1Les conseils ne peuvent délibérer valablement que si la majorité de leurs membres est présente.
2Les décisions sont prises à la majorité des votants, que les conseils siègent séparément ou en conseils réunis.
3Doivent cependant être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil: a. la déclaration d’urgence des lois fédérales; b. les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses, s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs; c. Accepté en votation populaire du 2 déc. 2001 , en vigueur depuis le 2 déc. 2001 (AF du 22 juin 2001, ACF du 4 fév. 2002; RO 2002 241 ; FF 2000 4295 , 2001 2255 2741 , 2002 1156 ). l’augmentation des dépenses totales en cas de besoins financiers exceptionnels aux termes de l’art. 126, al. 3.
4L’Assemblée fédérale peut adapter les montants visés à l’al. 3, let. b, au renchérissement par une ordonnance. Accepté en votation populaire du 2 déc. 2001 , en vigueur depuis le 2 déc. 2001 (AF du 22 juin 2001, ACF du 4 fév. 2002; RO 2002 241 ; FF 2000 4295 , 2001 2255 2741 , 2002 1156 ).
L'art. 159 Cst. règle la façon dont l'Assemblée fédérale prend ses décisions. La disposition fixe le quorum nécessaire pour que les deux chambres puissent délibérer et les majorités requises pour les arrêtés.
Quorum: Les deux chambres ne peuvent délibérer que si au moins la moitié de leurs membres sont présents. Cela signifie : 101 conseillers nationaux sur 200 ou 24 conseillers aux États sur 46 doivent être physiquement présents dans la salle du conseil. Sans cette présence minimale, aucun arrêté valide n'est possible.
Votations ordinaires: Pour la plupart des décisions, la majorité simple des présents suffit. Celui qui ne vote pas ou vote de manière non valable ne compte pas. En cas d'égalité des voix, le président du conseil tranche.
Décisions particulièrement importantes: Trois types d'arrêtés nécessitent une majorité qualifiée (majorité absolue de tous les membres de la chambre) :
Les lois déclarées urgentes qui entrent immédiatement en vigueur
Les dépenses importantes (plus de 20 millions de francs en une fois ou plus de 2 millions de francs récurrents)
Les dépenses supplémentaires en période de crise
Exemple pratique: Si la Confédération veut acheter un nouvel avion de combat pour 25 millions de francs, il faut au moins 101 voix favorables au Conseil national et 24 au Conseil des États – indépendamment du nombre de parlementaires présents. Pour une loi ordinaire, la majorité des présents suffirait.
Adaptation au renchérissement: Les montants peuvent être adaptés à l'inflation par ordonnance. Ainsi, les valeurs seuils conservent leur signification réelle.
Ces règles garantissent des décisions démocratiques et empêchent que des arrêtés importants soient pris par un petit nombre de présents. Les projets particulièrement significatifs nécessitent un large soutien parlementaire.
Ch. 1 L'art. 159 Cst. règle le quorum et la prise de décision de l'Assemblée fédérale. La disposition correspond pour l'essentiel aux art. 78 et 82 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874, mais a été systématiquement réorganisée dans le cadre de la révision totale et précisée sur certains points (FF 1997 I 1, 456).
Ch. 2 Le message concernant la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 relève que la réglementation du quorum et de la prise de décision fait partie des normes d'organisation fondamentales de tout parlement (FF 1997 I 456). L'ancrage constitutionnel de ces principes doit assurer la légitimation démocratique des décisions parlementaires et empêcher l'arbitraire dans la prise de décision.
Ch. 3 Les exigences de majorité qualifiée de l'al. 3 ont été étendues par rapport à l'ancienne Constitution fédérale. En particulier, la déclaration d'urgence de lois fédérales (let. a) a été explicitement reprise, après que cette pratique avait déjà été développée sous l'ancienne Constitution. Les valeurs seuils pour les décisions financières (let. b) ont été transférées de la loi fédérale sur les finances de la Confédération dans la Constitution.
Ch. 4 L'art. 159 Cst. se trouve dans la 2e section du 5e chapitre sur les autorités fédérales et fait partie des normes d'organisation de l'Assemblée fédérale (art. 148–173 Cst.). La disposition est étroitement liée aux :
→ Art. 160 Cst. (Droit d'initiative et droit de motion)
→ Art. 165 Cst. (Législation d'urgence)
→ Art. 167 Cst. (Compétences financières)
↔ Art. 156 Cst. (Délibérations séparées)
→ Art. 126 Cst. (Conduite du budget, notamment l'al. 3 concernant les besoins financiers extraordinaires)
Ch. 5 La concrétisation s'effectue dans la loi sur le Parlement (LParl, RS 171.10), notamment aux art. 58 ss LParl concernant le quorum et aux art. 71 ss LParl concernant la prise de décision. Les règlements des deux Chambres contiennent d'autres dispositions d'exécution.
Ch. 6 Le quorum requiert la présence de la majorité des membres d'une chambre. Cela signifie au Conseil national au moins 101 des 200 membres, au Conseil des États au moins 24 des 46 membres. Ce quorum de présence vaut pour toutes les délibérations, indépendamment de la portée de l'affaire.
Ch. 7 Selon la doctrine (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, ch. 1665), par « présent » on entend la présence physique dans la salle du conseil. Les représentations ne sont pas admises. Le contrôle de la présence s'effectue en pratique par un enregistrement électronique de la présence. Les bureaux des conseils ne constatent le quorum que sur demande (art. 58 al. 2 LParl).
3.2 Majorité de vote (al. 2)
Ch. 8 La prise de décision ordinaire s'effectue à la majorité des votants (majorité simple). Les abstentions et les votes nuls ne sont pas comptés. En cas d'égalité des voix, le président a la voix prépondérante (art. 73 LParl).
Ch. 9 La formulation « dans les deux conseils et dans l'Assemblée fédérale unie » précise que le principe majoritaire vaut tant pour les délibérations séparées que pour les séances communes. Cela concerne notamment les élections par l'Assemblée fédérale unie (→ art. 157 Cst.).
3.3 Majorités qualifiées (al. 3)
Ch. 10 Pour certaines décisions, la Constitution exige l'accord de la majorité des membres de chaque conseil (majorité absolue). Cela signifie au Conseil national au moins 101, au Conseil des États au moins 24 voix, indépendamment du nombre de présents.
Ch. 11 La déclaration d'urgence de lois fédérales (let. a) permet l'entrée en vigueur immédiate avant l'expiration du délai référendaire. Le Tribunal fédéral a relevé que la clause d'urgence doit être interprétée restrictivement, car elle limite les droits référendaires des citoyens (ATF 147 I 420 consid. 4.2). Les conditions matérielles de l'urgence sont réglées à l'→ art. 165 Cst.
Ch. 12 Les seuils financiers (let. b) s'élèvent à 20 millions de francs pour les dépenses uniques et 2 millions de francs pour les dépenses récurrentes. Sont considérées comme dépenses « nouvelles » celles qui ne sont pas déjà prévues dans une loi ou un arrêté fédéral de portée générale. C'est la somme totale d'un crédit qui est déterminante, non les tranches individuelles (Sägesser, CPV Cst., art. 159 ch. 18).
Ch. 13 L'augmentation des dépenses totales en cas de besoin financier extraordinaire (let. c) se réfère à l'→ art. 126 al. 3 Cst. (frein à l'endettement). Cette disposition permet dans des situations extraordinaires (récession grave, catastrophes naturelles) de dépasser le plafond des dépenses.
3.4 Indexation (al. 4)
Ch. 14 L'Assemblée fédérale peut adapter les seuils financiers au renchérissement au moyen d'une ordonnance. Cela constitue une exception au principe selon lequel les dispositions constitutionnelles ne peuvent être modifiées que par un amendement constitutionnel. La délégation est limitée étroitement à un ajustement purement mathématique au renchérissement (Biaggini, Commentaire Cst., art. 159 ch. 11).
Ch. 15 Les décisions prises sans le quorum requis sont nulles. En cas de violation du quorum de présence (al. 1), le quorum ne peut toutefois être contesté que si une demande correspondante a été déposée avant le vote (art. 58 al. 2 LParl).
Ch. 16 La violation des exigences de majorité qualifiée (al. 3) entraîne le rejet de la proposition. Une « guérison » ultérieure par un nouveau vote n'est pas possible, l'affaire doit être redéposée.
Ch. 17 Les actes parlementaires ne peuvent en principe pas être attaqués devant le Tribunal fédéral selon l'→ art. 189 al. 4 Cst. Une exception existe pour les vices de procédure graves qui peuvent être dénoncés comme arbitraires dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes (ATF 133 I 178 consid. 3.2).
Ch. 18 Il est controversé de savoir si le quorum doit également être évalué selon les mêmes critères lors de séances électroniques ou hybrides. Ehrenzeller (Commentaire saint-gallois, art. 159 ch. 5) est d'avis que la « présence » présuppose la présence physique. Graf (L'organisation de l'Assemblée fédérale, p. 234) plaide en revanche pour une interprétation fonctionnelle qui inclurait aussi la participation virtuelle, pour autant que l'identité des participants soit établie sans doute et qu'une participation équivalente soit garantie.
Ch. 19 La portée de l'ajustement au renchérissement selon l'al. 4 est également discutée de manière controversée. Sägesser (CPV Cst., art. 159 ch. 22) interprète la compétence de manière restrictive et n'autorise qu'un ajustement à l'indice national des prix à la consommation. Vallender (Commentaire saint-gallois, art. 159 ch. 12) considère qu'une certaine flexibilité est admissible, par exemple l'utilisation d'indices partiels spécifiques.
Ch. 20 Les demandes de constatation du quorum sont des instruments tactiques de l'opposition parlementaire. Elles doivent être déposées avant le début du vote et entraînent l'interruption des délibérations jusqu'à ce que le quorum soit atteint.
Ch. 21 Pour les projets financiers, il faut examiner précocement si les valeurs seuils selon l'al. 3 let. b sont atteintes. C'est la somme totale sur toute la durée d'engagement qui est déterminante. La répartition en tranches annuelles pour contourner la majorité qualifiée est inadmissible.
Ch. 22 La déclaration d'urgence devrait être utilisée avec retenue. Le Tribunal fédéral n'examine certes pas directement les actes parlementaires, mais l'interprétation restrictive de l'urgence peut être pertinente lors de l'application ultérieure de la loi.
Ch. 23 Pour la pratique de l'Assemblée fédérale unie, il faut noter qu'aucune déclaration de groupe ne peut y être faite et que les votes s'effectuent en principe à bulletin secret (art. 71 al. 2 LParl). La majorité absolue s'élève à 124 voix.
ATF 147 I 420 du 11 mars 2021
La clause d'urgence doit être interprétée de manière restrictive, car elle limite les droits référendaires des ayants droit au vote.
Le Tribunal fédéral examine les exigences relatives aux déclarations d'urgence au niveau cantonal, les principes s'appliquant par analogie au droit fédéral.
« La déclaration d'urgence limite les droits référendaires des ayants droit au vote ; la clause d'urgence doit être interprétée de manière restrictive. (...) Il existe des motifs extraordinaires contraignants qui justifient une déclaration d'urgence lorsque, compte tenu de la santé considérablement mise en danger des ayants droit au vote lors de la tenue d'assemblées communales, une affaire importante est concernée. »
Arrêt 1C_529/2022 du 31 octobre 2022
Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les recours relatifs aux droits politiques contre les lois fédérales déclarées urgentes.
Le recours contre la loi fédérale sur les mesures urgentes pour l'approvisionnement en électricité a été déclaré irrecevable.
« Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral, sauf si la loi le prévoit. Cela vaut aussi pour les recours pour violation des droits politiques. »
ATF 133 I 178 du 23 janvier 2007
Des vices de procédure graves dans la procédure parlementaire de législation peuvent conduire à l'annulation de l'acte.
Le non-respect des dispositions procédurales constitutionnelles peut être invoqué comme arbitraire.
« Le non-respect de l'exigence de la deuxième lecture apparaît comme un vice formel grave de la procédure parlementaire de législation, qui certes, pour des raisons de sécurité juridique, ne peut pas s'opposer de manière absolue au caractère obligatoire de l'acte concerné, mais qui doit cependant - s'il est invoqué dans les délais par un moyen de droit disponible - conduire à l'annulation de celui-ci. »
ATF 144 I 43 du 22 novembre 2017
Les membres du parlement peuvent être légitimés à recourir en cas d'atteinte particulière à leur fonction parlementaire.
La décision concernait le droit d'initiative parlementaire au niveau cantonal.
« Les membres ordinaires du Grand Conseil entretiennent une relation particulièrement étroite avec l'acte attaqué - qui accorde aux membres suppléants du Grand Conseil le droit d'initiative parlementaire et modifie ainsi le nombre de personnes habilitées à initier une procédure parlementaire. »
ATF 111 IA 284 du 29 mai 1985
Les exigences de majorité qualifiée dans les procédures parlementaires sont conformes à la Constitution.
La décision traitait d'initiatives communales avec majorité des deux tiers.
« Le conseil communal est compétent pour déclarer la nullité et il faut pour cela une majorité des deux tiers. Selon la législation du canton de Zurich, aucune autorité ne peut intervenir au niveau cantonal si le parlement soumet au peuple une initiative particulière illégale quant au fond pour votation. »
ATF 100 IA 1 du 23 janvier 1974
L'immunité parlementaire et les règles procédurales qui y sont liées sont organisées de différentes manières.
Les décisions concernant la levée de l'immunité sont rendues en dernière instance.
« L'immunité parlementaire est en partie ancrée dans la constitution cantonale, en partie dans de simples lois (p. ex. loi sur la responsabilité des autorités et fonctionnaires, code de procédure pénale, règlement du parlement cantonal). L'étendue de l'immunité varie aussi selon les cantons. »