1Le Camere deliberano validamente se è presente la maggioranza dei loro membri.
2Nelle due Camere e nell’Assemblea federale plenaria decide la maggioranza dei votanti.
3Richiedono tuttavia il consenso della maggioranza dei membri di ciascuna Camera: a. la dichiarazione dell’urgenza di leggi federali; b. le disposizioni in materia di sussidi contenute in leggi e decreti federali di obbligatorietà generale nonché i crediti d’impegno e le dotazioni finanziarie implicanti nuove spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o nuove spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi; c. Accettata nella votazione popolare del 2 dic. 2001 , in vigore dal 2 dic. 2001 (DF del 22 giu. 2001, DCF del 4 feb. 2002 – RU 2002 241 ; FF 2000 4047 , 2001 2093 2565 , 2002 1101 ). l’aumento delle uscite totali in caso di fabbisogno finanziario eccezionale ai sensi dell’articolo 126 capoverso 3.
4L’Assemblea federale può adeguare al rincaro mediante ordinanza gli importi di cui al capoverso 3 lettera b. Accettato nella votazione popolare del 2 dic. 2001 , in vigore dal 2 dic. 2001 (DF del 22 giu. 2001, DCF del 4 feb. 2002 – RU 2002 241 ; FF 2000 4047 , 2001 2093 2565 , 2002 1101 ).
L'art. 159 Cost. disciplina il modo in cui l'Assemblea federale prende le decisioni. La disposizione stabilisce quando le due Camere possono deliberare e quali maggioranze sono necessarie per le decisioni.
Capacità di deliberare: Entrambe le Camere possono deliberare soltanto se è presente almeno la metà dei loro membri. Ciò significa: 101 consiglieri nazionali su 200 o 24 consiglieri agli Stati su 46 devono essere fisicamente presenti nell'aula del Consiglio. Senza questa presenza minima non sono possibili decisioni valide.
Votazioni normali: Per la maggior parte delle decisioni è sufficiente la maggioranza semplice dei presenti. Chi non vota o vota in modo non valido non viene conteggiato. In caso di parità di voti decide il presidente del Consiglio.
Decisioni particolarmente importanti: Tre tipi di decisioni richiedono una maggioranza qualificata (maggioranza assoluta di tutti i membri del Consiglio):
Leggi dichiarate urgenti che entrano immediatamente in vigore
Spese ingenti (oltre 20 milioni di franchi una tantum o oltre 2 milioni ricorrenti)
Spese supplementari in tempi di crisi
Esempio dalla prassi: Se la Confederazione vuole acquistare un nuovo aereo da combattimento per 25 milioni di franchi, sono necessari almeno 101 voti favorevoli nel Consiglio nazionale e 24 nel Consiglio degli Stati – indipendentemente da quanti parlamentari sono presenti. Per una legge ordinaria basterebbe la maggioranza dei presenti.
Adeguamento al rincaro: Gli importi possono essere adeguati all'inflazione mediante ordinanza. Così le soglie mantengono il loro significato reale.
Queste regole garantiscono decisioni democratiche e impediscono che decisioni importanti siano prese da pochi presenti. I progetti particolarmente significativi necessitano di un ampio sostegno parlamentare.
N. 1 L'art. 159 Cost. disciplina il quorum deliberativo e la formazione delle decisioni dell'Assemblea federale. La disposizione corrisponde sostanzialmente agli art. 78 e 82 della vecchia Costituzione federale del 1874, ma è stata sistematicamente riorganizzata nel quadro della revisione totale e precisata su alcuni punti (FF 1997 I 1, 387).
N. 2 Il Messaggio relativo a una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabilisce che la disciplina del quorum deliberativo e della formazione delle decisioni appartiene alle norme organizzative fondamentali di ogni parlamento (FF 1997 I 387). L'ancoraggio costituzionale di questi principi deve assicurare la legittimazione democratica delle decisioni parlamentari e impedire l'arbitrio nella formazione delle decisioni.
N. 3 Le maggioranze qualificate di cui al capoverso 3 sono state ampliate rispetto alla vecchia Costituzione federale. In particolare, la dichiarazione d'urgenza delle leggi federali (lett. a) è stata espressamente inclusa ex novo, dopo che tale prassi era già stata sviluppata sotto la vecchia Costituzione. Le soglie per le decisioni finanziarie (lett. b) sono state trasferite dalla Legge federale sul preventivo della Confederazione nella Costituzione.
N. 4 L'art. 159 Cost. si trova nella sezione 2 del capitolo 5 sulle autorità federali ed è parte delle norme organizzative dell'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.). La disposizione è strettamente collegata con:
→ Art. 160 Cost. (Diritto di iniziativa e di proposta)
→ Art. 165 Cost. (Legislazione d'urgenza)
→ Art. 167 Cost. (Competenze finanziarie)
↔ Art. 156 Cost. (Deliberazioni separate)
→ Art. 126 Cost. (Gestione finanziaria, in particolare cpv. 3 relativo al fabbisogno di pagamenti straordinario)
N. 5 La concretizzazione avviene nella Legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10), in particolare negli art. 58 segg. LParl sul quorum deliberativo e negli art. 71 segg. LParl sulla formazione delle decisioni. I regolamenti di entrambe le Camere contengono ulteriori disposizioni d'esecuzione.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
3.1 Quorum di presenza (cpv. 1)
N. 6 Il quorum deliberativo presuppone che sia presente la maggioranza dei membri di una Camera. Ciò significa nel Consiglio nazionale almeno 101 dei 200 membri, nel Consiglio degli Stati almeno 24 dei 46 membri. Questo quorum di presenza vale per tutte le deliberazioni, indipendentemente dalla portata dell'affare.
N. 7 Secondo la dottrina (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1665), per «presente» si intende la presenza fisica nell'aula del Consiglio. Non sono ammesse sostituzioni. Il controllo della presenza avviene nella prassi mediante rilevamento elettronico della presenza. Le presidenze dei Consigli accertano il quorum deliberativo solo su richiesta (art. 58 cpv. 2 LParl).
3.2 Maggioranza di voto (cpv. 2)
N. 8 La formazione ordinaria delle decisioni avviene con la maggioranza dei votanti (maggioranza semplice). Le astensioni e i voti nulli non sono conteggiati. In caso di parità di voti, il presidente ha voto decisivo (art. 73 LParl).
N. 9 La formulazione «in entrambi i Consigli e nell'Assemblea federale plenaria» chiarisce che il principio maggioritario vale sia per le deliberazioni separate che per le sedute congiunte. Ciò riguarda in particolare le elezioni da parte dell'Assemblea federale plenaria (→ art. 157 Cost.).
3.3 Maggioranze qualificate (cpv. 3)
N. 10 Per determinate decisioni la Costituzione richiede l'approvazione della maggioranza dei membri di ciascun Consiglio (maggioranza assoluta). Ciò significa nel Consiglio nazionale almeno 101, nel Consiglio degli Stati almeno 24 voti, indipendentemente dal numero dei presenti.
N. 11 La dichiarazione d'urgenza delle leggi federali (lett. a) consente l'entrata in vigore immediata prima della scadenza del termine referendario. Il Tribunale federale ha stabilito che la clausola d'urgenza deve essere interpretata restrittivamente, poiché limita i diritti referendari degli aventi diritto di voto (DTF 147 I 420 consid. 4.2). I presupposti materiali dell'urgenza sono disciplinati nell'→ art. 165 Cost.
N. 12 Le soglie finanziarie (lett. b) ammontano a 20 milioni di franchi per le uscite non ricorrenti e a 2 milioni di franchi per le uscite ricorrenti. Come uscite «nuove» si considerano quelle che non sono già previste in una legge o in un decreto federale di obbligatorietà generale. Determinante è l'importo totale di un credito, non le singole tranche (Sägesser, BSK BV, art. 159 N. 18).
N. 13 L'aumento delle uscite totali in caso di fabbisogno di pagamenti straordinario (lett. c) si riferisce all'→ art. 126 cpv. 3 Cost. (freno all'indebitamento). Questa disposizione consente in situazioni straordinarie (grave recessione, catastrofi naturali) un superamento del limite massimo delle uscite.
3.4 Indicizzazione (cpv. 4)
N. 14 L'Assemblea federale può adeguare le soglie finanziarie al rincaro mediante ordinanza. Ciò costituisce un'eccezione al principio secondo cui le disposizioni costituzionali possono essere modificate solo mediante modifica della Costituzione. La delega è strettamente limitata a un adeguamento puramente matematico al rincaro (Biaggini, Kommentar BV, art. 159 N. 11).
N. 15 Le decisioni prese senza il quorum richiesto sono nulle. In caso di violazione del quorum di presenza (cpv. 1), il quorum deliberativo può tuttavia essere censurato solo se è stata presentata una relativa richiesta prima della votazione (art. 58 cpv. 2 LParl).
N. 16 La violazione delle maggioranze qualificate richieste (cpv. 3) comporta il rigetto della proposta. Una successiva «sanazione» mediante nuova votazione non è possibile; l'affare deve essere ripresentato.
N. 17 Gli atti parlamentari secondo l'→ art. 189 cpv. 4 Cost. non possono in linea di principio essere impugnati presso il Tribunale federale. Esiste un'eccezione per gravi vizi procedurali che possono essere censurati come arbitrio nel quadro di un controllo astratto delle norme (DTF 133 I 178 consid. 3.2).
N. 18 È controverso se il quorum deliberativo debba essere valutato secondo gli stessi criteri anche per le sedute elettroniche o ibride. Ehrenzeller (St. Galler Kommentar, art. 159 N. 5) sostiene che «presenza» presuppone la presenza fisica. Graf (Die Organisation der Bundesversammlung, pag. 234) propugna invece un'interpretazione funzionale che comprenda anche la partecipazione virtuale, purché l'identità dei partecipanti sia stabilita senza dubbio e sia garantita una partecipazione equivalente.
N. 19 È anche discussa in modo controverso la portata dell'adeguamento al rincaro secondo il cpv. 4. Sägesser (BSK BV, art. 159 N. 22) interpreta la competenza in senso restrittivo e consente solo un adeguamento all'indice nazionale dei prezzi al consumo. Vallender (St. Galler Kommentar, art. 159 N. 12) ritiene ammissibile una certa flessibilità, ad esempio l'uso di specifici indici parziali.
N. 20 Le richieste di accertamento del quorum deliberativo sono strumenti tattici dell'opposizione parlamentare. Devono essere presentate prima dell'inizio della votazione e comportano l'interruzione delle deliberazioni finché non è raggiunto il quorum.
N. 21 Per i progetti finanziari occorre verificare tempestivamente se sono raggiunte le soglie secondo il cpv. 3 lett. b. Determinante è l'importo totale su tutta la durata dell'impegno. La suddivisione in tranche annuali per eludere la maggioranza qualificata è inammissibile.
N. 22 La dichiarazione d'urgenza dovrebbe essere utilizzata con moderazione. Il Tribunale federale non esamina direttamente gli atti parlamentari, ma l'interpretazione restrittiva dell'urgenza può essere rilevante nella successiva applicazione della legge.
N. 23 Per la prassi dell'Assemblea federale plenaria è da notare che lì non si tengono dichiarazioni di gruppo e le votazioni avvengono in linea di principio a scrutinio segreto (art. 71 cpv. 2 LParl). La maggioranza assoluta ammonta a 124 voti.
DTF 147 I 420 dell'11 marzo 2021
La clausola d'urgenza deve essere interpretata restrittivamente, poiché limita i diritti di referendum degli aventi diritto di voto.
Il Tribunale federale verifica i requisiti per le dichiarazioni d'urgenza a livello cantonale, applicando analogamente i principi per il diritto federale.
«Con la dichiarazione d'urgenza vengono limitati i diritti di referendum degli aventi diritto di voto; la clausola d'urgenza deve essere interpretata restrittivamente. (...) Esistono motivi straordinari cogenti che giustificano una dichiarazione d'urgenza quando, vista la salute considerevolmente minacciata degli aventi diritto di voto nel corso dello svolgimento di assemblee comunali, è toccata una questione importante.»
Sentenza 1C_529/2022 del 31 ottobre 2022
Il Tribunale federale non entra in materia sui ricorsi in materia di diritti politici contro leggi federali dichiarate urgenti.
Il ricorso contro la legge federale su misure urgenti per l'approvvigionamento elettrico è stato respinto come inammissibile.
«Secondo l'art. 189 cpv. 4 Cost., gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati dinanzi al Tribunale federale, salvo che la legge lo preveda. Ciò vale anche per i ricorsi per violazione dei diritti politici.»
DTF 133 I 178 del 23 gennaio 2007
Gravi vizi procedurali nel procedimento parlamentare di emanazione del diritto possono portare all'annullamento dell'atto normativo.
L'inosservanza di prescrizioni procedurali costituzionali può essere censurata come arbitrio.
«L'inosservanza del requisito della seconda lettura appare come un grave difetto formale del procedimento parlamentare di emanazione del diritto, che certamente per motivi di certezza del diritto non può ostare in modo assoluto alla vincolatività dell'atto normativo in questione, ma tuttavia - se censurato entro il termine con un rimedio giuridico a disposizione - deve portare all'annullamento dello stesso.»
DTF 144 I 43 del 22 novembre 2017
I membri del parlamento possono essere legittimati al ricorso in caso di particolare lesione nella loro funzione parlamentare.
La decisione riguardava il diritto d'iniziativa parlamentare a livello cantonale.
«I membri ordinari del Gran Consiglio sono in rapporto particolarmente stretto con l'atto normativo impugnato - che concede ai membri supplenti del Gran Consiglio il diritto d'iniziativa parlamentare e modifica così il numero delle persone autorizzate a dare inizio a un procedimento parlamentare.»
DTF 111 IA 284 del 29 maggio 1985
I requisiti di maggioranza qualificata nei procedimenti parlamentari sono conformi alla Costituzione.
La decisione trattava iniziative comunali con maggioranza dei due terzi.
«Per la dichiarazione di nullità è competente il Consiglio comunale ed è necessaria una maggioranza dei due terzi. Secondo la legislazione del Cantone di Zurigo a livello cantonale nessuna autorità può intervenire se il parlamento sottopone al popolo per votazione un'iniziativa particolare illegale nel contenuto.»
#Capacità di deliberare e procedimento di votazione
DTF 100 IA 1 del 23 gennaio 1974
L'immunità parlamentare e le relative norme procedurali sono configurate diversamente.
Le decisioni sulla revoca dell'immunità sono di ultima istanza.
«L'immunità parlamentare è in parte ancorata nella costituzione cantonale, in parte in semplici leggi (p.es. legge sulla responsabilità delle autorità e dei funzionari, codice di procedura penale, regolamento d'affari del parlamento cantonale). Anche l'ampiezza dell'immunità è diversa nei Cantoni.»