1Ciascun membro del Parlamento, ciascun gruppo, ciascuna commissione parlamentare e ciascun Cantone ha il diritto di sottoporre iniziative all’Assemblea federale.
2I membri del Parlamento e il Consiglio federale hanno diritto di proposta in merito a un oggetto in deliberazione.
L'art. 160 Cost. conferisce ai membri del Parlamento e ad altri importanti attori il diritto di proporre nuove leggi e modifiche. Questa disposizione è il cuore della democrazia parlamentare in Svizzera.
Il capoverso 1 disciplina il diritto di iniziativa (diritto di lanciare nuovi affari). Ne sono titolari tutti i consiglieri nazionali e ai Stati individualmente, i gruppi parlamentari (partiti politici in Parlamento), le commissioni parlamentari e tutti i 26 Cantoni. Essi possono ad esempio presentare un'iniziativa parlamentare per creare una nuova legge sulla protezione dell'ambiente o per modificare una regolamentazione fiscale esistente.
Il capoverso 2 conferisce il diritto di proposta per le deliberazioni già in corso. Quando il Parlamento delibera su una legge, i singoli membri dei Consigli e il Consiglio federale possono presentare proposte di modifica. Così un consigliere nazionale può proporre, durante la deliberazione sul preventivo, di destinare più denaro all'educazione.
Le conseguenze giuridiche sono chiare: il Parlamento deve trattare tutte le iniziative e votare su tutte le proposte. Un rifiuto è incostituzionale. Tuttavia non vi è alcuna garanzia che la proposta venga anche accettata – ciò dipende dal procedimento democratico.
Questi diritti rafforzano la separazione dei poteri, assicurando che non solo il Consiglio federale, ma anche il Parlamento possa attivamente plasmare le leggi. Essi costituiscono un importante contrappeso al governo e permettono ai rappresentanti eletti di portare direttamente in Parlamento le preoccupazioni dei loro elettori.
L'art. 160 Cost. si distingue dai diritti popolari: mentre i cittadini possono lanciare iniziative popolari, questa disposizione disciplina le possibilità di configurazione interne del Parlamento.
N. 1 L'ancoraggio del diritto parlamentare di iniziativa e di proposta nell'art. 160 Cost. è avvenuto nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La norma ha trasferito nella nuova Costituzione la prassi parlamentare esistente dal 1848 e ha così codificato diritti democratici di partecipazione consolidati (FF 1997 I 1, 404). Il costituente ha voluto ancorare espressamente a livello costituzionale gli strumenti parlamentari per la formazione delle politiche e sottolineare così la loro importanza fondamentale per il sistema parlamentare svizzero.
N. 2 La distinzione tra diritto di iniziativa (cpv. 1) e diritto di proposta (cpv. 2) era già delineata nella vecchia Costituzione federale e fu deliberatamente mantenuta nell'aggiornamento. Mentre il diritto di iniziativa permette il lancio di nuovi affari, il diritto di proposta si riferisce alla partecipazione nella formazione di deliberazioni già pendenti. Questa bipartizione riflette le diverse fasi del processo legislativo parlamentare.
N. 3 L'art. 160 Cost. si trova nel 2° capitolo del 5° titolo sui Poteri federali ed è parte delle disposizioni sull'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.). La norma forma, insieme all'→ art. 161 Cost. (Divieto di istruzioni) e all'→ art. 162 Cost. (Immunità), il fondamento costituzionale per l'indipendenza dell'attività parlamentare. Nel contesto del principio di separazione dei poteri (→ art. 144 Cost.), l'art. 160 Cost. assicura la competenza d'iniziativa legislativa nei confronti dell'esecutivo.
N. 4 Le disposizioni d'esecuzione si trovano nella Legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10), in particolare negli art. 107–136 LParl per le iniziative parlamentari, le mozioni e i postulati. Il rapporto con i diritti politici dei cittavini (→ art. 136–142 Cost.) è complementare: mentre l'iniziativa popolare emana direttamente dal popolo, l'art. 160 Cost. permette ai rappresentanti eletti e agli attori istituzionali di avviare processi legislativi.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Aventi diritto di iniziativa (cpv. 1): La cerchia degli aventi diritto di iniziativa comprende quattro categorie:
Ogni singolo membro del Consiglio (iniziativa individuale)
Ogni gruppo parlamentare come raggruppamento parlamentare (iniziativa di gruppo)
Ogni commissione parlamentare (iniziativa di commissione)
Ogni Cantone (iniziativa cantonale)
Il diritto di iniziativa spetta a questi attori autonomamente e indipendentemente gli uni dagli altri. Un numero minimo di sostenitori non è prescritto a livello costituzionale, ma può essere disciplinato regolamentarmente.
N. 6Aventi diritto di proposta (cpv. 2): Il diritto di proposta per gli affari pendenti spetta solo a due categorie:
Ai membri del Consiglio
Al Consiglio federale come collegio
È degno di nota che i gruppi, le commissioni e i Cantoni non hanno un diritto di proposta costituzionale. Il Consiglio federale ottiene attraverso il cpv. 2 una posizione privilegiata nel procedimento legislativo, benché non possieda un diritto di iniziativa secondo il cpv. 1.
N. 7Oggetto: Le "iniziative" nel senso del cpv. 1 comprendono secondo la dottrina dominante tutti gli interventi parlamentari che mirano alla creazione, modifica o abrogazione del diritto federale (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentario di San Gallo alla Cost., 4ª ed. 2023, art. 160 n. 8). Il concetto è da intendere ampiamente e comprende le iniziative parlamentari in senso stretto, ma anche mozioni e postulati.
N. 8 Il diritto di iniziativa fonda una pretesa costituzionale al trattamento formale dell'intervento nel procedimento parlamentare. I Consigli sono obbligati a deliberare sulle iniziative presentate e a decidere su di esse. Un rifiuto del trattamento violerebbe il diritto costituzionale.
N. 9 Il diritto di proposta garantisce la possibilità di influenza concreta sul contenuto dei progetti durante la deliberazione parlamentare. Le proposte possono essere dirette a modifiche, integrazioni, soppressioni o rinvii. Il Consiglio deve votare sulle proposte presentate; un non-trattamento è inammissibile.
N. 10 L'esercizio dei diritti secondo l'art. 160 Cost. è sottoposto all'autonomia parlamentare e in linea di principio non è giustiziale. Come stabilisce il Tribunale federale in DTF 146 I 145 consid. 4.3, le istanze di politica gestionale sono da presentare primariamente attraverso questi diritti democratici di partecipazione e non attraverso la via della tutela giuridica.
N. 11Portata del diritto cantonale di iniziativa: La portata esatta dell'iniziativa cantonale è controversa. Mentre Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Diritto dello Stato federale, 10ª ed. 2020, n. 1685) sostengono un'interpretazione ampia che comprende anche istanze di politica generale, una concezione più restrittiva propende per una limitazione alle istanze federalistiche (Rhinow/Schefer/Uebersax, Diritto costituzionale, 3ª ed. 2016, § 13 n. 34). La prassi mostra tuttavia che le iniziative cantonali sono tematicamente diversificate.
N. 12Rapporto con il diritto di iniziativa del Consiglio federale: Si discute in modo controverso se il Consiglio federale abbia un diritto di iniziativa di fatto, benché non sia menzionato nel cpv. 1. La dottrina dominante lo afferma facendo riferimento all'art. 181 Cost. (Diritto di iniziativa del Consiglio federale), per cui l'art. 160 cpv. 1 Cost. non sarebbe esaustivo (BSK Cost.-Sägesser, 2ª ed. 2024, art. 160 n. 15). Un'opinione minoritaria vede nella non-menzione una decisione conscia del costituente.
N. 13Limiti del diritto di proposta: È controverso fino a che punto il diritto di proposta sia limitato dal precetto della pertinenza materiale. Mentre Tschannen/Zimmerli/Müller (Diritto amministrativo generale, 4ª ed. 2014, § 23 n. 18) propendono per requisiti rigorosi quanto al nesso materiale, la prassi parlamentare rappresenta una gestione più generosa, finché sussiste un riferimento tematico minimo.
N. 14 Per l'esercizio del diritto di iniziativa sono da osservare i termini regolamentari e i requisiti di forma. Le iniziative parlamentari necessitano della forma scritta e di una motivazione (art. 107 cpv. 2 LParl). Le iniziative cantonali devono essere decise dall'organo cantonale competente; la mera presentazione da parte del governo cantonale non è sufficiente.
N. 15 Le proposte nel plenum del Consiglio possono in linea di principio essere presentate oralmente, ma per proposte di modifica complesse si raccomanda la forma scritta. Il momento strategico della presentazione della proposta può essere decisivo: le proposte nella discussione per articoli hanno spesso maggiori possibilità di successo di quelle nel dibattito d'entrata in materia.
N. 16 La delimitazione tra i diversi strumenti (iniziativa parlamentare, mozione, postulato) segue la loro diversa vincolatività. Mentre l'iniziativa parlamentare mira direttamente a un progetto di atto, mozione e postulato incaricano il Consiglio federale dell'elaborazione di un progetto. La scelta dello strumento dovrebbe orientarsi secondo l'obiettivo perseguito e il contesto politico.
#Diritti di partecipazione democratica come alternativa alla tutela giurisdizionale
DTF 146 I 145 consid. 4.3 del 5 maggio 2020
Diritto parlamentare di iniziativa e di proposta come strumento democratico per la configurazione politica. Il Tribunale federale stabilisce che le richieste concernenti una determinata configurazione di settori politici attuali devono essere presentate di principio attraverso le possibilità di partecipazione democratica, non attraverso la via della tutela giurisdizionale.
«Richieste concernenti una determinata configurazione di settori politici attuali possono, secondo il diritto costituzionale svizzero, essere presentate di principio attraverso le possibilità di partecipazione democratica. A tale scopo sono disponibili in particolare i diritti politici, che comprendono anche l'elezione delle Camere federali, secondo gli art. 34 e 136 Cost. (...) Va inoltre richiamato il diritto di iniziativa e di proposta dei membri delle Camere federali, dei gruppi parlamentari, delle commissioni parlamentari e dei Cantoni secondo l'art. 160 cpv. 1 Cost. nonché il diritto di proposta dei membri del Consiglio e del Consiglio federale relativo a un affare in discussione (art. 160 cpv. 2 Cost.).»
Sentenza 1C_37/2019 del 5 maggio 2020 consid. 4.3
Conferma della giurisprudenza di prima istanza sulla delimitazione tra tutela giurisdizionale e diritti di partecipazione democratica. Il Tribunale federale richiama l'art. 160 Cost. come strumento per l'attuazione di istanze politiche al di fuori della tutela giurisdizionale giudiziaria.
L'importanza dell'art. 160 Cost. risiede nel fatto che esso crea il quadro costituzionale per il potere di configurazione parlamentare e al contempo determina i limiti della tutela giurisdizionale individuale.
L'ampia prassi parlamentare mostra l'applicazione diversificata dell'art. 160 Cost. attraverso iniziative parlamentari e mozioni di vari iniziatori (membri del Consiglio, gruppi parlamentari, commissioni, Cantoni). La giurisprudenza si limita alle questioni di delimitazione riguardanti la giustiziabilità, mentre l'esercizio dei diritti parlamentari stessi è sottoposto all'autonomia parlamentare.