Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile. La Confédération règle les exceptions et les compétences.
Art. 115 — Assistance aux personnes dans le besoin
#Aperçu
L'art. 115 Cst. règle quel canton est compétent pour l'assistance aux personnes dans le besoin. La première phrase établit que les personnes nécessiteuses reçoivent de l'aide de leur canton de domicile. La deuxième phrase donne à la Confédération la compétence de régler plus précisément les exceptions et les compétences.
La nécessité existe lorsqu'une personne ne peut subvenir à ses besoins vitaux par ses propres moyens. Cela comprend tant l'aide sociale économique (argent pour le logement, la nourriture, les vêtements) que l'aide personnelle (encadrement, soins). Le canton de domicile n'est pas toujours le canton où quelqu'un réside officiellement. La loi fédérale ZUG règle quand naît un « domicile de secours ».
Le canton de domicile doit soutenir les personnes dans le besoin et supporter les coûts. Il ne peut se soustraire à cette obligation. D'autres cantons ne sont en principe pas compétents, même si quelqu'un y réside temporairement. La Confédération règle les cas particuliers, notamment pour les requérants d'asile, les Suisses de l'étranger ou lors de placements en établissements dans d'autres cantons.
Exemple : Une famille déménage de Bâle à Zurich. Après trois mois, le père perd son emploi et la famille a besoin de l'aide sociale. Zurich est compétent comme nouveau canton de domicile et doit soutenir la famille. Bâle n'a rien à payer.
Cette disposition est une pure règle de compétence entre les cantons. Elle ne fonde aucun droit direct à des prestations déterminées. Le montant de l'aide sociale que reçoit une personne est déterminé par le droit cantonal. L'aide d'urgence dans les situations de détresse est cependant garantie par l'art. 12 Cst.
L'art. 115 Cst. empêche que les personnes dans le besoin soient « ballottées » entre les cantons. Chaque canton sait clairement quand il est compétent. Cela protège tant les personnes concernées que les cantons contre des répartitions de coûts peu claires.
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 115 Cst trouve ses racines dans la Constitution fédérale de 1874, notamment dans l'art. 45 al. 3 aCst (interdiction de refoulement de citoyens suisses nécessiteux vers leur commune d'origine) et l'art. 48 aCst (assistance par le canton de domicile). Le Message sur une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 355) précise que la disposition perpétue sous une forme modernisée la réglementation intercantonale éprouvée en matière de compétences, sans remettre en question le principe fondamental de l'assistance par le lieu de domicile.
N. 2 Le constituant a voulu créer consciemment avec l'art. 115 Cst une norme de compétence et de collision concise, qui consacre la compétence de principe des cantons de domicile et laisse à la Confédération le soin de régler les exceptions et les questions de compétence. Gächter/Filippo soulignent que l'évolution historique du principe du lieu d'origine vers le principe du lieu de domicile a ainsi trouvé son aboutissement constitutionnel (BSK BV, art. 115 N 1-8).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 115 Cst se situe systématiquement dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 5e chapitre (Participation des cantons à la formation de la volonté fédérale), 2e section (Compétences). Ce positionnement souligne le caractère principalement compétentiel de la norme. Elle n'est pas une norme de droits fondamentaux et ne fonde — contrairement à → l'art. 12 Cst — aucune prétention individuelle à des prestations.
N. 4 Le lien étroit avec → l'art. 12 Cst (droit d'être secouru dans des situations de détresse) est néanmoins évident : tandis que l'art. 12 Cst règle le « si » et le « quoi » de l'assistance, l'art. 115 Cst détermine le « qui » de la compétence. D'autres renvois importants existent vers → l'art. 41 al. 1 let. a Cst (objectif social de la sécurité sociale), → l'art. 112 ss Cst (assurances sociales) et → l'art. 121 al. 1 Cst (séjour des étrangers).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 5 L'indigence est l'élément constitutif central de l'art. 115 1ère phrase Cst. Gächter/Filippo définissent l'indigence comme un état dans lequel une personne ne peut assurer sa subsistance ou ne peut l'assurer à temps avec ses propres moyens (BSK BV, art. 115 N 16-20). La conception concrète de la notion d'indigence relève du droit cantonal, la limite se situant à l'art. 12 Cst. Wizent précise que l'indigence englobe tant l'aide sociale économique que personnelle (Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, 45 ss).
N. 6 Le canton de domicile au sens de l'art. 115 1ère phrase Cst est déterminé plus précisément par la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance (LComp). Gächter/Filippo soulignent que la notion constitutionnelle de canton de domicile n'est pas équivalente à la notion civiliste de domicile selon l'art. 23 ss CC (BSK BV, art. 115 N 21-23). La LComp développe plutôt ses propres points de rattachement, notamment le domicile de secours selon l'art. 4 ss LComp.
N. 7 La compétence fédérale selon l'art. 115 2e phrase Cst est caractérisée par Biaggini comme une compétence fédérale exclusive (BSK BV, art. 115 N 14, cité d'après Biaggini). La Confédération peut ainsi régler de manière définitive tant les exceptions au principe du lieu de domicile (par exemple pour les Suisses de l'étranger ou les requérants d'asile) que la délimitation des compétences intercantonales. Gächter/Filippo précisent que cette compétence s'exerce principalement par la LComp et des réglementations législatives spéciales (LAsi, LACI) (BSK BV, art. 115 N 9-15).
#4. Effets juridiques
N. 8 L'art. 115 Cst fonde une obligation de compétence de droit objectif des cantons. Le canton de domicile compétent ne peut se soustraire à son obligation d'assistance dès que les conditions sont remplies. Cette obligation n'est cependant pas directement justiciable — les personnes dans le besoin ne peuvent faire valoir de prétentions à des prestations sur la seule base de l'art. 115 Cst (ATF 148 V 114 c. 5.2).
N. 9 La répartition intercantonale des coûts se fonde sur le principe de territorialité : le canton de domicile supporte en principe la totalité des coûts de l'assistance. Des exceptions existent pour les séjours temporaires (hospitalisations, placements en home) selon les réglementations de la LComp et d'accords intercantonaux comme l'AHIAS. Anderer souligne l'importance pratique de ces accords pour la répartition des coûts lors de placements hors canton (Anderer, in: Häfeli, Das schweizerische Sozialhilferecht, 2008, 201 ss).
#5. Points controversés
N. 10 Étendue de la compétence fédérale : tandis que Biaggini caractérise la compétence fédérale selon l'art. 115 2e phrase Cst comme exclusive (BSK BV, art. 115 N 14), d'autres auteurs défendent une vision plus différenciée. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr voient de la place pour des réglementations cantonales complémentaires, pour autant qu'elles n'entrent pas en collision avec le système fédéral de compétences (Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1845). Gächter/Filippo adoptent une position médiane et soulignent que les cantons peuvent tout à fait édicter des réglementations de détail dans le cadre de leur autonomie d'organisation (BSK BV, art. 115 N 15).
N. 11 Rapport avec les objectifs sociaux : le rapport entre l'art. 115 Cst et → l'art. 41 Cst fait l'objet de discussions controversées. Tandis que Schmid comprend l'art. 115 Cst comme une pure norme de compétence sans contenu matériel (Schmid, in: FS Murer, 2010, 757 ss), Gächter/Filippo voient dans la norme aussi une obligation implicite de garantir l'existence, qui va au-delà de l'aide d'urgence selon l'art. 12 Cst (BSK BV, art. 115 N 24-25). Gysin propose une position intermédiaire en interprétant l'art. 115 Cst comme une concrétisation des objectifs sociaux en termes de compétences (Gysin, Der Schutz des Existenzminimums, 1999, 89 ss).
N. 12 Loi-cadre fédérale : depuis des années, la création d'une loi-cadre fédérale sur l'aide sociale est débattue. Coullery plaide pour une harmonisation fédérale mesurée des standards cantonaux d'aide sociale (ZeSo 2/2009, 24-25). Wolffers s'y oppose et souligne la compétence cantonale ancrée constitutionnellement (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, 45). Les directives CSIAS se sont établies comme standard de fait mais juridiquement non contraignant, comme l'analyse Hänzi (Hänzi, Die Richtlinien der SKOS, 2011, 125 ss).
#6. Conseils pratiques
N. 13 Les clarifications de domicile sont souvent complexes en pratique. En cas de situations peu claires, il est recommandé de prendre contact tôt avec d'autres cantons potentiellement compétents. La procédure selon l'art. 28 LComp (action en constatation auprès du Tribunal fédéral) ne devrait être utilisée qu'en dernier recours. Thomet attire l'attention sur les difficultés pratiques de détermination du domicile de secours, notamment pour les personnes sans domicile fixe (Thomet, Kommentar ZUG, 2e éd. 1994, art. 4 N 15 ss).
N. 14 La coordination intercantonale s'effectue principalement par l'AHIAS et des accords bilatéraux. Rüegg recommande une collaboration proactive des services sociaux cantonaux pour éviter les conflits de compétence (Rüegg, in: Häfeli, 2008, 323 ss). Pour les placements en home, la clarification précoce de la garantie de prise en charge des coûts est essentielle — les prises en charge de coûts a posteriori sont l'exception (ATF 143 V 451 c. 3.2).
N. 15 Les aspects de droit des étrangers sont particulièrement à prendre en compte : le recours à l'aide sociale peut avoir des conséquences en droit des étrangers (révocation de l'autorisation de séjour, non-prolongation). Les autorités d'aide sociale doivent informer les services de migration du recours substantiel à l'aide sociale. En même temps, la crainte de conséquences en droit des étrangers ne doit pas conduire à ce que des personnes en situation de détresse ne reçoivent pas d'aide — la prétention selon l'art. 12 Cst est indépendante du statut de séjour (ATF 130 I 82 c. 3.3).
#Jurisprudence
#I. Principe de l'assistance par le canton de domicile
ATF 149 V 156 du 1er mars 2023
Principe de l'assistance par le canton de domicile selon l'art. 115 Cst. et son exécution dans la LAIH.
Le Tribunal fédéral confirme l'ancrage constitutionnel de la répartition des compétences intercantonales en matière d'aide sociale.
« Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile (art. 115, 1re phrase, Cst.). La Confédération règle les exceptions et les compétences (art. 115, 2e phrase, Cst.). La loi fédérale du 24 juin 1977 sur l'assistance (Loi sur l'assistance, LAIH ; RS 851.1) précise, dans le cadre fixé par la Constitution, quel canton est compétent pour l'assistance. »
ATF 149 V 240 du 5 octobre 2023
Rapport entre l'art. 115 Cst. et la précision par le droit fédéral de la compétence d'assistance.
La norme constitutionnelle nécessite impérativement une exécution légale par la LAIH.
« Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile (art. 115 Cst.). La Confédération règle les exceptions et les compétences (art. 115, 2e phrase, Cst.). La loi fédérale du 24 juin 1977 sur l'assistance (Loi sur l'assistance, LAIH ; RS 851.1) précise, dans le cadre fixé par la Constitution, quel canton est compétent pour l'assistance. »
#II. Rapport à l'art. 12 Cst. (droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse)
ATF 130 I 82 du 19 février 2004
Délimitation entre l'aide sociale cantonale selon l'art. 115 Cst. et l'aide d'urgence garantie par le droit fédéral selon l'art. 12 Cst.
L'art. 115 Cst. règle la répartition des compétences, tandis que l'art. 12 Cst. fonde le droit aux prestations.
« Les cantons sont libres d'édicter des dispositions supplémentaires pour lutter contre les abus [...]. La réglementation de l'assistance aux requérants d'asile prise avec la modification de la loi zurichoise sur l'aide sociale ne viole pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. »
#III. Délimitation des compétences de droit fédéral
ATF 148 V 114 du 24 novembre 2021
Compétence cantonale en matière d'aide sociale économique et limites constitutionnelles.
L'art. 115 Cst. fonde en principe la compétence cantonale avec des prescriptions limitées de droit fédéral.
« Le domaine litigieux de l'aide sociale économique relève de la compétence des cantons faute de compétence constitutionnelle de la Confédération (au-delà de la règle de collision de l'art. 115 Cst.). »
#IV. Assistance aux Suisses de l'étranger
ATF 138 V 445 du 17 septembre 2012
Réglementation spéciale pour les Suisses de l'étranger de retour au pays comme exception au principe de l'art. 115 Cst.
La réglementation fédérale constitue une réglementation spéciale à interpréter restrictivement par rapport au principe général du domicile.
« Elle constitue ainsi une réglementation spéciale par rapport au principe ancré à l'art. 115 Cst. de l'assistance aux personnes dans le besoin par le canton de domicile et doit par conséquent être interprétée restrictivement. »
#V. Conventions intercantonales et institutions
ATF 143 V 451 du 21 novembre 2017
Application de l'art. 115 Cst. aux conventions intercantonales sur les institutions sociales.
Les conventions intercantonales ne changent rien au principe fondamental de l'assistance par le canton de domicile.
« Lorsqu'une convention intercantonale prévoit l'application du droit fédéral, le droit visé constitue du droit (inter-)cantonal au sens des art. 48, al. 3, et 49, al. 1, Cst. »
#VI. Domicile de secours et placement familial
ATF 150 V 297 du 22 mai 2024
Établissement du domicile de secours pour les personnes majeures en placement familial.
Les contrats de prise en charge conclus de manière autonome ne changent rien au principe de l'art. 115 Cst.
« Lorsqu'une personne majeure conclut de manière autonome un contrat de prise en charge, cela ne s'oppose pas à l'établissement d'un domicile de secours au lieu de son séjour, car il manque l'exigence du placement en famille d'accueil par l'autorité selon l'art. 5 LAIH. »
#VII. Aide sociale cantonale et droit fédéral
Arrêt 8C_758/2015 du 29 octobre 2015
L'art. 115 Cst. ne fonde aucun droit subjectif de droit fédéral à certaines prestations d'aide sociale.
La norme constitutionnelle est avant tout une règle de compétence, non une norme de prestation.
« Un droit subjectif (de droit fédéral) à certaines prestations d'aide sociale ne pourrait de toute façon pas en être déduit. »
#VIII. Développements actuels et sécurité juridique
Tribunal administratif de Saint-Gall B 2015/60 du 27 septembre 2016
Application de l'art. 115 Cst. en cas de réductions de prestations et de sanctions.
La norme constitutionnelle fixe certaines limites à la liberté d'aménagement cantonale.
« Le recourant a tenté d'obtenir des prestations liées à la situation au moyen d'un document manifestement falsifié et de fausses déclarations. Contrairement à l'avis de l'instance précédente, il y a violation de l'obligation de collaborer. »
Tribunal administratif de Saint-Gall B 2019/53 du 24 janvier 2020
Obligation de présence sur place et séjours de vacances à l'étranger comme limite de l'assistance par le canton de domicile.
L'art. 115 Cst. ancre une règle de collision pour la compétence intercantonale.
« Selon l'art. 115 Cst., les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile. La Confédération règle les exceptions et les compétences. L'art. 115 Cst. ancre dans la 1re phrase une règle de collision qui détermine la compétence intercantonale pour l'assistance aux personnes dans le besoin. »