1L’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l’administration fédérale, les tribunaux fédéraux et les autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération.
2Le secret de fonction ne constitue pas un motif qui peut être opposé aux délégations particulières des commissions de contrôle prévues par la loi.
Art. 169 Cst. - Haute surveillance de l'Assemblée fédérale
L'art. 169 Cst. confère à l'Assemblée fédérale (c'est-à-dire aux deux Chambres du Parlement suisse) le droit d'exercer la haute surveillance sur toutes les autorités fédérales importantes. La haute surveillance est un contrôle politique a posteriori, mais ne constitue pas un moyen de droit.
Qu'est-ce qui est contrôlé ? Le Parlement surveille le Conseil fédéral, l'ensemble de l'administration fédérale, les tribunaux fédéraux et d'autres entités chargées de tâches fédérales comme les CFF ou la Poste. Le contrôle vérifie si ces autorités agissent conformément au droit, de manière appropriée et économique.
Qui exerce le contrôle ? La haute surveillance est exercée principalement par les Commissions de gestion (CdG) des deux Chambres. En cas de problèmes particuliers, des commissions d'enquête parlementaires (CEP) peuvent être instituées. Celles-ci disposent d'un droit absolu à l'information - aucun secret ne peut leur être opposé, pas même le secret de fonction ou les secrets relevant de la sûreté de l'État.
Quelles sont les conséquences du contrôle ? La haute surveillance parlementaire ne peut pas prendre d'ordres juridiques directs. Son pouvoir réside dans l'effet politique : elle peut publier des rapports, émettre des recommandations ou refuser l'approbation de la gestion. Ceci exerce une pression publique sur les autorités contrôlées.
Exemple pratique : Si des citoyennes et citoyens soupçonnent des dysfonctionnements dans un office fédéral, ils peuvent s'adresser à la CdG. Celle-ci peut mener une enquête, consulter tous les documents pertinents et établir un rapport. Si des problèmes sont confirmés, le Parlement peut tirer des conséquences politiques ou exiger des améliorations.
La haute surveillance complète d'autres mécanismes de contrôle comme les procédures judiciaires ou les recours. Elle est particulièrement importante pour le contrôle démocratique du gouvernement par le peuple.
N. 1 La haute surveillance parlementaire a reçu un nouveau fondement constitutionnel avec la Constitution fédérale de 1999. Le message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 385) soulignait l'évolution de la haute surveillance d'un simple « contrôle financier » vers un « contrôle administratif » global. La nouvelle Constitution devait entériner l'évolution déjà établie dans la pratique, selon laquelle la haute surveillance parlementaire ne se limite plus à l'examen du compte d'État, mais englobe l'ensemble de la gestion du Conseil fédéral et de l'administration.
N. 2 L'adoption de l'al. 2, qui accorde aux délégations spéciales des commissions de surveillance un droit absolu à l'information, revêtait une importance particulière. Cette innovation s'appuyait sur les expériences faites avec diverses commissions d'enquête parlementaires (CEP Mirage, CEP DDPS, groupe de travail CdG-CDF), où des problèmes d'accès à l'information étaient apparus (FF 1997 I 385 s.). Le constituant voulait s'assurer que la haute surveillance parlementaire puisse exercer sa fonction de contrôle sans entrave par les prescriptions sur le secret.
N. 3 L'art. 169 Cst. se trouve dans le 2e titre « Compétences de la Confédération », sous le 5e chapitre « Assemblée fédérale », dans la 3e section « Compétences ». La haute surveillance est l'une des compétences centrales de l'Assemblée fédérale à côté de la législation (→ art. 163 Cst.), de la compétence financière (→ art. 167 Cst.) et des élections (→ art. 168 Cst.). Elle complète la participation à la définition de la politique (→ art. 166 Cst.) par une fonction de contrôle a posteriori.
N. 4 La haute surveillance se distingue de la surveillance directe, qui comprend la surveillance hiérarchique de service au sein de l'administration ainsi que le contrôle de surveillance spécialisée par les tribunaux. Tandis que ces mécanismes de contrôle opérationnels visent la légalité et l'opportunité dans le cas d'espèce, la haute surveillance parlementaire procède à une appréciation politique globale (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 147 ; Müller, Schweizerisches Parlamentsrecht, 2022, N. 892).
N. 5Haute surveillance : Le terme désigne un contrôle a posteriori sans pouvoir d'instruction. La haute surveillance n'autorise pas l'intervention dans des procédures administratives en cours ou l'annulation d'actes administratifs. Elle comprend l'examen de la légalité, de l'opportunité, de l'efficacité et de l'économicité de l'activité étatique (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 169 N. 3 ; Lienhard, in: St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 169 N. 8).
N. 6Objets de contrôle : La haute surveillance s'étend à quatre catégories d'objets de contrôle : (1) le Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale et ses membres individuels dans leur fonction officielle ; (2) l'administration fédérale y compris les unités administratives décentralisées ; (3) les tribunaux fédéraux concernant leur activité administrative, mais non leur jurisprudence ; (4) d'autres entités chargées de tâches de la Confédération comme les entreprises publiques avec des tâches fédérales (Müller/Feller, in: BSK BV, 2e éd. 2024, art. 169 N. 15-20).
N. 7Délégations spéciales : L'al. 2 n'accorde un droit absolu à l'information qu'aux « délégations spéciales » des commissions de surveillance. En relèvent la délégation de gestion (art. 53 LParl), la délégation des finances (art. 51 LParl) et les commissions d'enquête parlementaires (art. 163 ss LParl). Ne sont pas concernées les commissions de surveillance ordinaires elles-mêmes ou d'autres commissions parlementaires (Sägesser, Das Parlamentsgesetz, 2003, art. 169 N. 4).
N. 8 La haute surveillance parlementaire ne conduit pas à des mesures juridiquement contraignantes. Ses instruments sont de nature politique : rapports, recommandations, interventions parlementaires et, en dernier recours, le refus d'approuver la gestion. L'efficacité repose sur la pression politique et l'effet de publicité (Lienhard, in: St. Galler Kommentar BV, art. 169 N. 22).
N. 9 Le droit absolu à l'information selon l'al. 2 perce toutes les obligations de secret y compris le secret de fonction (art. 320 CP), le secret fiscal, le secret bancaire et même les secrets de protection de l'État du service de renseignement. Seul le noyau dur de l'indépendance judiciaire lors de la prise de décision reste protégé (Müller/Feller, in: BSK BV, art. 169 N. 28 ; avis contraire Kiener/Krüsi, in: Berner Kommentar BV, art. 169 N. 45, qui voient aussi le secret de l'avocat et le secret médical comme des limites).
N. 10Portée de la haute surveillance sur la justice : Il est controversé de savoir jusqu'où la haute surveillance parlementaire peut intervenir dans l'administration judiciaire. Müller/Feller (BSK BV, art. 169 N. 19) défendent une interprétation étroite qui ne couvre que l'activité purement administrative. Lienhard (St. Galler Kommentar, art. 169 N. 17) plaide pour une interprétation plus large qui inclut aussi la gestion concernant la durée des procédures et la gestion des arriérés, pour autant que l'indépendance judiciaire soit préservée.
N. 11Haute surveillance préventive : Il est controversé de savoir si la haute surveillance est purement rétrospective ou peut aussi comprendre des éléments préventifs. La doctrine traditionnelle (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N. 1684) souligne le caractère a posteriori. Des voix plus récentes (Sägesser, Regieren und Verwalten, 2019, 152 ; Biaggini, BV Kommentar, art. 169 N. 7) reconnaissent aussi des éléments prospectifs comme l'accompagnement de grands projets.
N. 12Limites du droit à l'information : Tandis que la doctrine dominante part d'un droit absolu à l'information des délégations spéciales, certains auteurs voient des limites dans le noyau dur des secrets privés. Kiener/Krüsi (Berner Kommentar, art. 169 N. 45 s.) argumentent que les secrets professionnels de tiers (avocat, médecin) devraient rester protégés même face aux commissions d'enquête parlementaires. La majorité de la doctrine et la pratique rejettent de telles restrictions (Lienhard, St. Galler Kommentar, art. 169 N. 26 ; Müller, Parlamentsrecht, N. 945).
N. 13 La haute surveillance parlementaire n'est pas un moyen de droit pour les particuliers. Les communications aux commissions de gestion ne fondent aucun droit au traitement ou même à une intervention déterminée. Les commissions décident de manière autonome de leurs priorités (↔ art. 26 al. 3 LParl).
N. 14 En cas de conflits entre différentes formes de surveillance s'applique le principe de la pluralité de surveillance : la haute surveillance parlementaire coexiste avec la surveillance administrative interne, le contrôle judiciaire et d'autres mécanismes de surveillance. Une coordination s'effectue de manière informelle par l'échange d'informations, la haute surveillance parlementaire intervenant de manière subsidiaire là où d'autres mécanismes de contrôle présentent des lacunes (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 3654).
N. 15 Pour la pratique, l'interface avec les rapports médiatiques est particulièrement pertinente. Alors que les séances ordinaires des commissions sont confidentielles, les commissions peuvent faire rapport publiquement sur leurs constatations. Ceci fait de la haute surveillance parlementaire un instrument important du contrôle démocratique et de la transparence (→ art. 16 Cst.).
La jurisprudence relative à l'art. 169 Cst. traite principalement de la délimitation de la haute surveillance parlementaire par rapport aux autres fonctions étatiques de contrôle ainsi que de ses limites et particularités procédurales.
#Nature et limites de la haute surveillance parlementaire
ATF 141 I 172 du 24.8.2015
Haute surveillance parlementaire et garantie de la voie de droit
Clarification fondamentale sur le caractère essentiellement politique de la haute surveillance parlementaire selon l'art. 169 Cst.
«Die haute surveillance parlementaire sur l'activité gouvernementale consiste essentiellement à vérifier que le pouvoir exécutif et l'administration agissent conformément au droit, qu'ils se servent à cette fin de moyens rationnels, appropriés, efficaces, économiques, qu'ils font un bon usage de leur pouvoir d'appréciation et que ces tâches produisent des résultats satisfaisants du point de vue politique. [...] L'exercice de la haute surveillance parlementaire se limite par ailleurs à identifier la responsabilité collective de l'exécutif, voire d'une unité administrative par rapport aux éventuels dysfonctionnements de l'Etat; cette activité ne consiste donc pas à rechercher des chefs fondant la responsabilité de l'Etat ou encore la responsabilité civile, pénale ou administrative des individus.»
ATF 108 IA 275 du 17.9.1982
Commission de gestion et liberté d'information
Confirmation du statut particulier des commissions de gestion dans le contrôle de l'administration.
«Das in Art. 22 GRN (SR 171.13) statuierte "Sitzungsgeheimnis" ist keine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Ziff. 2 EMRK, denn die in Art. 10 Ziff. 1 EMRK enthaltene Informationsfreiheit gewährleistet nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen die dem "Sitzungsgeheimnis" unterstellten Verhandlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates sowie deren Gegenstand bildende "vertrauliche" Berichte nicht gehören.»
Arrêt AU.2007.1 du Tribunal pénal fédéral du 24.10.2007
Haute surveillance sur le Ministère public de la Confédération
Clarification de la délimitation des compétences entre surveillance spécialisée des tribunaux et haute surveillance parlementaire.
L'arrêt a confirmé la compétence des commissions de gestion pour la haute surveillance sur le Ministère public de la Confédération dans le cadre de l'art. 169 Cst., même lorsqu'une surveillance spécialisée par le Tribunal pénal fédéral existe parallèlement.
Arrêt AU.2007.1_A du Tribunal pénal fédéral du 18.12.2007
Information des CdG sur les dossiers de procédure
Concrétisation des droits d'information des organes de surveillance parlementaire.
«Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht aus über den Bundesrat und die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und die anderen Träger von Aufgaben des Bundes (Art. 169 Abs. 1 BV). [...] Den vom Gesetz vorgesehenen besonderen Delegationen von Aufsichtskommissionen können keine Geheimhaltungspflichten entgegengehalten werden.»
ATF 136 II 380 du 8.4.2010
Surveillance administrative et haute surveillance parlementaire
Délimitation entre différentes formes de surveillance des tribunaux.
«Dass auch Letzteres Prüfungsgegenstand der administrativen Aufsicht ist, ergibt sich schon daraus, dass dies beim Bundesgericht von der parlamentarischen Oberaufsicht nicht erfasst wird.»
Arrêt VB.2021.00416 du Tribunal administratif de Zurich du 20.9.2021
Principe de publicité et surveillance parlementaire
Jurisprudence actuelle sur la transparence de l'activité de surveillance parlementaire au niveau cantonal.
L'arrêt traite de l'accès aux informations sur l'activité de surveillance parlementaire et confirme l'applicabilité de principe du principe de publicité, sous réserve d'intérêts spécifiques de confidentialité.
Décision AN.2014.00001 du Tribunal administratif de Zurich du 7.5.2014
Haute surveillance parlementaire communale
Application des principes de l'art. 169 Cst. au niveau communal.
«Die parlamentarische Oberaufsicht wird insbesondere durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt.»
Le Tribunal fédéral a retenu dans l'ATF 141 I 172 que la haute surveillance parlementaire selon l'art. 169 Cst. présente un «caractère politique prépondérant», ce qui permet aux cantons de prévoir une exception à la garantie de la voie de droit selon l'art. 29a Cst. pour les actes correspondants. Cela concerne en particulier les actes procéduraux internes entre l'exécutif et les organes de surveillance parlementaire qui ne portent pas directement atteinte aux droits de tiers.
La jurisprudence montre une tendance claire au renforcement de la fonction de haute surveillance parlementaire tout en soulignant son caractère politique et sa délimitation par rapport aux autres mécanismes de contrôle.