Gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio. La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze.
Art. 115 — Assistenza ai bisognosi
#Panoramica
L'art. 115 Cost. disciplina quale Cantone è competente per l'assistenza alle persone bisognose. La prima frase stabilisce che le persone bisognose ricevono aiuto dal loro Cantone di domicilio. La seconda frase conferisce alla Confederazione la competenza di disciplinare più dettagliatamente le eccezioni e le competenze.
Il bisogno sussiste quando una persona non può provvedere al proprio sostentamento con mezzi propri. Questo comprende sia l'assistenza sociale economica (denaro per abitazione, vitto, vestiario) sia l'aiuto personale (assistenza, cure). Il Cantone di domicilio non è sempre il Cantone dove qualcuno risiede ufficialmente. La legge federale LAD disciplina quando nasce un cosiddetto «domicilio per l'assistenza».
Il Cantone di domicilio deve assistere le persone bisognose e sostenere i costi. Non può sottrarsi a questo obbligo. Altri Cantoni in linea di principio non sono competenti, anche se qualcuno vi risiede temporaneamente. La Confederazione disciplina i casi speciali, ad esempio per richiedenti l'asilo, Svizzeri all'estero o per collocamenti in istituti in altri Cantoni.
Esempio: Una famiglia si trasferisce da Basilea a Zurigo. Dopo tre mesi il padre diventa disoccupato e la famiglia ha bisogno dell'assistenza sociale. Zurigo, quale nuovo Cantone di domicilio, è competente e deve assistere la famiglia. Basilea non deve pagare nulla.
La disposizione è una pura regola di competenza tra i Cantoni. Non fonda alcun diritto diretto a determinate prestazioni. L'ammontare dell'assistenza sociale che qualcuno riceve è determinato dal diritto cantonale. L'assistenza di base in situazioni di emergenza è tuttavia garantita dall'art. 12 Cost.
L'art. 115 Cost. impedisce che le persone bisognose vengano «rimbalzate» tra i Cantoni. Ogni Cantone sa chiaramente quando è competente. Ciò protegge sia le persone interessate sia i Cantoni da ripartizioni di costi poco chiare.
#Dottrina
#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 115 Cost. ha le sue radici nella Costituzione federale del 1874, in particolare nell'art. 45 cpv. 3 vCost. (divieto di rimpatrio di cittadini svizzeri bisognosi di assistenza) e nell'art. 48 vCost. (assistenza da parte del Cantone di dimora). Il messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 355) rileva che la disposizione prosegue in forma modernizzata la consolidata regolamentazione intercantonale delle competenze, senza intaccare il principio di base dell'assistenza basata sul domicilio.
N. 2 Il costituente ha voluto con l'art. 115 Cost. creare consapevolmente una norma snella di competenza e collisione, che sancisce la competenza di base dei Cantoni di dimora e lascia alla Confederazione la disciplina di eccezioni e questioni di competenza. Gächter/Filippo sottolineano che l'evoluzione storica dal principio di origine al principio del domicilio ha così trovato la sua conclusione costituzionale (BSK BV, Art. 115 N. 1-8).
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 115 Cost. si trova sistematicamente nel Titolo 3 (Confederazione, Cantoni e Comuni), Capitolo 5 (Partecipazione dei Cantoni alla formazione della volontà della Confederazione), Sezione 2 (Competenze). La collocazione sottolinea il carattere primariamente competenziale della norma. Non è una norma sui diritti fondamentali e non fonda — a differenza dell'→ art. 12 Cost. — diritti individuali a prestazioni.
N. 4 Lo stretto legame con l'→ art. 12 Cost. (diritto all'aiuto in situazioni di bisogno) è tuttavia evidente: mentre l'art. 12 Cost. disciplina il «se» e il «cosa» dell'assistenza, l'art. 115 Cost. determina il «chi» della competenza. Altri importanti rimandi incrociati esistono con l'→ art. 41 cpv. 1 lett. a Cost. (obiettivo sociale della sicurezza sociale), gli→ artt. 112 segg. Cost. (assicurazioni sociali) e l'→ art. 121 cpv. 1 Cost. (dimora di straniere e stranieri).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
N. 5 Il bisogno è l'elemento costitutivo centrale dell'art. 115 frase 1 Cost. Gächter/Filippo definiscono il bisogno come stato in cui una persona non può provvedere al proprio sostentamento o non può farlo tempestivamente con mezzi propri (BSK BV, Art. 115 N. 16-20). La configurazione concreta del concetto di bisogno spetta al diritto cantonale, con il limite posto dall'art. 12 Cost. Wizent precisa che il bisogno comprende sia l'assistenza sociale economica sia quella personale (Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, 45 segg.).
N. 6 Il Cantone di dimora nel senso dell'art. 115 frase 1 Cost. è determinato più precisamente dalla Legge federale sulla competenza per l'assistenza ai bisognosi (LAS). Gächter/Filippo rilevano che il concetto costituzionale di Cantone di dimora non è da equiparare al concetto civilistico di domicilio secondo gli artt. 23 segg. CC (BSK BV, Art. 115 N. 21-23). Piuttosto la LAS sviluppa propri punti di collegamento, in particolare il domicilio di assistenza secondo gli artt. 4 segg. LAS.
N. 7 La competenza della Confederazione secondo l'art. 115 frase 2 Cost. è caratterizzata da Biaggini come competenza esclusiva della Confederazione (BSK BV, Art. 115 N. 14, citato secondo Biaggini). La Confederazione può quindi disciplinare definitivamente sia le eccezioni al principio del domicilio (ad esempio per gli Svizzeri all'estero o i richiedenti l'asilo) sia la delimitazione delle competenze intercantonali. Gächter/Filippo precisano che questa competenza è esercitata primariamente tramite la LAS e regolamentazioni di leggi speciali (LAsi, LADI) (BSK BV, Art. 115 N. 9-15).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 8 L'art. 115 Cost. fonda un obbligo di competenza oggettivo-giuridico dei Cantoni. Il Cantone di dimora competente non può sottrarsi al suo obbligo di assistenza una volta adempiuti i presupposti. Questo obbligo non è tuttavia direttamente giustiziabile — le persone bisognose non possono far valere diritti a prestazioni basandosi unicamente sull'art. 115 Cost. (DTF 148 V 114 consid. 5.2).
N. 9 La ripartizione intercantonale dei costi si basa sul principio di territorialità: il Cantone di dimora sopporta in linea di principio i costi completi dell'assistenza. Esistono eccezioni per i soggiorni temporanei (ricoveri ospedalieri, collocamenti in istituto) secondo le regolamentazioni della LAS e convenzioni intercantonali come la CIAMS. Anderer sottolinea l'importanza pratica di queste convenzioni per la ripartizione dei costi nei collocamenti extracantonali (Anderer, in: Häfeli, Das schweizerische Sozialhilferecht, 2008, 201 segg.).
#5. Controversie
N. 10 Portata della competenza federale: Mentre Biaggini caratterizza la competenza federale secondo l'art. 115 frase 2 Cost. come esclusiva (BSK BV, Art. 115 N. 14), altri autori sostengono una visione più differenziata. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr vedono spazio per regolamentazioni cantonali complementari, purché non collidano con il sistema di competenze di diritto federale (Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N. 1845). Gächter/Filippo assumono una posizione mediatrice e sottolineano che i Cantoni nell'ambito della loro autonomia organizzativa possono certamente adottare regolamentazioni di dettaglio (BSK BV, Art. 115 N. 15).
N. 11 Rapporto con gli obiettivi sociali: È discusso controversamente il rapporto dell'art. 115 Cost. con l'→ art. 41 Cost. Mentre Schmid intende l'art. 115 Cost. come pura norma di competenza senza contenuto materiale (Schmid, in: FS Murer, 2010, 757 segg.), Gächter/Filippo vedono nella norma anche un obbligo implicito di garanzia dell'esistenza che va oltre l'aiuto d'emergenza secondo l'art. 12 Cost. (BSK BV, Art. 115 N. 24-25). Gysin media interpretando l'art. 115 Cost. come concretizzazione competenziale degli obiettivi sociali (Gysin, Der Schutz des Existenzminimums, 1999, 89 segg.).
N. 12 Legge quadro federale: Da anni si discute la creazione di una legge quadro federale sull'assistenza sociale. Coullery propugna un'armonizzazione federale moderata degli standard cantonali di assistenza sociale (ZeSo 2/2009, 24-25). Wolffers respinge ciò e sottolinea la competenza cantonale costituzionalmente sancita (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2a ed. 1999, 45). Le direttive COSAS si sono affermate come standard fattuale ma giuridicamente non vincolante, come analizza Hänzi (Hänzi, Die Richtlinien der SKOS, 2011, 125 segg.).
#6. Indicazioni pratiche
N. 13 Gli accertamenti di domicilio sono spesso complessi nella prassi. In caso di situazioni poco chiare si raccomanda un contatto tempestivo con altri Cantoni potenzialmente competenti. La procedura secondo l'art. 28 LAS (azione di accertamento presso il Tribunale federale) dovrebbe essere utilizzata solo come ultima ratio. Thomet rileva le difficoltà pratiche nella determinazione del domicilio di assistenza, in particolare per persone senza dimora fissa (Thomet, Kommentar ZUG, 2a ed. 1994, Art. 4 N. 15 segg.).
N. 14 Il coordinamento intercantonale avviene primariamente tramite la CIAMS e convenzioni bilaterali. Rüegg raccomanda una collaborazione proattiva dei servizi sociali cantonali per evitare conflitti di competenza (Rüegg, in: Häfeli, 2008, 323 segg.). Per i collocamenti in istituto è essenziale il chiarimento tempestivo della garanzia dei costi — le assunzioni di costi successive sono l'eccezione (DTF 143 V 451 consid. 3.2).
N. 15 Gli aspetti di diritto degli stranieri sono da considerare particolarmente: il ricorso all'assistenza sociale può avere conseguenze di diritto degli stranieri (revoca del permesso di dimora, mancato rinnovo). Le autorità sociali devono informare gli uffici della migrazione sul ricorso sostanziale all'assistenza sociale. Al contempo il timore di conseguenze di diritto degli stranieri non deve portare al fatto che persone in situazioni di bisogno non ricevano aiuto — il diritto secondo l'art. 12 Cost. è indipendente dallo statuto di dimora (DTF 130 I 82 consid. 3.3).
#Giurisprudenza
#I. Principio dell'assistenza da parte del Cantone di domicilio
DTF 149 V 156 del 1° marzo 2023
Principio dell'assistenza da parte del Cantone di domicilio secondo l'art. 115 Cost. e sua attuazione nella LComp.
Il Tribunale federale conferma l'ancoraggio costituzionale della ripartizione intercantonale delle competenze nell'assistenza sociale.
«Le persone bisognose sono assistite dal loro Cantone di domicilio (art. 115 cpv. 1 Cost.). La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze (art. 115 cpv. 2 Cost.). La legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza per l'assistenza alle persone bisognose (Legge sulla competenza, LComp; RS 851.1) precisa, nel quadro stabilito dalla Costituzione, quale Cantone è competente per l'assistenza.»
DTF 149 V 240 del 5 ottobre 2023
Rapporto tra l'art. 115 Cost. e la precisazione di legge federale della competenza all'assistenza.
La norma costituzionale necessita obbligatoriamente dell'attuazione legislativa attraverso la LComp.
«Le persone bisognose sono assistite dal loro Cantone di domicilio (art. 115 Cost.). La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze (art. 115 cpv. 2 Cost.). La legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza per l'assistenza alle persone bisognose (Legge sulla competenza, LComp; RS 851.1) precisa, nel quadro stabilito dalla Costituzione, quale Cantone è competente per l'assistenza.»
#II. Rapporto con l'art. 12 Cost. (Diritto all'aiuto in situazioni d'emergenza)
DTF 130 I 82 del 19 febbraio 2004
Delimitazione tra assistenza sociale cantonale secondo l'art. 115 Cost. e aiuto d'emergenza garantito dal diritto federale secondo l'art. 12 Cost.
L'art. 115 Cost. disciplina la ripartizione delle competenze, mentre l'art. 12 Cost. fonda il diritto alla prestazione.
«I Cantoni sono liberi di emanare disposizioni aggiuntive per combattere gli abusi [...]. La disciplina dell'assistenza ai richiedenti l'asilo adottata con la modifica della legge zurighese sull'assistenza sociale non viola il principio della forza derogatoria del diritto federale.»
#III. Delimitazione delle competenze di diritto federale
DTF 148 V 114 del 24 novembre 2021
Competenza cantonale nell'assistenza sociale economica e limiti costituzionali.
L'art. 115 Cost. fonda in linea di principio una competenza cantonale con limitate prescrizioni di diritto federale.
«L'ambito controverso dell'assistenza sociale economica rientra, in mancanza di una competenza costituzionale federale (oltre alla norma di collisione nell'art. 115 Cost.), nella competenza dei Cantoni.»
#IV. Assistenza agli Svizzeri all'estero
DTF 138 V 445 del 17 settembre 2012
Regolamentazione speciale per gli Svizzeri all'estero di ritorno come eccezione al principio dell'art. 115 Cost.
La regolamentazione federale costituisce una regolamentazione speciale da interpretare restrittivamente rispetto al principio generale del domicilio.
«Essa costituisce pertanto una regolamentazione speciale rispetto al principio ancorato nell'art. 115 Cost. dell'assistenza alle persone bisognose da parte del Cantone di domicilio e deve di conseguenza essere interpretata restrittivamente.»
#V. Accordi intercantonali e istituzioni
DTF 143 V 451 del 21 novembre 2017
Applicazione dell'art. 115 Cost. in caso di accordi intercantonali su istituzioni sociali.
Gli accordi intercantonali non modificano nulla al principio fondamentale dell'assistenza da parte del Cantone di domicilio.
«Quando in un accordo intercantonale è prevista l'applicazione del diritto federale, il diritto richiamato costituisce diritto (inter-)cantonale ai sensi degli art. 48 cpv. 3 e 49 cpv. 1 Cost.»
#VI. Domicilio per l'assistenza e assistenza familiare
DTF 150 V 297 del 22 maggio 2024
Fondazione del domicilio per l'assistenza per persone maggiorenni in assistenza familiare.
Contratti di assistenza conclusi autonomamente non modificano nulla al principio dell'art. 115 Cost.
«Se una persona maggiorenne conclude autonomamente un contratto di assistenza, ciò non impedisce la fondazione di un domicilio per l'assistenza nel luogo del suo soggiorno, poiché manca il requisito del collocamento ufficiale in assistenza familiare secondo l'art. 5 LComp.»
#VII. Assistenza sociale cantonale e diritto federale
Sentenza 8C_758/2015 del 29 ottobre 2015
L'art. 115 Cost. non fonda un diritto soggettivo di diritto federale a determinate prestazioni di assistenza sociale.
La norma costituzionale è principalmente una norma di competenza, non una norma di prestazione.
«Un diritto soggettivo (di diritto federale) a determinate prestazioni di assistenza sociale non se ne potrebbe comunque derivare.»
#VIII. Sviluppi attuali e certezza del diritto
Tribunale amministrativo San Gallo B 2015/60 del 27 settembre 2016
Applicazione dell'art. 115 Cost. in caso di riduzioni di prestazioni e sanzioni.
La norma costituzionale pone certi limiti alla libertà di configurazione cantonale.
«Il ricorrente ha tentato mediante un documento manifestamente falsificato e false dichiarazioni di ottenere prestazioni legate alla situazione. Contrariamente all'opinione dell'istanza precedente, sussiste una violazione dell'obbligo di collaborazione.»
Tribunale amministrativo San Gallo B 2019/53 del 24 gennaio 2020
Obbligo di presenza sul posto e soggiorni di vacanza all'estero come limite dell'assistenza da parte del Cantone di domicilio.
L'art. 115 Cost. ancora una norma di collisione per la competenza intercantonale.
«Secondo l'art. 115 Cost. le persone bisognose sono assistite dal loro Cantone di domicilio. La Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze. L'art. 115 Cost. ancora nel cpv. 1 una norma di collisione che determina la competenza intercantonale per l'assistenza alle persone bisognose.»