L'article 154 de la Constitution fédérale donne aux membres du Parlement le droit de se regrouper en groupes parlementaires. Un groupe parlementaire est un ensemble d'au moins cinq membres du Parlement de la même chambre (Conseil national ou Conseil des États), qui se réunissent en raison de leurs convictions politiques.
La formation de groupes parlementaires est facultative. Aucun membre du Parlement n'est tenu d'adhérer à un groupe parlementaire. Celui qui souhaite rester sans groupe parlementaire peut le faire et conserve tous ses droits parlementaires fondamentaux.
Les groupes parlementaires reçoivent un soutien financier de l'État pour leur travail. Ils ont des sièges fixes dans les commissions parlementaires (groupes de travail du Parlement). Au Parlement, les groupes parlementaires obtiennent plus de temps de parole que les membres individuels du Parlement. Ils peuvent également déposer des interventions communes pour faire avancer des thèmes politiques.
Un exemple concret : le groupe parlementaire UDC au Conseil national se compose de tous les membres du Parlement UDC de cette chambre. Il se réunit régulièrement pour élaborer des positions communes. Lorsqu'une loi importante est débattue, le groupe parlementaire coordonne sa position et se répartit le temps de parole.
Les règles précises concernant les groupes parlementaires ne figurent pas dans la Constitution. Elles sont fixées dans des lois spéciales et dans les règlements des deux chambres du Parlement. Ces derniers peuvent par exemple déterminer quelle taille minimale doit avoir un groupe parlementaire ou combien d'argent il reçoit.
L'article 154 est important pour la démocratie, car les groupes parlementaires organisent le travail politique au Parlement. Sans groupes parlementaires, il serait beaucoup plus difficile de coordonner les 246 membres du Parlement et de rendre visibles les différentes orientations politiques.
N° 1 L'art. 154 Cst. a été inscrit pour la première fois au niveau constitutionnel lors de la révision totale de la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Le message concernant une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) explique que la disposition sécurise constitutionnellement le système de groupes parlementaires existant de l'Assemblée fédérale et codifie la pratique en vigueur. Auparavant, le droit relatif aux groupes reposait exclusivement sur le règlement parlementaire et la pratique des Chambres.
N° 2 Les constituants ont reconnu l'importance centrale des groupes pour le bon fonctionnement du parlement. Le message souligne que les groupes « structurent le travail parlementaire et canalisent la formation de la volonté politique » (FF 1997 I 440). L'ancrage explicite devait renforcer l'autonomie organisationnelle de l'Assemblée fédérale et procurer aux groupes une base constitutionnelle claire.
N° 3 L'art. 154 Cst. figure au 2e chapitre du 5e titre sur l'Assemblée fédérale et est systématiquement placé entre les dispositions sur l'autonomie procédurale (art. 153 Cst.) et les services du parlement (art. 155 Cst.). Cette position souligne que la formation de groupes fait partie de l'organisation interne du parlement.
N° 4 La norme est étroitement liée à :
→ Art. 148 Cst. (composition et élection de l'Assemblée fédérale)
→ Art. 149 Cst. (incompatibilités)
→ Art. 153 Cst. (autonomie procédurale)
↔ Art. 8 Cst. (égalité devant la loi, aussi pour les parlementaires sans groupe)
→ Art. 161 Cst. (interdiction du mandat impératif et mandat libre)
N° 5 L'art. 154 Cst. accorde aux membres de l'Assemblée fédérale le droit de se constituer en groupes. La norme contient trois éléments centraux : le sujet (« membres de l'Assemblée fédérale »), l'effet juridique (« peuvent ») et l'objet (« former des groupes »).
N° 6 Le terme « peuvent » indique clairement qu'il s'agit d'un droit et non d'une obligation. Aucun membre du parlement ne peut être contraint d'appartenir à un groupe. La Constitution garantit ainsi tant la liberté positive que négative de groupe (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N° 3245).
N° 7 Le texte constitutionnel ne définit pas ce qu'est un « groupe ». Selon la pratique parlementaire et l'art. 5sexies LRG, il faut au moins cinq membres de la même chambre qui se réunissent sur la base de leurs convictions politiques. La Constitution laisse délibérément l'aménagement plus précis à l'autonomie réglementaire des Chambres (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 154 N° 3).
N° 8 L'art. 154 Cst. ne fonde pas un droit constitutionnel subjectif du membre individuel du parlement, mais une garantie institutionnelle. L'Assemblée fédérale doit prévoir la possibilité de former des groupes et ne peut pas la rendre impossible ou la rendre disproportionnellement difficile.
N° 9 La position juridique concrète des groupes découle de la loi sur les rapports entre les conseils et des règlements des conseils. Les groupes ont droit à :
Une représentation dans les commissions parlementaires (art. 43 al. 3 LParl)
Des contributions financières (art. 5sexies LRG)
Un temps de parole en plénum
Le dépôt d'interventions de groupe
N° 10 Les parlementaires sans groupe jouissent, en vertu de l'art. 8 Cst. et de l'art. 161 Cst., des mêmes droits parlementaires fondamentaux que les membres de groupes. Ils n'ont cependant pas droit aux privilèges de groupe comme les contributions financières accrues ou les sièges garantis dans les commissions (Initiative parlementaire Ruf 90.253).
N° 11 En doctrine, il est controversé de savoir si l'art. 154 Cst. fonde aussi un droit à un financement adéquat des groupes. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N° 1623) affirment l'existence d'une prétention minimale de droit constitutionnel, car sans moyens financiers le travail de groupe serait factuellement impossible. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892) considèrent en revanche le financement comme une pure question d'aménagement du règlement.
N° 12 La question de la taille minimale est aussi discutée de manière controversée. Alors que Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N° 3246) considèrent la limite de cinq comme appropriée, Waldmann (BSK BV, 2e éd. 2024, art. 154 N° 7) plaide pour une approche plus flexible qui s'oriente selon les rapports de taille des chambres.
N° 13 Lors de la formation de groupes, il faut observer :
La formation de groupes s'effectue à nouveau au début de chaque législature
Un changement de groupe durant la législature est admissible
L'appartenance à un groupe n'a pas d'influence sur le mandat libre selon l'art. 161 Cst.
En cas de sortie ou d'exclusion de groupe, les délais réglementaires sont à respecter
N° 14 Pour la pratique parlementaire, il est déterminant que les groupes ne sont pas des sujets de droit. Ils ne peuvent ni plaider ni être assignés. Les actes juridiquement pertinents doivent être accomplis par les membres individuels du groupe ou par les organes désignés par le groupe.
N° 15 Les règlements des conseils prévoient des réglementations détaillées pour les interventions de groupe, les temps de parole et les représentations dans les commissions. Celles-ci sont à consulter dans le règlement du conseil respectif et sont soumises à l'aménagement autonome par les conseils.
L'art. 154 Cst., qui réglemente le droit des membres de l'Assemblée fédérale de former des groupes parlementaires, est une disposition de droit organisationnel sans droits subjectifs directs. La jurisprudence de la plus haute instance judiciaire sur cette norme est par conséquent clairsemée. La réglementation de la formation des groupes parlementaires s'effectue principalement par la loi sur les rapports entre les conseils et les dispositions réglementaires des Chambres.
#I. Absence de jurisprudence de la plus haute instance judiciaire sur l'art. 154 Cst.
Le Tribunal fédéral n'a pas encore interprété ou appliqué directement l'art. 154 Cst. Cela s'explique par le fait que la formation des groupes parlementaires constitue une affaire d'organisation interne de l'Assemblée fédérale qui n'est pas justiciable. La réglementation concrète s'effectue par les règlements parlementaires, notamment l'art. 5sexies de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC).
#II. Pratique parlementaire relative à la formation des groupes parlementaires
La mise en œuvre pratique de l'art. 154 Cst. s'est faite par diverses initiatives et débats parlementaires :
Initiative parlementaire (Commission du Conseil national) du 8 février 1990
Date : 8 février 1990
Augmentation des contributions aux groupes parlementaires de l'Assemblée fédérale
Confirmation de la base constitutionnelle pour les contributions aux groupes parlementaires
Pertinence jurisprudentielle pour l'équipement financier des groupes parlementaires
« Il est à juste titre fait valoir, à notre avis, que les activités des partis sont orientées en grande partie vers le processus de décision parlementaire. Les partis recueillent les conceptions et intérêts sociétaux présents dans le peuple, les regroupent et les articulent pour mettre en marche le processus public de formation de l'opinion et de la volonté. »
Initiative parlementaire (Ruf) du 21 juin 1991
Date : 21 juin 1991
Contributions aux députations sans groupe parlementaire de l'Assemblée fédérale
Discussion sur l'égalité de traitement constitutionnelle des parlementaires
Question de principe sur l'interprétation de l'art. 154 Cst.
« La Constitution fédérale ne distingue nulle part entre parlementaires avec et sans appartenance à un groupe parlementaire et ayant par conséquent plus ou moins de droits. Tous les membres d'une Chambre de l'Assemblée fédérale ont les mêmes droits selon la Constitution fédérale. »
La nature de droit organisationnel de l'art. 154 Cst. fait que son application est marquée principalement par la pratique parlementaire et non par des décisions judiciaires. La norme garantit l'autonomie organisationnelle de l'Assemblée fédérale dans la formation des groupes parlementaires, sans fonder de droits individuels justiciables.
#IV. Rapport à d'autres dispositions constitutionnelles
L'art. 154 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique avec :
→ Art. 148 Cst. (Composition de l'Assemblée fédérale)
→ Art. 149 Cst. (Autonomie procédurale des Chambres)
↔ Art. 8 Cst. (Égalité juridique des parlementaires)