nuova base costituzionale. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 385) sottolineava il cambiamento dell'alta vigilanza da un mero «controllo finanziario» a un «controllo amministrativo» globale. La nuova Costituzione doveva riprendere l'evoluzione già consolidata nella prassi, secondo cui l'alta vigilanza parlamentare non si limita più al controllo del consuntivo dello Stato, ma comprende l'intera gestione del Consiglio federale e dell'amministrazione.
N. 2 Particolarmente significativa è stata l'introduzione del cpv. 2, che conferisce alle delegazioni speciali delle commissioni di vigilanza un diritto assoluto all'informazione. Questa novità derivava dalle esperienze con diverse commissioni d'inchiesta parlamentari (CIP Mirage, CIP DDPS, gruppo di lavoro CGF CDF), nelle quali si erano verificati problemi di accesso alle informazioni (FF 1997 I 385 e seg.). Il costituente voleva garantire che l'alta vigilanza parlamentare potesse esercitare la sua funzione di controllo senza essere ostacolata dalle prescrizioni sulla segretezza.
N. 3 L'art. 169 Cost. si trova nel titolo 2 «Competenze della Confederazione» sotto il capitolo 5 «Assemblea federale» nella sezione 3 «Competenze». L'alta vigilanza è una delle competenze centrali dell'Assemblea federale accanto alla legislazione (→ art. 163 Cost.), alla competenza finanziaria (→ art. 167 Cost.) e alle elezioni (→ art. 168 Cost.). Essa completa la partecipazione alla formazione della politica (→ art. 166 Cost.) attraverso una funzione di controllo successiva.
N. 4 L'alta vigilanza va distinta dalla vigilanza diretta, che comprende la vigilanza gerarchica all'interno dell'amministrazione nonché il controllo di vigilanza tecnica da parte dei tribunali. Mentre questi meccanismi di controllo operativo mirano alla legalità e all'opportunità nel caso singolo, l'alta vigilanza parlamentare effettua una valutazione politica globale (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 147; Müller, Schweizerisches Parlamentsrecht, 2022, N. 892).
N. 5Alta vigilanza: Il concetto designa un controllo successivo, non autorizzato a impartire istruzioni. L'alta vigilanza non autorizza a intervenire in procedimenti amministrativi in corso o ad annullare atti amministrativi. Essa comprende l'esame della legalità, opportunità, efficacia ed economicità dell'attività statale (Biaggini, Commento Cost., 2ª ed. 2017, art. 169 N. 3; Lienhard, in: Commentario di San Gallo Cost., 4ª ed. 2023, art. 169 N. 8).
N. 6Oggetti di controllo: L'alta vigilanza si estende a quattro categorie di oggetti di controllo: (1) il Consiglio federale come autorità collegiale e i suoi singoli membri nella loro funzione ufficiale; (2) l'amministrazione federale incluse le unità amministrative decentralizzate; (3) i tribunali federali per quanto riguarda la loro attività amministrativa, ma non la loro giurisprudenza; (4) altri enti incaricati di compiti della Confederazione come imprese pubbliche con compiti federali (Müller/Feller, in: BSK Cost., 2ª ed. 2024, art. 169 N. 15-20).
N. 7Delegazioni speciali: Il cpv. 2 conferisce un diritto assoluto all'informazione soltanto alle «delegazioni speciali» delle commissioni di vigilanza. Vi rientrano la delegazione della gestione (art. 53 LParl), la delegazione delle finanze (art. 51 LParl) e le commissioni d'inchiesta parlamentari (art. 163 seg. LParl). Non sono incluse le commissioni di vigilanza ordinarie stesse o altre commissioni parlamentari (Sägesser, Das Parlamentsgesetz, 2003, art. 169 N. 4).
N. 8 L'alta vigilanza parlamentare non porta ad ordinanze giuridicamente vincolanti. I suoi strumenti sono di natura politica: rapporti, raccomandazioni, interventi parlamentari e, come ultima ratio, il rifiuto dell'approvazione della gestione. L'efficacia si basa sulla pressione politica e sull'effetto di pubblicità (Lienhard, in: Commentario di San Gallo Cost., art. 169 N. 22).
N. 9 Il diritto assoluto all'informazione secondo il cpv. 2 prevale su tutti gli obblighi di segretezza incluso il segreto d'ufficio (art. 320 CP), il segreto fiscale, il segreto bancario e persino i segreti di protezione dello Stato del servizio informazioni. Solo l'ambito centrale dell'indipendenza giudiziaria nella decisione rimane protetto (Müller/Feller, in: BSK Cost., art. 169 N. 28; diversamente Kiener/Krüsi, in: Commentario bernese Cost., art. 169 N. 45, che vedono anche il segreto professionale dell'avvocato e del medico come limiti).
N. 10Portata dell'alta vigilanza sulla giustizia: È controverso fino a che punto l'alta vigilanza parlamentare possa intervenire nell'amministrazione della giustizia. Müller/Feller (BSK Cost., art. 169 N. 19) sostengono un'interpretazione restrittiva che comprende solo la pura attività amministrativa. Lienhard (Commentario di San Gallo, art. 169 N. 17) propende per un'interpretazione più ampia che include anche la gestione riguardo alla durata dei procedimenti e alla gestione delle cause pendenti, purché sia salvaguardata l'indipendenza giudiziaria.
N. 11Alta vigilanza preventiva: È controverso se l'alta vigilanza sia puramente retrospettiva o possa comprendere anche elementi preventivi. La dottrina tradizionale (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale federale, 10ª ed. 2020, N. 1684) sottolinea il carattere successivo. Voci più recenti (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 152; Biaggini, Commento Cost., art. 169 N. 7) riconoscono anche elementi prospettici come l'accompagnamento di grandi progetti.
N. 12Limiti del diritto all'informazione: Mentre la dottrina dominante assume un diritto assoluto all'informazione delle delegazioni speciali, singoli autori vedono limiti nell'ambito centrale dei segreti privati. Kiener/Krüsi (Commentario bernese, art. 169 N. 45 seg.) argomentano che i segreti professionali di terzi (avvocato, medico) dovrebbero rimanere protetti anche nei confronti delle commissioni d'inchiesta parlamentari. La maggioranza della dottrina e la prassi rifiutano tali restrizioni (Lienhard, Commentario di San Gallo, art. 169 N. 26; Müller, Diritto parlamentare, N. 945).
N. 13 L'alta vigilanza parlamentare non è un rimedio giuridico per singole persone. Le richieste alle commissioni della gestione non fondano alcun diritto al trattamento o addirittura a un determinato intervento. Le commissioni decidono autonomamente sulle loro priorità (↔ art. 26 cpv. 3 LParl).
N. 14 In caso di conflitti tra diverse forme di vigilanza vale il principio della pluralità della vigilanza: l'alta vigilanza parlamentare sussiste accanto alla vigilanza interna dell'amministrazione, al controllo giurisdizionale e ad altri meccanismi di vigilanza. Un coordinamento avviene informalmente attraverso lo scambio di informazioni, mentre l'alta vigilanza parlamentare interviene sussidiariamente dove altri meccanismi di controllo presentano lacune (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale, 3ª ed. 2016, N. 3654).
N. 15 Per la prassi è particolarmente rilevante l'interfaccia con i resoconti dei media. Mentre le sedute ordinarie delle commissioni sono confidenziali, le commissioni possono riferire pubblicamente sui loro accertamenti. Ciò fa dell'alta vigilanza parlamentare un importante strumento di controllo democratico e di trasparenza (→ art. 16 Cost.).
La giurisprudenza relativa all'art. 169 Cost. tratta principalmente la delimitazione dell'alta vigilanza parlamentare rispetto ad altre funzioni di controllo statali nonché i suoi limiti e le particolarità procedurali.
DTF 141 I 172 del 24.8.2015
Alta vigilanza parlamentare e garanzia della tutela giurisdizionale
Chiarimento fondamentale sul carattere prevalentemente politico dell'alta vigilanza parlamentare secondo l'art. 169 Cost.
«Die haute surveillance parlementaire sur l'activité gouvernementale consiste essentiellement à vérifier que le pouvoir exécutif et l'administration agissent conformément au droit, qu'ils se servent à cette fin de moyens rationnels, appropriés, efficaces, économiques, qu'ils font un bon usage de leur pouvoir d'appréciation et que ces tâches produisent des résultats satisfaisants du point de vue politique. [...] L'exercice de la haute surveillance parlementaire se limite par ailleurs à identifier la responsabilité collective de l'exécutif, voire d'une unité administrative par rapport aux éventuels dysfonctionnements de l'Etat; cette activité ne consiste donc pas à rechercher des chefs fondant la responsabilité de l'Etat ou encore la responsabilité civile, pénale ou administrative des individus.»
DTF 108 IA 275 del 17.9.1982
Commissione di gestione e libertà d'informazione
Conferma della posizione particolare delle commissioni di gestione nel controllo dell'amministrazione.
«Das in Art. 22 GRN (SR 171.13) statuierte "Sitzungsgeheimnis" ist keine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Ziff. 2 EMRK, denn die in Art. 10 Ziff. 1 EMRK enthaltene Informationsfreiheit gewährleistet nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen die dem "Sitzungsgeheimnis" unterstellten Verhandlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates sowie deren Gegenstand bildende "vertrauliche" Berichte nicht gehören.»
Sentenza AU.2007.1 del Tribunale penale federale del 24.10.2007
Alta vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione
Chiarimento della delimitazione delle competenze tra vigilanza tecnica dei tribunali e alta vigilanza parlamentare.
La sentenza ha confermato la competenza delle commissioni di gestione per l'alta vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione nel quadro dell'art. 169 Cost., anche quando sussiste contemporaneamente una vigilanza tecnica da parte del Tribunale penale federale.
Sentenza AU.2007.1_A del Tribunale penale federale del 18.12.2007
Informazione della CdG sugli atti processuali
Concretizzazione dei diritti d'informazione degli organi di vigilanza parlamentare.
«Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes (Art. 169 Abs. 1 BV). [...] Den vom Gesetz vorgesehenen besonderen Delegationen von Aufsichtskommissionen können keine Geheimhaltungspflichten entgegengehalten werden.»
DTF 136 II 380 dell'8.4.2010
Vigilanza amministrativa e alta vigilanza parlamentare
Delimitazione tra diverse forme di vigilanza sui tribunali.
«Dass auch Letzteres Prüfungsgegenstand der administrativen Aufsicht ist, ergibt sich schon daraus, dass dies beim Bundesgericht von der parlamentarischen Oberaufsicht nicht erfasst wird.»
Sentenza VB.2021.00416 del Tribunale amministrativo di Zurigo del 20.9.2021
Principio di pubblicità e vigilanza parlamentare
Giurisprudenza attuale sulla trasparenza dell'attività di vigilanza parlamentare a livello cantonale.
La sentenza tratta l'accesso alle informazioni sull'attività di vigilanza parlamentare e conferma l'applicabilità di principio del principio di pubblicità, con riserva di specifici interessi alla segretezza.
Decisione AN.2014.00001 del Tribunale amministrativo di Zurigo del 7.5.2014
Alta vigilanza parlamentare comunale
Applicazione dei principi dell'art. 169 Cost. a livello comunale.
«Die parlamentarische Oberaufsicht wird insbesondere durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt.»
#Eccezioni alla garanzia della tutela giurisdizionale
Il Tribunale federale ha stabilito nel DTF 141 I 172 che l'alta vigilanza parlamentare secondo l'art. 169 Cost. presenta un «caractère politique prépondérant», il che permette ai Cantoni di prevedere per i corrispondenti atti un'eccezione alla garanzia della tutela giurisdizionale secondo l'art. 29a Cost. Ciò concerne in particolare gli atti procedurali interni tra esecutivo e organi di vigilanza parlamentare, che non incidono direttamente sui diritti di terzi.
La giurisprudenza mostra una chiara tendenza al rafforzamento della funzione di alta vigilanza parlamentare sottolineando al contempo il suo carattere politico e la sua delimitazione rispetto ad altri meccanismi di controllo.