1La Confédération légifère sur l’assurance-chômage.
2Ce faisant, elle respecte les principes suivants: a. l’assurance garantit une compensation appropriée de la perte du revenu et soutient les mesures destinées à prévenir et à combattre le chômage; b. l’affiliation est obligatoire pour les salariés; la loi peut prévoir des exceptions; c. les personnes exerçant une activité indépendante peuvent s’assurer à titre facultatif.
3L’assurance-chômage est financée par les cotisations des assurés; lorsque l’assuré est salarié, l’employeur prend à sa charge la moitié du montant de la cotisation.
4La Confédération et les cantons accordent des aides financières dans des circonstances exceptionnelles.
5La Confédération peut édicter des dispositions sur l’aide sociale en faveur des chômeurs.
Art. 114 — Assurance-chômage
L'article 114 de la Constitution fédérale oblige la Confédération à créer une assurance-chômage. Cette assurance soutient les personnes qui ont perdu leur emploi avec de l'argent et une aide à la recherche d'emploi.
L'assurance doit verser un remplacement de salaire approprié. Cela signifie 70 pour cent du dernier salaire ou 80 pour cent pour les personnes avec des enfants ou un faible revenu (art. 22 LACI). Qui devient chômeur ne reçoit donc pas le remplacement intégral du salaire, mais assez pour vivre. L'assurance paie au maximum pendant deux ans (art. 27 LACI).
Tous les salariés doivent être assurés auprès de l'assurance-chômage. Des exceptions n'existent que pour certaines personnes comme les membres du conseil d'administration ou les membres de la famille collaborant dans des entreprises familiales (art. 2 al. 2 LACI). Les indépendants peuvent s'assurer volontairement — mais cette possibilité n'existe pas encore en pratique.
Les coûts sont partagés entre employés et employeurs à parts égales. Les deux paient chacun 1,1 pour cent du salaire (art. 88 LACI). Pour les salaires très élevés, on paie en plus 0,5 pour cent de cotisation de solidarité (art. 3 OACI). Lorsque des crises exceptionnelles surviennent — comme la pandémie de coronavirus en 2020 —, la Confédération et les cantons doivent aussi contribuer financièrement.
L'assurance n'aide pas seulement avec de l'argent. Elle organise aussi des cours et des programmes pour que les personnes au chômage retrouvent rapidement du travail. Ces mesures relatives au marché du travail comprennent des formations continues, du coaching professionnel ou des programmes de travail temporaires (art. 59 ss LACI).
Un exemple pratique : M. Müller perd après dix ans son poste de vendeur avec un salaire mensuel de 5000 francs. Il s'inscrit auprès de l'assurance-chômage et reçoit quotidiennement environ 112 francs (70 pour cent de son salaire). En plus, il peut participer à un cours d'informatique pour améliorer ses chances sur le marché du travail. Après deux ans, son droit s'éteint, mais d'ici là, il devrait idéalement avoir trouvé un nouveau poste.
Pour les chômeurs âgés dès 60 ans, il existe depuis 2021 en plus des prestations transitoires. Celles-ci aident financièrement lorsque l'indemnité de chômage normale a expiré et qu'aucune rente AVS ne peut encore être perçue (LPtra).
N. 1 L'art. 114 Cst. remonte à l'art. 34novies ancCst. (1976), qui constituait la base constitutionnelle de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) du 25 juin 1982. La norme constitutionnelle originale fut adoptée le 13 juin 1976 avec 68,3% de voix favorables (FF 1975 II 2147). La révision totale de la Constitution fédérale de 1999 reprit largement inchangée la substance de l'ancien article, mais compléta l'al. 5 par la compétence explicite pour l'assistance-chômage (FF 1997 I 389).
N. 2 La création de l'assurance-chômage obligatoire était une réaction à la crise économique des années 1970. Auparavant n'existaient que des caisses cantonales facultatives et des institutions d'assurance syndicales. L'article constitutionnel créa pour la première fois une compétence fédérale complète pour un système obligatoire à l'échelle suisse (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 8).
N. 3 L'art. 114 Cst. appartient aux compétences fédérales en matière d'assurances sociales (art. 111–114 Cst.). La norme est en étroite relation avec :
→ Art. 41 al. 1 let. d Cst. (but social de la garantie de l'existence en cas de chômage)
→ Art. 110 Cst. (travail et formation professionnelle)
↔ Art. 113 Cst. (prévoyance professionnelle) : coordination pour l'assurance des personnes au chômage
→ Art. 115 Cst. (aide aux personnes dans le besoin) : aide sociale subsidiaire après épuisement des droits
N. 4 Contrairement aux buts sociaux, l'art. 114 Cst. fonde une compétence législative complète assortie d'un mandat constitutionnel. La Confédération doit édicter des prescriptions, et pas seulement le peut (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 14).
N. 5 L'al. 1 confère à la Confédération une compétence législative complète pour l'assurance-chômage. Cette compétence est impérative (« édicte ») et exhaustive — les réglementations cantonales ne sont admissibles que dans le cadre du droit fédéral (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 15). La compétence englobe tous les aspects de l'assurance : champ d'application personnel et matériel, prestations, financement, organisation et exécution.
N. 6Compensation appropriée du gain (let. a) : Le terme « appropriée » laisse une marge d'appréciation au législateur. Selon Cardinaux, un taux de remplacement entre 60% et 80% paraît conforme à la Constitution (BSK BV, Art. 114 N. 23). La LACI prévoit 70% respectivement 80% (avec enfants ou faible revenu). L'ATF 129 V 105 a précisé que seule la compensation pour une activité salariée normale est due, non pour le suremploi.
N. 7Prévention et lutte (let. a) : L'assurance n'a pas seulement une fonction passive de remplacement, mais aussi une fonction active d'intégration. Cela légitime les mesures de marché du travail (MMT) selon l'art. 59ss LACI. La composante préventive est équivalente à la fonction d'indemnisation (Leu, Arbeitsmarktliche Massnahmen, p. 42).
N. 8Système obligatoire pour les salariés (let. b) : Le système obligatoire saisit toutes les personnes exerçant une activité dépendante. Les exceptions sont admissibles sur le plan constitutionnel (« peut prévoir ») et concernent par exemple les membres de conseils d'administration ou les membres de la famille collaborant à l'entreprise (art. 2 al. 2 LACI). La nature obligatoire a été confirmée dans l'ATF 129 V 105 comme principe structurel central.
N. 9Assurance facultative des indépendants (let. c) : La Constitution exige une possibilité d'affiliation pour les indépendants. La LACI n'a pas encore mis en œuvre cette option — une défaillance constitutionnelle (Cardinaux, BSK BV, Art. 114 N. 31; Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, N. 2173).
N. 10Financement par cotisations (al. 3) : Le partage par moitié entre salariés et employeurs est impératif sur le plan constitutionnel. La LACI concrétise cela avec 1,1% chacun du gain assuré jusqu'à la limite du salaire. Les dérogations ne sont admissibles que pour les revenus supérieurs (cotisation de solidarité).
N. 11Circonstances extraordinaires (al. 4) : La Confédération et les cantons doivent fournir des prestations financières en cas de circonstances extraordinaires. Selon Cardinaux, la mauvaise situation financière de l'assurance ne suffit pas à elle seule ; il faut des facteurs externes comme des crises économiques ou des pandémies (BSK BV, Art. 114 N. 36). La crise du COVID-19 en 2020/21 remplissait clairement cette condition.
N. 12 La compétence pour l'assistance-chômage est facultative (« peut »). Elle fut utilisée pour la première fois avec la loi sur les prestations transitoires (LPT). Selon Cardinaux, une intervention de la Confédération est justifiée lorsque les cantons sont dépassés par le soutien aux personnes en fin de droits (BSK BV, Art. 114 N. 40). Les ATF 149 V 136 et ATF 150 V 198 ont qualifié les prestations transitoires de prestations de préretraite.
Obligation législative : La Confédération doit instituer une assurance-chômage
Directives d'aménagement : Compensation appropriée du gain, mesures actives, système obligatoire pour les salariés
Règles de financement : Partage par moitié des cotisations, financement étatique subsidiaire
Justiciabilité : Les principes sont directement applicables lors de l'examen des dispositions de la LACI
N. 14 Les cantons ont des tâches d'exécution (art. 85 LACI), mais aucune compétence réglementaire autonome. Ils dirigent les offices régionaux de placement (ORP) et les offices cantonaux.
N. 15Niveau de la compensation appropriée du gain : Cardinaux considère 60–80% comme conforme à la Constitution (BSK BV, Art. 114 N. 23). Mahon plaidait pour au moins 70% comme limite inférieure (Journée 1996, p. 45). Gerhards voit dans l'échelonnement selon les obligations familiales une différenciation sociopolitiquement requise (Kommentar AVIG, vol. I, p. 234).
N. 16Portée de l'obligation d'assurance : Les exceptions au système obligatoire sont controversées. Rubin critique la large exception pour les membres de conseils d'administration comme contraire au système (Commentaire, Art. 2 N. 15). Nussbaumer la justifie par l'absence de qualité de salarié (Arbeitslosenversicherung, N. 2156).
N. 17Assurance des indépendants manquante : La non-introduction de l'assurance facultative pour les indépendants est évaluée différemment. Locher/Gächter y voient une inconstitutionnalité par omission (Grundriss, § 8 N. 45). Cardinaux relativise : la Constitution n'oblige qu'à créer la possibilité, non à un aménagement attrayant (BSK BV, Art. 114 N. 32).
N. 18 Lors de l'interprétation de la LACI, il faut toujours se référer aux directives constitutionnelles. En particulier, le caractère approprié de la compensation du gain offre une marge d'argumentation dans les cas de rigueur.
N. 19 L'assurance des indépendants manquante peut être problématique lors de changements de statut. Le faux travail indépendant doit être examiné soigneusement car il compromet la protection d'assurance.
N. 20 Les prestations transitoires selon la LPT sont soumises à d'autres règles que l'indemnité de chômage. La qualification comme prestations de préretraite (ATF 149 V 136) exclut la prise en compte des périodes d'assurance étrangères — un point important dans les situations transfrontalières.
N. 21 En cas de situations économiques extraordinaires, il faut examiner rapidement l'activation de l'art. 114 al. 4 Cst. Les mesures du COVID-19 ont montré l'importance de cette clause de sauvegarde pour la stabilité du système.
Jurisprudence
#Fondements constitutionnels de l'assurance-chômage
ATF 110 V 252 du 25 septembre 1984
Consolidation de la compétence de droit fédéral pour l'assurance-chômage.
Cet arrêt a confirmé la compétence législative étendue de la Confédération dans le domaine de l'assurance-chômage selon l'art. 114 Cst.
« L'assurance-chômage est une assurance sociale pour laquelle la Confédération possède la compétence législative selon l'art. 34quinquies [aujourd'hui art. 114] aCst. Cette compétence s'étend à tous les aspects essentiels de l'assurance. »
ATF 129 V 105 du 1er janvier 2002 (ATF 129 V 105 c. 2)
Précision du principe constitutionnel d'indemnité de gain appropriée.
L'arrêt concrétise l'exigence constitutionnelle d'indemnité de gain appropriée lors de la détermination du gain assuré.
« L'assurance-chômage doit selon l'art. 114 al. 2 let. a Cst. accorder une indemnité de gain appropriée et n'offrir une protection d'assurance que pour une activité salariée normale habituelle. Elle ne doit donc pas verser d'indemnité pour des pertes de gain provenant de la cessation d'un suremploi. »
#Contrôle constitutionnel des dispositions d'ordonnance
ATF 126 V 48 du 1er janvier 1997 (ATF 126 V 48 c. 3)
Arrêt fondamental sur l'examen constitutionnel des ordonnances non autonomes en droit de l'assurance-chômage.
Le Tribunal fédéral a constaté que l'art. 79 al. 1quater RAVS était contraire à la loi et à la constitution dans la mesure où il devait être appliqué par analogie à l'assurance-chômage.
« L'art. 79 al. 1quater RAVS est contraire à la loi et à la constitution. La nouvelle Constitution fédérale s'applique dans le cadre de l'examen du droit d'ordonnance non autonome aux procédures pendantes même lorsque la décision attaquée a été rendue avant le 1er janvier 2000. »
#Prestations transitoires pour chômeurs âgés (art. 114 al. 5 Cst.)
ATF 149 V 136 du 25 mai 2023 (ATF 149 V 136 c. 4.1)
Arrêt de principe sur la qualification constitutionnelle des prestations transitoires selon l'art. 114 al. 5 Cst.
Les prestations transitoires sont à qualifier de prestations de préretraite, ce qui rend les périodes d'assurance étrangères non imputables.
« Les prestations transitoires selon la LPtra visent à améliorer la sécurité sociale des chômeurs âgés en fin de droit, ceci en complément aux mesures de la Confédération pour promouvoir l'emploi des travailleurs âgés. Elles sont à qualifier de prestations de préretraite au sens du règlement UE n° 883/2004. »
ATF 150 V 198 du 1er juillet 2021 (ATF 150 V 198 c. 7.2.3.5)
Précision de l'application de la jurisprudence PC aux prestations transitoires.
Le Tribunal fédéral a clarifié que la jurisprudence PC est en principe transposable aux prestations transitoires.
« Eu égard à la volonté claire du législateur d'adopter autant que possible le système des prestations complémentaires, la jurisprudence développée dans ce contexte peut en principe être utilisée pour interpréter les dispositions sur les prestations transitoires. »
#Renonciation à la fortune et rétroactivité impropre
TF 8C_110/2024 du 25 novembre 2024 (8C_110/2024 c. 5.7 et c. 6.6)
Arrêt directeur actuel sur l'application temporelle des dispositions de renonciation pour les prestations transitoires.
Le Tribunal fédéral a confirmé que les renonciations à la fortune intervenues avant l'entrée en vigueur de la LPtra doivent être prises en compte au sens d'une rétroactivité impropre.
« La prise en compte des actes de renonciation intervenus avant l'entrée en vigueur de la LPtra le 1er juillet 2021 au sens de l'art. 13 al. 2 LPtra dans le cadre de l'examen du droit à partir du 1er juillet 2021 n'équivaut pas à une rétroactivité propre en principe inadmissible. La LPtra ne s'applique que pour la période postérieure à son entrée en vigueur. »
« Comme résultat d'interprétation, il ressort que lors de l'examen du seuil de fortune, au sens d'une rétroactivité impropre, doit aussi être imputée la fortune à laquelle la personne concernée a renoncé avant l'entrée en vigueur de la LPtra le 1er juillet 2021. »
ATF 127 V 458 du 27 décembre 2001 (ATF 127 V 458 c. 3)
Arrêt de principe sur l'assurance-accidents des chômeurs selon l'ACAC.
L'arrêt règle la délimitation des compétences en cas de double assurance entre la couverture ultérieure LAA et la protection d'assurance ACAC.
« Pour une personne au chômage, il y a double assurance pour les accidents non professionnels lorsqu'elle a un accident après le début de la protection d'assurance selon l'art. 3 al. 1 ACAC, mais avant la fin du délai de couverture ultérieure selon l'art. 3 al. 2 LAA. Dans ce cas, la SUVA est exclusivement compétente pour verser les prestations d'assurance. »
ATF 139 V 579 du 12 novembre 2013 (ATF 139 V 579 c. 5)
Arrêt sur la prévoyance professionnelle obligatoire des chômeurs.
Précision de la protection d'assurance en cas d'invalidité après inscription à l'assurance-chômage, mais avant le versement d'indemnités journalières.
« L'assurée devenue invalide après inscription à l'assurance-chômage, mais encore avant la perception d'indemnités journalières, a droit aux prestations d'invalidité selon la LPP si elle remplissait les conditions pour la perception d'indemnités journalières de chômage au moment de la survenance de l'incapacité de travail. »
ATF 149 V 136 du 25 mai 2023 (ATF 149 V 136 c. 9.6 et c. 9.7)
Décision sur l'imputation des périodes d'assurance étrangères pour les prestations transitoires.
Le Tribunal fédéral a qualifié les prestations transitoires de prestations de préretraite au sens du droit de coordination UE.
« Les prestations selon la LPtra sont à qualifier de prestations de préretraite au sens de l'art. 1 let. x et de l'art. 3 al. 1 let. i du règlement (CE) n° 883/2004, ce qui a pour conséquence que les périodes d'assurance étrangères ne sont pas imputables pour le calcul de la durée d'assurance minimale de 20 ans. »