1La Confederazione emana prescrizioni sull’assicurazione contro la disoccupazione.
2In tale ambito si attiene ai principi seguenti: a. l’assicurazione garantisce un’adeguata compensazione della perdita di guadagno e sostiene misure volte a prevenire e a combattere la disoccupazione; b. l’affiliazione è obbligatoria per i dipendenti; la legge può prevedere eccezioni; c. chi esercita un’attività indipendente può assicurarsi facoltativamente.
3L’assicurazione è finanziata con i contributi degli assicurati; la metà dei contributi dei dipendenti è a carico del datore di lavoro.
4La Confederazione e i Cantoni forniscono prestazioni finanziarie in caso di circostanze straordinarie.
5La Confederazione può emanare prescrizioni in materia di assistenza ai disoccupati.
Art. 114 — Assicurazione contro la disoccupazione
L'articolo 114 della Costituzione federale obbliga la Confederazione a istituire un'assicurazione contro la disoccupazione. Questa assicurazione sostiene le persone che hanno perso il lavoro con denaro e aiuto nella ricerca di un impiego.
L'assicurazione deve versare un'adeguata indennità sostitutiva del salario. Ciò significa il 70 per cento dell'ultimo salario o l'80 per cento per le persone con figli o con reddito basso (art. 22 LADI). Chi diventa disoccupato non riceve quindi l'intero salario, ma abbastanza per vivere. L'assicurazione paga per un massimo di due anni (art. 27 LADI).
Tutti i dipendenti devono essere assicurati presso l'assicurazione contro la disoccupazione. Eccezioni esistono solo per determinate persone come i membri del consiglio d'amministrazione o i familiari che collaborano in aziende familiari (art. 2 cpv. 2 LADI). Gli indipendenti possono assicurarsi volontariamente — ma questa possibilità non esiste ancora nella pratica.
I costi sono ripartiti equamente tra lavoratori e datori di lavoro. Entrambi pagano l'1,1 per cento del salario (art. 88 LADI). Per i salari molto elevati si paga inoltre lo 0,5 per cento di contributo di solidarietà (art. 3 OADI). Quando si verificano crisi eccezionali — come la pandemia di Corona nel 2020 —, anche Confederazione e Cantoni devono contribuire finanziariamente.
L'assicurazione non aiuta solo con il denaro. Organizza anche corsi e programmi affinché le persone disoccupate ritrovino rapidamente lavoro. Queste misure del mercato del lavoro comprendono formazioni continue, job coaching o programmi di lavoro temporaneo (art. 59 segg. LADI).
Un esempio pratico: il signor Müller perde dopo dieci anni il suo posto come venditore con uno stipendio mensile di 5000 franchi. Si iscrive all'assicurazione contro la disoccupazione e riceve giornalmente circa 112 franchi (70 per cento del suo salario). Inoltre può partecipare a un corso di informatica per migliorare le sue possibilità sul mercato del lavoro. Dopo due anni il suo diritto scade, ma entro allora dovrebbe idealmente aver trovato un nuovo posto.
Per i disoccupati più anziani a partire dai 60 anni esistono dal 2021 inoltre prestazioni transitorie. Queste aiutano finanziariamente quando l'indennità di disoccupazione normale è scaduta e non si può ancora percepire una rendita AVS (LPT).
N. 1 L'art. 114 Cost. risale all'art. 34novies aCostituzione (1976), che costituiva la base costituzionale per la legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI) del 25 giugno 1982. La norma costituzionale originale fu accettata il 13 giugno 1976 con il 68,3% di voti favorevoli (FF 1975 II 2147). La revisione totale della Costituzione federale del 1999 ha ripreso la sostanza del vecchio articolo sostanzialmente immutata, ma ha completato nel cpv. 5 la competenza esplicita per l'assistenza ai disoccupati (FF 1997 I 389).
N. 2 La nascita dell'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione fu una reazione alla crisi economica degli anni '70. In precedenza esistevano solo casse cantonali facoltative e istituzioni assicurative sindacali. L'articolo costituzionale creò per la prima volta una competenza federale completa per un obbligo su scala nazionale (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 8).
N. 3 L'art. 114 Cost. appartiene alle competenze della Confederazione in materia di assicurazioni sociali (art. 111–114 Cost.). La norma è strettamente collegata con:
→ Art. 41 cpv. 1 lett. d Cost. (obiettivo sociale della garanzia dell'esistenza in caso di disoccupazione)
→ Art. 110 Cost. (lavoro e formazione professionale)
↔ Art. 113 Cost. (previdenza professionale): coordinamento nell'assicurazione delle persone disoccupate
→ Art. 115 Cost. (sostegno ai bisognosi): assistenza sociale sussidiaria dopo la disoccupazione
N. 4 Contrariamente agli obiettivi sociali, l'art. 114 Cost. stabilisce una competenza legislativa completa con mandato costituzionale. La Confederazione deve emanare prescrizioni, non può soltanto (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 14).
N. 5 Il cpv. 1 conferisce alla Confederazione una competenza legislativa completa per l'assicurazione contro la disoccupazione. Questa competenza è vincolante («emana») ed esclusiva — le normative cantonali sono ammissibili solo nel quadro del diritto federale (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 15). La competenza comprende tutti gli aspetti dell'assicurazione: campo di applicazione personale e materiale, prestazioni, finanziamento, organizzazione ed esecuzione.
N. 6Adeguata sostituzione del guadagno (lett. a): Il concetto di «adeguato» lascia margine di discrezione al legislatore. Secondo Cardinaux, una quota di sostituzione tra il 60% e l'80% appare conforme alla costituzione (BSK BV, Art. 114 N. 23). La LADI prevede il 70% rispettivamente l'80% (con figli o reddito basso). La DTF 129 V 105 ha precisato che è dovuta solo la sostituzione per normale attività di dipendente, non per sovroccupazione.
N. 7Prevenzione e lotta (lett. a): L'assicurazione non ha solo funzione passiva di sostituzione, ma anche funzione attiva di integrazione. Ciò legittima le misure relative al mercato del lavoro (MML) secondo l'art. 59 segg. LADI. La componente preventiva è equivalente alla funzione di indennizzazione (Leu, Arbeitsmarktliche Massnahmen, pag. 42).
N. 8Obbligo per i lavoratori dipendenti (lett. b): L'obbligo comprende tutti i lavoratori dipendenti. Le eccezioni sono costituzionalmente ammissibili («può prevedere») e riguardano ad esempio consiglieri d'amministrazione o familiari collaboratori (art. 2 cpv. 2 LADI). La natura obbligatoria è stata confermata nella DTF 129 V 105 come principio strutturale centrale.
N. 9Assicurazione volontaria degli indipendenti (lett. c): La costituzione esige una possibilità di adesione per i lavoratori indipendenti. La LADI non ha ancora attuato questa opzione — una omissione costituzionale (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 31; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, N. 2173).
N. 10Finanziamento tramite contributi (cpv. 3): La ripartizione a metà tra dipendenti e datori di lavoro è costituzionalmente vincolante. La LADI concretizza ciò con l'1,1% ciascuno del guadagno assicurato fino al limite salariale. Deviazioni sono ammissibili solo per redditi più elevati (contributo di solidarietà).
N. 11Situazioni straordinarie (cpv. 4): Confederazione e Cantoni devono fornire prestazioni finanziarie in situazioni straordinarie. Secondo Cardinaux, la sola cattiva situazione finanziaria dell'assicurazione non basta; servono fattori esterni come crisi economiche o pandemie (BSK BV, Art. 114 N. 36). La crisi COVID-19 del 2020/21 soddisfaceva chiaramente questo presupposto.
N. 12 La competenza per l'assistenza ai disoccupati è facoltativa («può»). È stata utilizzata per la prima volta con la legge sulle prestazioni transitorie (LPTr). Secondo Cardinaux, un'attività della Confederazione è giustificata quando i Cantoni sono sovraccarichi nel sostegno alle persone arrivate a fine diritto (BSK BV, Art. 114 N. 40). Le DTF 149 V 136 e DTF 150 V 198 hanno qualificato le prestazioni transitorie come prestazioni di prepensionamento.
Obbligo legislativo: La Confederazione deve istituire un'assicurazione contro la disoccupazione
Prescrizioni di configurazione: Adeguata sostituzione del guadagno, misure attive, obbligo per i dipendenti
Regole di finanziamento: Ripartizione a metà dei contributi, finanziamento statale sussidiario
Giustiziabilità: I principi sono direttamente applicabili nella verifica delle disposizioni LADI
N. 14 I Cantoni hanno compiti esecutivi (art. 85 LADI), ma nessuna competenza normativa autonoma. Gestiscono i centri regionali per l'impiego (CRI) e gli uffici cantonali.
N. 15Entità dell'adeguata sostituzione del guadagno: Cardinaux ritiene conforme alla costituzione il 60–80% (BSK BV, Art. 114 N. 23). Mahon aveva sostenuto almeno il 70% come limite minimo (Journée 1996, pag. 45). Gerhards vede nella graduazione secondo gli obblighi familiari una differenziazione socio-politicamente necessaria (Kommentar AVIG, Vol. I, pag. 234).
N. 16Portata dell'obbligo assicurativo: Le eccezioni dall'obbligo sono controverse. Rubin critica l'ampia eccezione per i consiglieri d'amministrazione come contraria al sistema (Commentaire, Art. 2 N. 15). Nussbaumer la giustifica con la mancanza della qualità di dipendente (Arbeitslosenversicherung, N. 2156).
N. 17Mancante assicurazione degli indipendenti: La non introduzione dell'assicurazione volontaria per gli indipendenti è valutata diversamente. Locher/Gächter vi vedono un'incostituzionalità per omissione (Grundriss, § 8 N. 45). Cardinaux relativizza: la costituzione obbliga solo alla creazione della possibilità, non a una configurazione attrattiva (BSK BV, Art. 114 N. 32).
N. 18 Nell'interpretazione della LADI bisogna sempre risalire alle prescrizioni costituzionali. In particolare l'adeguatezza della sostituzione del guadagno offre margine argomentativo nei casi di rigore.
N. 19 La mancante assicurazione degli indipendenti può essere problematica nei cambi di statuto. Il lavoro fittizio indipendente deve essere esaminato accuratamente, poiché mette in pericolo la protezione assicurativa.
N. 20 Le prestazioni transitorie secondo la LPTr sono soggette a regole diverse dall'indennità di disoccupazione. La qualificazione come prestazione di prepensionamento (DTF 149 V 136) esclude il computo dei periodi assicurativi esteri — un punto importante nei casi transfrontalieri.
N. 21 In situazioni economiche straordinarie bisogna verificare tempestivamente l'attivazione dell'art. 114 cpv. 4 Cost. Le misure COVID-19 hanno mostrato l'importanza di questa clausola di salvaguardia per la stabilità del sistema.
Giurisprudenza
#Basi costituzionali dell'assicurazione contro la disoccupazione
BGE 110 V 252 del 25 settembre 1984
Consolidamento della competenza di diritto federale per l'assicurazione contro la disoccupazione.
Questa decisione ha confermato l'ampia competenza legislativa della Confederazione nel settore dell'assicurazione contro la disoccupazione secondo l'art. 114 Cost.
«L'assicurazione contro la disoccupazione è un'assicurazione sociale per la quale la Confederazione possiede la competenza legislativa secondo l'art. 34quinquies [oggi art. 114] aCost. Questa competenza si estende a tutti gli aspetti essenziali dell'assicurazione.»
BGE 129 V 105 del 1° gennaio 2002 (BGE 129 V 105 consid. 2)
Precisazione del principio costituzionale dell'adeguata sostituzione del reddito.
La decisione concretizza la prescrizione costituzionale dell'adeguata sostituzione del reddito nella determinazione del guadagno assicurato.
«L'assicurazione contro la disoccupazione deve accordare secondo l'art. 114 cpv. 2 lett. a Cost. un'adeguata sostituzione del reddito e offrire protezione assicurativa solo per un'attività di lavoratore dipendente normale e usuale. Pertanto, non deve versare indennizzi per perdite di guadagno derivanti dalla cessazione di un sovraoccupazione.»
#Controllo costituzionale delle disposizioni di ordinanza
BGE 126 V 48 del 1° gennaio 1997 (BGE 126 V 48 consid. 3)
Decisione fondamentale sul controllo costituzionale delle ordinanze non autonome nel diritto dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Il Tribunale federale ha stabilito che l'art. 79 cpv. 1quater OAVS era contrario alla legge e alla Costituzione, nella misura in cui doveva essere applicato per analogia all'assicurazione contro la disoccupazione.
«L'art. 79 cpv. 1quater OAVS è contrario alla legge e alla Costituzione. La nuova Costituzione federale si applica nel quadro del controllo del diritto di ordinanza non autonomo ai procedimenti pendenti anche quando la decisione impugnata è stata emanata prima del 1° gennaio 2000.»
#Prestazioni transitorie per disoccupati anziani (art. 114 cpv. 5 Cost.)
BGE 149 V 136 del 25 maggio 2023 (BGE 149 V 136 consid. 4.1)
Decisione di principio sulla classificazione costituzionale delle prestazioni transitorie secondo l'art. 114 cpv. 5 Cost.
Le prestazioni transitorie devono essere qualificate come prestazioni di prepensionamento, motivo per cui i periodi di assicurazione esteri non sono computabili.
«Le prestazioni transitorie secondo la LPT mirano a migliorare la sicurezza sociale degli anziani che hanno esaurito il diritto all'indennità, ciò in modo complementare alle misure della Confederazione per promuovere l'occupazione dei lavoratori anziani. Esse devono essere qualificate come prestazioni di prepensionamento nel senso del regolamento UE n. 883/2004.»
BGE 150 V 198 del 1° luglio 2021 (BGE 150 V 198 consid. 7.2.3.5)
Precisazione dell'applicazione della giurisprudenza PC alle prestazioni transitorie.
Il Tribunale federale ha chiarito che la giurisprudenza PC è fondamentalmente trasferibile alle prestazioni transitorie.
«In considerazione della chiara volontà del legislatore di riprendere il più possibile il sistema delle prestazioni complementari, la giurisprudenza sviluppata in tale contesto può essere fondamentalmente utilizzata per l'interpretazione delle disposizioni sulle prestazioni transitorie.»
BGer 8C_110/2024 del 25 novembre 2024 (8C_110/2024 consid. 5.7 e consid. 6.6)
Decisione guida attuale sull'applicazione temporale delle disposizioni sulla rinuncia nelle prestazioni transitorie.
Il Tribunale federale ha confermato che anche le rinunce al patrimonio avvenute prima dell'entrata in vigore della LPT devono essere considerate nel senso di una retroattività impropria.
«La considerazione di atti di rinuncia avvenuti prima dell'entrata in vigore della LPT il 1° luglio 2021 nel senso dell'art. 13 cpv. 2 LPT nel quadro dell'esame del diritto a partire dal 1° luglio 2021 non equivale a una retroattività propria fondamentalmente inammissibile. La LPT si applica unicamente per il tempo successivo alla sua entrata in vigore.»
«Come risultato interpretativo emerge che nell'esame della soglia patrimoniale, nel senso di una retroattività impropria, deve essere computato anche il patrimonio a cui la persona interessata ha rinunciato prima dell'entrata in vigore della LPT il 1° luglio 2021.»
#Assicurazione contro gli infortuni delle persone disoccupate
BGE 127 V 458 del 27 dicembre 2001 (BGE 127 V 458 consid. 3)
Decisione di principio sull'assicurazione contro gli infortuni delle persone disoccupate secondo l'OAINF.
La decisione regola la delimitazione delle competenze in caso di doppia assicurazione tra la continuazione della copertura LAINF e la protezione assicurativa OAINF.
«Per una persona disoccupata sussiste una doppia assicurazione per gli infortuni non professionali quando ha un infortunio dopo l'inizio della protezione assicurativa secondo l'art. 3 cpv. 1 OAINF, ma prima della fine del termine di continuazione della copertura secondo l'art. 3 cpv. 2 LAINF. In questo caso è esclusivamente la SUVA ad essere competente per il versamento delle prestazioni assicurative.»
BGE 139 V 579 del 12 novembre 2013 (BGE 139 V 579 consid. 5)
Decisione sulla previdenza professionale obbligatoria delle persone disoccupate.
Precisazione della protezione assicurativa in caso di invalidità dopo l'annuncio alla disoccupazione, ma prima del percepimento dell'indennità giornaliera.
«L'assicurata divenuta invalida dopo l'annuncio all'assicurazione contro la disoccupazione, ma ancora prima del percepimento di indennità giornaliere, ha diritto a prestazioni d'invalidità secondo la LPP se al momento dell'insorgere dell'incapacità al lavoro adempiva le condizioni per il percepimento di indennità giornaliere di disoccupazione.»
BGE 149 V 136 del 25 maggio 2023 (BGE 149 V 136 consid. 9.6 e consid. 9.7)
Decisione sul computo dei periodi di assicurazione esteri nelle prestazioni transitorie.
Il Tribunale federale ha qualificato le prestazioni transitorie come prestazioni di prepensionamento nel senso del diritto di coordinamento UE.
«Le prestazioni secondo la LPT devono essere qualificate come prestazioni di prepensionamento nel senso dell'art. 1 lett. x e art. 3 cpv. 1 lett. i del regolamento (CE) n. 883/2004, il che ha per conseguenza che i periodi di assicurazione esteri non sono da computare per il calcolo della durata minima di assicurazione di 20 anni.»