1La Confederazione promuove la costruzione d’abitazioni e l’acquisto in proprietà di appartamenti e case per il fabbisogno privato personale, nonché l’attività di enti e organizzazioni dediti alla costruzione d’abitazioni a scopi d’utilità pubblica.
2Promuove in particolare l’acquisto e l’attrezzatura di terreni per la costruzione d’abitazioni, la razionalizzazione dell’edilizia abitativa, la riduzione del prezzo della costruzione d’abitazioni e la riduzione dei costi abitativi.
3Può emanare prescrizioni sull’attrezzatura dei terreni per la costruzione d’abitazioni e sulla razionalizzazione edilizia.
4In tale ambito, prende in considerazione in particolare gli interessi delle famiglie, degli anziani, degli indigenti e dei disabili.
Panoramica
L'art. 108 Cost. obbliga la Confederazione a promuovere l'edilizia abitativa e la proprietà d'abitazioni. Questa disposizione costituzionale risale al 1947 ed è nata come reazione alla penuria di alloggi del dopoguerra (FF 1997 I 339). La Confederazione deve sostenere tre settori: l'edilizia abitativa in generale, l'acquisizione di proprietà d'abitazioni ad uso proprio e gli enti di utilità pubblica per l'edilizia abitativa come le cooperative.
La promozione avviene attraverso diversi strumenti. La Confederazione può mettere a disposizione terreni per l'edilizia abitativa, migliorare tecnicamente la costruzione di case e ridurre i costi dell'abitare. Importanti promozioni sono oggi i mutui e le fideiussioni per l'edilizia abitativa sociale, le agevolazioni fiscali sul valore locativo (DTF 148 I 210 consid. 4.4.6) e la possibilità di utilizzare denaro dalla cassa pensioni per l'acquisto di una casa (art. 30c LPP).
Un sostegno particolare ricevono le famiglie, le persone anziane, quelle bisognose e le persone con disabilità. Esse hanno la priorità nelle misure di promozione (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 42-43). La Confederazione può anche emanare leggi sull'allacciamento di terreni edificabili e sul miglioramento dei metodi di costruzione.
Un esempio pratico: una famiglia vuole comprare una casa, ma ha troppo poco capitale proprio. Può prelevare anticipatamente una parte del denaro della sua cassa pensioni. Inoltre, una cooperativa di utilità pubblica per l'edilizia abitativa le offre un alloggio conveniente che la Confederazione ha cofinanziato.
L'art. 108 Cost. non crea tuttavia diritti diretti ad alloggi o a fondi di promozione. È un compito della Confederazione, non un diritto dei cittadini. L'attuazione avviene attraverso leggi speciali come la Legge sulla promozione dell'alloggio (LPAll) e la Legge sulla promozione della proprietà d'abitazioni (LPPA). La Confederazione decide a seconda dei mezzi disponibili quali promozioni offre.
N. 1 L'art. 108 Cost. prosegue la lunga tradizione di promozione dell'edilizia abitativa in Svizzera. L'articolo si basa sull'art. 34sexies vCost. (inserito nel 1972), che a sua volta risale all'art. 34quinquies vCost. (1947) (FF 1997 I 1, 339). La base costituzionale originaria del 1947 sorse nel dopoguerra come reazione all'acuta penuria di alloggi (Basile Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 5-11).
N. 2 Il messaggio sulla nuova Costituzione federale sottolinea la continuità della promozione dell'edilizia abitativa confederale: «La promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà d'abitazione sono compiti della Confederazione dal 1972 rispettivamente dal 1947» (FF 1997 I 339). Durante la revisione totale del 1999 la disposizione è stata ripresa senza modifiche sostanziali, ma è stata modernizzata dal punto di vista linguistico e riorganizzata sistematicamente.
N. 3 L'evoluzione storica mostra tre fasi: La fase del diritto di necessità (1936-1947) con interventi confederali diretti, la fase di stabilizzazione (1947-1972) con le prime basi costituzionali, e la fase moderna dal 1972 con ampie competenze di promozione inclusa la promozione della proprietà (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 7-9).
N. 4 L'art. 108 Cost. si trova nel Titolo 3 «Confederazione, Cantoni e Comuni», Capitolo 2 «Competenze», Sezione 8 «Abitazione, lavoro, sicurezza sociale e sanità». La disposizione forma insieme all'art. 109 Cost. (diritto di locazione) il fondamento costituzionale della politica abitativa della Confederazione.
N. 5 La norma presenta stretti rimandi incrociati a diverse disposizioni costituzionali: → art. 41 cpv. 1 lett. e Cost. (obiettivo sociale abitazione), → art. 75 Cost. (pianificazione del territorio), → art. 111 e 113 Cost. (previdenza professionale per la promozione della proprietà d'abitazione) nonché → art. 127 cpv. 2 Cost. (misure promozionali fiscali). Questi collegamenti sistematici mostrano la complessità della politica abitativa (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 12).
N. 6 A differenza dell'art. 41 cpv. 1 lett. e Cost., che formula un obiettivo sociale non giustiziabile, l'art. 108 Cost. fonda una vera competenza confederale con corrispondenti obblighi d'azione. La norma è concepita come mandato promozionale, non come diritto fondamentale o pretesa soggettiva (DTF 148 I 210 consid. 4.4.6).
N. 7 Il concetto «promuove» implica un obbligo d'azione attivo della Confederazione, ma le concede un considerevole margine di manovra. La promozione avviene principalmente attraverso incentivi finanziari, fideiussioni, prestiti e agevolazioni fiscali (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 13-15).
N. 8 La promozione comprende tre ambiti: Primo l'edilizia abitativa come tale, indipendentemente dalla forma di proprietà. Secondo l'acquisizione di proprietà di appartamenti e case, dove è centrale la limitazione al «fabbisogno proprio di privati» – le seconde case e gli immobili di rendimento non rientrano (DTF 132 I 157 consid. 3.3). Terzo l'attività di enti e organizzazioni dell'edilizia abitativa di pubblica utilità, con cui si intendono cooperative e fondazioni (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 16-21).
N. 9 L'elencazione esemplificativa («segnatamente») nomina quattro strumenti principali: L'acquisizione e l'allestimento di terreni si riferisce a una politica fondiaria attiva e alla messa a disposizione di terreni edificabili. La razionalizzazione dell'edilizia abitativa comprende miglioramenti tecnici e organizzativi. Il contenimento dei costi dell'edilizia abitativa mira alla riduzione dei costi di costruzione. Il contenimento dei costi dell'abitazione riguarda i costi correnti per gli abitanti (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 22-26).
N. 10 Gli strumenti promozionali spaziano dalla promozione della ricerca ai progetti pilota fino agli aiuti finanziari diretti. La promozione della proprietà d'abitazione con fondi della previdenza professionale (art. 30c segg. LPP) rappresenta uno strumento importante, così come le misure fiscali per il valore locativo proprio (DTF 148 I 210 consid. 4.4.6).
N. 11 La competenza legislativa facoltativa («può emanare prescrizioni») si limita a due ambiti: l'allestimento di terreni e la razionalizzazione edilizia. Questa competenza è sussidiaria alle normative cantonali e deve rispettare la sovranità cantonale in materia di pianificazione del territorio (→ art. 75 Cost.). La Confederazione finora ha fatto un uso moderato di questa competenza (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 39-41).
N. 12 L'obbligo di considerazione («segnatamente») per famiglie, anziani, bisognosi e disabili concretizza l'idea dello Stato sociale. Questi gruppi devono essere trattati prioritariamente in tutte le misure promozionali, senza che altri gruppi di persone siano esclusi (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 42-43).
N. 13 L'art. 108 Cost. fonda principalmente un mandato legislativo e promozionale per la Confederazione. Dalla norma non si possono derivare diritti soggettivi diretti. L'attuazione avviene tramite leggi speciali come la legge sulla promozione dell'alloggio (LPrA) e la legge sulla promozione della proprietà d'abitazione (LPPA).
N. 14 L'obbligo promozionale non è assoluto, ma è soggetto alla riserva dei mezzi disponibili e dei compiti statali concorrenti. La Confederazione dispone di un considerevole margine discrezionale nella scelta e configurazione degli strumenti promozionali (DTF 108 Ib 150 consid. 4).
N. 15 Dall'art. 108 Cost. non deriva per i Cantoni alcun obbligo diretto, tuttavia essi devono attuare le misure promozionali del diritto federale e non possono contrastarle. La promozione cantonale dell'edilizia abitativa rimane ammissibile e auspicabile (→ art. 46 Cost.).
N. 16Portata della clausola del fabbisogno proprio: Cardinaux sostiene un'interpretazione restrittiva del «fabbisogno proprio di privati», secondo cui sono comprese solo le prime abitazioni (BSK BV, Art. 108 n. 17). Altri autori propendono per un'interpretazione più generosa, che include anche appartamenti in proprietà affittati come futura previdenza per la vecchiaia. Il Tribunale federale ha optato per l'interpretazione restrittiva (DTF 132 I 157).
N. 17Rapporto con l'art. 41 Cost.: È controverso se l'art. 108 Cost. contenga, oltre al mero mandato promozionale, anche un obbligo di garanzia per alloggi adeguati. La dottrina prevalente (Cardinaux, BSK BV, Art. 108 n. 12; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, § 51 n. 3625) lo nega e rimanda alla chiara separazione tra obiettivi sociali e norme di competenza.
N. 18Entità della promozione fiscale: È discusso controversamente fino a che punto l'art. 108 Cost. giustifichi privilegi fiscali per la proprietà d'abitazione. Mentre alcuni autori considerano costituzionalmente conformi ampie possibilità di deduzione, altri invitano alla moderazione in considerazione dell'equità fiscale (→ art. 127 Cost.).
N. 19 Per la richiesta di promozione dell'edilizia abitativa devono essere osservate le schede informative dettagliate dell'Ufficio federale delle abitazioni (UFAB). Queste hanno carattere de facto vincolante e vengono utilizzate dai tribunali come ausili interpretativi determinanti (B-696/2022).
N. 20 La possibilità di prelievo anticipato per la proprietà d'abitazione dalla previdenza professionale (art. 30c LPP) rappresenta per molte persone la misura promozionale più importante. Da osservare sono i rigorosi vincoli di destinazione e gli obblighi di rimborso in caso di alienazione.
N. 21 Gli enti di utilità pubblica per l'edilizia abitativa possono beneficiare di diverse promozioni, ma devono rispettare durevolmente i criteri di utilità pubblica (affitto a prezzo di costo, prescrizioni di assegnazione, divieto di distribuzione di utili). Le violazioni comportano la restituzione dei fondi promozionali (DTF 108 Ib 150).
N. 22 Le differenze cantonali nella promozione dell'edilizia abitativa sono considerevoli. Prima dell'inizio del progetto dovrebbero essere verificate, oltre ai programmi federali, anche le possibilità promozionali cantonali e comunali, poiché queste spesso possono essere richieste cumulativamente.
Giurisprudenza
L'art. 108 Cost. ha finora svolto un ruolo autonomo limitato nella giurisprudenza del Tribunale federale. La disposizione è utilizzata principalmente come base costituzionale per misure di promozione fiscale e per l'attuazione della legislazione federale sulla promozione dell'abitazione.
DTF 148 I 210 (21 dicembre 2021)
consid. 4.4.6: Base costituzionale per l'agevolazione fiscale della proprietà abitativa
Il limite inferiore del 60 per cento per il valore locativo armonizzato è costituzionalmente ammissibile:
«Grund für die tiefere Bewertung des Eigenmietwerts sind namentlich die geringe Verfügbarkeit des Grundeigentums, was zu spekulativen Rechtsgeschäften führen kann, allem voran aber das aus Art. 108 Abs. 1 BV hergeleitete Ziel, die Selbstvorsorge durch Bildung von Wohneigentum steuerlich zu fördern.»
La decisione mostra che l'art. 108 Cost. costituisce una legittimazione costituzionale per agevolazioni fiscali nel valore locativo, ma non per deviazioni eccessive dal valore di mercato nella valutazione dell'imposta sul patrimonio.
DTF 133 I 206 (1° giugno 2007)
consid. 11.2: Promozione della proprietà abitativa come scopo costituzionalmente legittimo
Il Tribunale federale ha confermato che la promozione costituzionale della proprietà abitativa secondo l'art. 108 cpv. 1 Cost. può giustificare tariffe fiscali degressive, nella misura in cui servono alla promozione della proprietà abitativa.
DTF 132 I 157 (12 aprile 2006)
consid. 3.3: Differenziazione nei valori locativi
Il trattamento fiscale differenziato delle prime e seconde case nel valore locativo è ammissibile, poiché l'art. 108 Cost. mira principalmente alla promozione della proprietà abitativa ad uso proprio.
DTF 110 Ib 268 (14 settembre 1984)
consid. 2 e 3: Fideiussioni federali nell'edilizia abitativa sociale
I diritti derivanti da fideiussioni federali per seconde ipoteche secondo la Legge sulla promozione dell'edilizia abitativa del 19 marzo 1965 richiedono il rispetto dei presupposti legali:
«Im vorliegenden Fall führt der Beschwerdeführer an, der Baukredit sei nur unter der besonderen Bedingung eröffnet worden, dass sich der Bund für die II. Hypothek im Betrage von Fr. 3 Mio. verbürge, was denn auch durch Verfügung des BWO vom 13. Dezember 1974 geschehen sei.»
DTF 108 Ib 150 (7 maggio 1982)
consid. 4: Prescrizione dei diritti di restituzione
I diritti di restituzione dei contributi per la promozione dell'edilizia abitativa si prescrivono un anno dopo la conoscenza del fondamento giuridico e al più tardi dieci anni dalla nascita del diritto. La prescrizione inizia in caso di destinazione impropria dello spazio abitativo promosso.
#Edilizia abitativa di utilità pubblica ed esenzione fiscale
DTF 114 Ib 277 (28 ottobre 1988)
consid. 2: Presupposti dell'esenzione fiscale
Una fondazione per l'edilizia abitativa a prezzi accessibili può essere esente da tasse se la sua attività va oltre la mera assenza di lucro e persegue scopi socialmente particolarmente meritevoli di promozione.
DTF 117 II 586 (23 dicembre 1991)
consid. 3: Limite di pegno per le cooperative edilizie
Per i fondi delle cooperative edilizie che mettono a disposizione spazio abitativo ai cooperatori per dimora permanente, non si applica il limite di pegno.
DTF 129 II 125 (3 dicembre 2002)
consid. 2.5 e 2.6: Procedura nella promozione dell'edilizia abitativa
Il recupero di prestazioni eccedenti nella promozione dell'edilizia abitativa avviene per via amministrativa. La procedura di verifica deve concludersi con una decisione di accertamento.
La giurisprudenza più recente del Tribunale amministrativo federale mostra un'applicazione continua delle leggi di promozione dell'edilizia e della proprietà, con le schede informative dell'Ufficio federale delle abitazioni che valgono come direttive amministrative vincolanti (B-696/2022 del 17 gennaio 2023).
La giurisprudenza mostra che l'art. 108 Cost. funziona principalmente come base di autorizzazione per misure legislative, ma raramente fonda diritti diretti. Le misure di promozione fiscale sono soggette alla riserva della proporzionalità e non devono portare a privilegi contrari al sistema.