L'articolo 154 della Costituzione federale conferisce ai membri del Parlamento il diritto di costituire gruppi parlamentari. Un gruppo parlamentare è un insieme di almeno cinque membri del Parlamento della stessa Camera (Consiglio nazionale o Consiglio degli Stati) che si uniscono in base alle loro convinzioni politiche.
La formazione dei gruppi parlamentari è facoltativa. Nessun membro del Parlamento deve aderire a un gruppo parlamentare. Chi desidera rimanere senza gruppo parlamentare può farlo e conserva tutti i diritti parlamentari fondamentali.
I gruppi parlamentari ricevono sostegno finanziario dallo Stato per il loro lavoro. Hanno seggi fissi nelle commissioni parlamentari (gruppi di lavoro del Parlamento). In Parlamento i gruppi parlamentari ricevono più tempo di parola dei singoli membri del Parlamento. Possono anche presentare interventi comuni per promuovere temi politici.
Un esempio concreto: il gruppo parlamentare UDC nel Consiglio nazionale è composto da tutti i membri del Parlamento UDC di questa Camera. Si riunisce regolarmente per elaborare posizioni comuni. Quando viene discussa una legge importante, il gruppo parlamentare coordina la sua posizione e si ripartisce il tempo di parola.
Le regole precise per i gruppi parlamentari non sono contenute nella Costituzione. Sono stabilite in leggi speciali e nei regolamenti delle due Camere del Parlamento. Questi possono determinare, ad esempio, quale deve essere la grandezza minima di un gruppo parlamentare o quanto denaro riceve.
L'articolo 154 è importante per la democrazia perché i gruppi parlamentari organizzano il lavoro politico in Parlamento. Senza gruppi parlamentari sarebbe molto più difficile coordinare i 246 membri del Parlamento e rendere visibili le diverse tendenze politiche.
N. 1 L'art. 154 Cost. è stato sancito per la prima volta a livello costituzionale con la revisione totale della Costituzione federale del 18 aprile 1999. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) spiega che la disposizione consolida costituzionalmente il sistema dei gruppi parlamentari esistente nell'Assemblea federale e codifica la prassi precedente. In precedenza il diritto dei gruppi parlamentari si basava esclusivamente sul regolamento parlamentare e sulla prassi delle Camere.
N. 2 I costituenti riconobbero l'importanza centrale dei gruppi parlamentari per la funzionalità del Parlamento. Il messaggio stabilisce che i gruppi parlamentari «strutturano il lavoro parlamentare e incanalano la formazione della volontà politica» (FF 1997 I 440). L'ancoraggio esplicito doveva rafforzare l'autonomia organizzativa dell'Assemblea federale e fornire ai gruppi parlamentari una chiara base costituzionale.
N. 3 L'art. 154 Cost. si trova nel 2° capitolo del 5° titolo sull'Assemblea federale ed è sistematicamente collocato tra le disposizioni sull'autonomia procedurale (art. 153 Cost.) e i servizi parlamentari (art. 155 Cost.). Questa collocazione sottolinea che la formazione dei gruppi parlamentari fa parte dell'organizzazione interna del Parlamento.
N. 5 L'art. 154 Cost. garantisce ai membri dell'Assemblea federale il diritto di riunirsi in gruppi parlamentari. La norma contiene tre elementi centrali: il soggetto («membri dell'Assemblea federale»), la conseguenza giuridica («possono») e l'oggetto («formare gruppi parlamentari»).
N. 6 Il termine «possono» chiarisce che si tratta di un diritto, non di un obbligo. Nessun membro del Parlamento può essere costretto all'appartenenza a un gruppo parlamentare. La Costituzione garantisce quindi sia la libertà positiva che quella negativa di appartenenza ai gruppi parlamentari (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3245).
N. 7 Il testo costituzionale non definisce cosa sia un «gruppo parlamentare». Secondo la prassi parlamentare e l'art. 5sexies LOGA occorrono almeno cinque membri della stessa Camera che si uniscono sulla base delle loro convinzioni politiche. La configurazione più dettagliata è consapevolmente lasciata dalla Costituzione all'autonomia regolamentare delle Camere (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 154 N 3).
N. 8 L'art. 154 Cost. non fonda un diritto costituzionale soggettivo del singolo membro del Parlamento, bensì una garanzia istituzionale. L'Assemblea federale deve prevedere la possibilità di formazione dei gruppi parlamentari e non può impedirla o renderla sproporzionatamente difficile.
N. 9 La posizione giuridica concreta dei gruppi parlamentari risulta dalla legge sui rapporti fra i Consigli e dai regolamenti delle Camere. I gruppi parlamentari hanno diritto a:
Rappresentanza nelle commissioni parlamentari (art. 43 cpv. 3 LParl)
Contributi finanziari (art. 5sexies LOGA)
Tempo di parola in plenum
Presentazione di interventi di gruppo
N. 10 I parlamentari senza gruppo godono in base all'art. 8 Cost. e all'art. 161 Cost. degli stessi diritti parlamentari fondamentali dei membri dei gruppi parlamentari. Non hanno tuttavia diritto ai privilegi dei gruppi parlamentari come maggiori contributi finanziari o seggi garantiti nelle commissioni (Iniziativa parlamentare Ruf 90.253).
N. 11 Nella dottrina è controverso se l'art. 154 Cost. fondi anche un diritto a un equipaggiamento finanziario adeguato dei gruppi parlamentari. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1623) affermano un diritto costituzionale minimo, poiché senza mezzi finanziari il lavoro dei gruppi parlamentari sarebbe di fatto reso impossibile. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, p. 892) considerano invece il finanziamento come una mera questione di configurazione del regolamento.
N. 12 È discussa in modo controverso anche la questione della dimensione minima. Mentre Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N 3246) considerano appropriato il limite di cinque membri, Waldmann (BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 154 N 7) propende per una gestione più flessibile che si orienti ai rapporti dimensionali delle Camere.
N. 13 Nella formazione dei gruppi parlamentari è da osservare:
La formazione dei gruppi parlamentari avviene di nuovo all'inizio di ogni legislatura
Un cambio di gruppo durante la legislatura è ammissibile
L'appartenenza al gruppo parlamentare non ha influenza sul mandato libero secondo l'art. 161 Cost.
In caso di uscite o esclusioni dal gruppo sono da rispettare i termini regolamentari
N. 14 Per la prassi parlamentare è decisivo che i gruppi parlamentari non sono soggetti giuridici. Non possono né citare in giudizio né essere citati. Azioni giuridicamente rilevanti devono essere intraprese dai singoli membri del gruppo parlamentare o dagli organi designati dal gruppo parlamentare.
N. 15 I regolamenti delle Camere prevedono disposizioni dettagliate per gli interventi di gruppo, i tempi di parola e la rappresentanza nelle commissioni. Questi sono da consultare nel rispettivo regolamento della Camera e sottostanno alla configurazione autonoma da parte delle Camere.
L'art. 154 Cost., che norma il diritto dei membri dell'Assemblea federale alla formazione di gruppi parlamentari, è una disposizione di diritto organizzativo senza diritti soggettivi immediati. Corrispondentemente scarsa è la giurisprudenza del Tribunale federale su questa norma. La configurazione della formazione dei gruppi parlamentari avviene principalmente attraverso la legge sui rapporti fra i Consigli e i regolamenti delle Camere.
#I. Nessuna giurisprudenza del Tribunale federale sull'art. 154 Cost.
Il Tribunale federale non ha finora interpretato o applicato direttamente l'art. 154 Cost. Ciò si spiega con il fatto che la formazione di gruppi parlamentari rappresenta una questione organizzativa interna dell'Assemblea federale, che non è giustiziabile. La configurazione concreta avviene attraverso i regolamenti parlamentari, in particolare l'art. 5sexies della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC).
#II. Prassi parlamentare sulla formazione dei gruppi parlamentari
L'attuazione pratica dell'art. 154 Cost. è avvenuta attraverso diverse iniziative e dibattiti parlamentari:
Iniziativa parlamentare (Commissione del Consiglio nazionale) dell'8 febbraio 1990
Data: 8 febbraio 1990
Aumento dei contributi ai gruppi parlamentari dell'Assemblea federale
Conferma della base costituzionale per i contributi ai gruppi parlamentari
Rilevanza giurisprudenziale per il finanziamento dei gruppi parlamentari
«Viene giustamente fatto valere, a nostro avviso, che le attività dei partiti sono orientate in gran parte al processo decisionale parlamentare. I partiti raccolgono le concezioni e gli interessi sociali presenti nel popolo, li raggruppano e li articolano per avviare il processo di formazione dell'opinione e della volontà pubblica.»
Iniziativa parlamentare (Ruf) del 21 giugno 1991
Data: 21 giugno 1991
Contributi alle delegazioni senza gruppo parlamentare dell'Assemblea federale
Discussione sulla parità di trattamento costituzionale dei parlamentari
Questione di principio sull'interpretazione dell'art. 154 Cost.
«La Costituzione federale non distingue in alcun punto tra parlamentari con e senza appartenenza a un gruppo parlamentare e di conseguenza con maggiori o minori diritti. Tutti i membri di una Camera dell'Assemblea federale hanno pari diritti secondo la Costituzione federale.»
La natura di diritto organizzativo dell'art. 154 Cost. comporta che la sua applicazione sia caratterizzata principalmente dalla prassi parlamentare e non da decisioni giudiziarie. La norma garantisce l'autonomia organizzativa dell'Assemblea federale nella formazione dei gruppi parlamentari, senza fondare diritti individuali giustiziabili.
#IV. Riferimento ad altre disposizioni costituzionali
L'art. 154 Cost. si trova in connessione sistematica con: