1La Confédération encourage la construction de logements ainsi que l’acquisition d’appartements et de maisons familiales destinés à l’usage personnel de particuliers et les activités des maîtres d’ouvrage et des organisations œuvrant à la construction de logements d’utilité publique.
2Elle encourage en particulier l’acquisition et l’équipement de terrains en vue de la construction de logements, la rationalisation de la construction, l’abaissement de son coût et l’abaissement du coût du logement.
3Elle peut légiférer sur l’équipement de terrains pour la construction de logements et sur la rationalisation de la construction.
4Ce faisant, elle prend notamment en considération les intérêts des familles et des personnes âgées, handicapées ou dans le besoin.
Aperçu
L'art. 108 Cst. oblige la Confédération à encourager la construction de logements et l'accession à la propriété du logement. Cette disposition constitutionnelle remonte à 1947 et a été créée en réaction à la pénurie de logements de l'après-guerre (FF 1997 I 321). La Confédération doit soutenir trois domaines : la construction de logements en général, l'acquisition de logements en propriété à usage personnel et les maîtres d'ouvrage d'utilité publique comme les coopératives.
L'encouragement s'effectue par différents instruments. La Confédération peut mettre à disposition des terrains pour la construction de logements, améliorer techniquement la construction de maisons et réduire les coûts du logement. Les encouragements importants sont aujourd'hui les prêts et les cautionnements pour la construction de logements sociaux, les avantages fiscaux sur la valeur locative (BGE 148 I 210 consid. 4.4.6) et la possibilité d'utiliser l'argent de la caisse de pension pour l'achat d'une maison (art. 30c LPP).
Les familles, les personnes âgées, les personnes dans le besoin et les personnes handicapées reçoivent un soutien particulier. Elles ont la priorité pour les mesures d'encouragement (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 42-43). La Confédération peut aussi édicter des lois sur l'équipement de terrains à bâtir et l'amélioration des méthodes de construction.
Un exemple pratique : Une famille veut acheter une maison, mais n'a pas suffisamment de fonds propres. Elle peut retirer par anticipation une partie de l'argent de sa caisse de pension. En outre, une coopérative de construction d'utilité publique lui offre un logement avantageux que la Confédération a cofinancé.
L'art. 108 Cst. ne crée toutefois aucun droit direct à des logements ou à des fonds d'encouragement. C'est une tâche de la Confédération, pas un droit des citoyens. La mise en œuvre s'effectue par des lois spéciales comme la loi sur l'encouragement au logement (LOG) et la loi sur l'encouragement à la propriété du logement (LELF). La Confédération décide, selon les moyens disponibles, quels encouragements elle offre.
N. 1 L'art. 108 Cst. perpétue la longue tradition de l'encouragement à la construction de logements en Suisse. L'article se fonde sur l'art. 34sexies ancCst. (inséré en 1972), lequel remontait à son tour à l'art. 34quinquies ancCst. (1947) (FF 1997 I 1, 339). La base constitutionnelle originelle de 1947 est née dans l'après-guerre comme réaction à la pénurie aiguë de logements (Basile Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 5-11).
N. 2 Le message sur la nouvelle Constitution fédérale souligne la continuité de l'encouragement fédéral à la construction de logements : « L'encouragement de la construction de logements et de l'accession à la propriété du logement sont des tâches fédérales depuis 1972, respectivement 1947 » (FF 1997 I 339). Lors de la révision totale de 1999, la disposition a été reprise sans modification de fond, mais modernisée sur le plan linguistique et réorganisée systématiquement.
N. 3 L'évolution historique montre trois phases : la phase de droit d'urgence (1936-1947) avec des interventions directes de la Confédération, la phase de stabilisation (1947-1972) avec les premières bases constitutionnelles, et la phase moderne depuis 1972 avec des compétences d'encouragement étendues incluant l'encouragement à la propriété (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 7-9).
N. 4 L'art. 108 Cst. figure dans le titre 3 « Confédération, cantons et communes », chapitre 2 « Compétences », section 8 « Logement, travail, sécurité sociale et santé ». La disposition forme, avec l'art. 109 Cst. (Droit du bail), le fondement constitutionnel de la politique du logement de la Confédération.
N. 5 La norme présente d'étroits renvois à diverses dispositions constitutionnelles : → art. 41 al. 1 let. e Cst. (but social du logement), → art. 75 Cst. (aménagement du territoire), → art. 111 et 113 Cst. (prévoyance professionnelle pour l'encouragement à la propriété du logement) ainsi que → art. 127 al. 2 Cst. (mesures d'encouragement fiscal). Ces connexions systématiques montrent la complexité de la politique du logement (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 12).
N. 6 Contrairement à l'art. 41 al. 1 let. e Cst., qui formule un but social non justiciable, l'art. 108 Cst. fonde une véritable compétence fédérale avec des obligations d'action correspondantes. La norme est conçue comme un mandat d'encouragement, non comme un droit fondamental ou une prétention subjective (ATF 148 I 210 consid. 4.4.6).
N. 7 Le terme « encourage » implique une obligation d'action active de la Confédération, mais lui laisse une marge d'appréciation considérable. L'encouragement s'effectue principalement par des incitations financières, des cautionnements, des prêts et des avantages fiscaux (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 13-15).
N. 8 L'encouragement comprend trois domaines : Premièrement la construction de logements en tant que telle, indépendamment de la forme de propriété. Deuxièmement l'acquisition de la propriété de logements et de maisons, la restriction aux « besoins propres de particuliers » étant centrale – les résidences secondaires et les objets de rendement n'entrent pas en ligne de compte (ATF 132 I 157 consid. 3.3). Troisièmement l'activité de maîtres d'ouvrage et d'organisations de construction de logements d'utilité publique, ce qui vise les coopératives et fondations (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 16-21).
N. 9 L'énumération exemplative (« en particulier ») nomme quatre instruments principaux : L'acquisition et l'équipement de terrains se réfère à une politique foncière active et à la mise à disposition de terrains à bâtir. La rationalisation de la construction de logements comprend des améliorations techniques et organisationnelles. Le renchérissement de la construction de logements vise la réduction des coûts lors de la réalisation. Le renchérissement des coûts du logement concerne les coûts courants pour les habitants (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 22-26).
N. 10 Les instruments d'encouragement vont de l'encouragement à la recherche aux projets pilotes jusqu'aux aides financières directes. L'encouragement à la propriété du logement avec des moyens de la prévoyance professionnelle (art. 30c ss LPP) constitue un instrument important, de même que les mesures fiscales concernant la valeur locative (ATF 148 I 210 consid. 4.4.6).
N. 11 La compétence législative facultative (« peut édicter des prescriptions ») se limite à deux domaines : l'équipement de terrains et la rationalisation de la construction. Cette compétence est subsidiaire aux réglementations cantonales et doit respecter la souveraineté des cantons en matière d'aménagement du territoire (→ art. 75 Cst.). La Confédération a fait usage de cette compétence avec retenue jusqu'à présent (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 39-41).
N. 12 L'obligation de prise en compte (« notamment ») des familles, personnes âgées, personnes dans le besoin et personnes handicapées concrétise l'idée de l'État social. Ces groupes doivent être traités en priorité dans toutes les mesures d'encouragement, sans que d'autres groupes de personnes soient exclus (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 42-43).
N. 13 L'art. 108 Cst. fonde principalement un mandat législatif et d'encouragement à la Confédération. Des droits subjectifs directs ne peuvent être déduits de la norme. La mise en œuvre s'effectue par des lois spéciales comme la loi sur l'encouragement au logement (LOG) et la loi sur l'encouragement à la propriété du logement (LEPL).
N. 14 L'obligation d'encouragement n'est pas absolue, mais est soumise à la réserve des moyens disponibles et des tâches étatiques concurrentes. La Confédération dispose d'une marge d'appréciation considérable dans le choix et l'aménagement des instruments d'encouragement (ATF 108 Ib 150 consid. 4).
N. 15 L'art. 108 Cst. n'engendre aucune obligation directe pour les cantons, mais ceux-ci doivent mettre en œuvre les mesures d'encouragement de droit fédéral et ne peuvent les contrecarrer. L'encouragement cantonal à la construction de logements reste admissible et souhaité (→ art. 46 Cst.).
N. 16Portée de la clause des besoins propres : Cardinaux défend une interprétation restrictive des « besoins propres de particuliers », selon laquelle seuls les logements principaux sont visés (BSK BV, art. 108 n. 17). D'autres auteurs plaident pour une interprétation plus large, qui inclurait aussi les appartements en propriété loués comme prévoyance vieillesse future. Le Tribunal fédéral a opté pour l'interprétation restrictive (ATF 132 I 157).
N. 17Rapport avec l'art. 41 Cst. : Il est controversé de savoir si l'art. 108 Cst. contient, au-delà du simple mandat d'encouragement, aussi une obligation de garantie pour un logement approprié. La doctrine dominante (Cardinaux, BSK BV, art. 108 n. 12 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 51 n. 3625) le nie et renvoie à la séparation claire entre buts sociaux et normes de compétence.
N. 18Ampleur de l'encouragement fiscal : Il est débattu de manière controversée dans quelle mesure l'art. 108 Cst. justifie des privilèges fiscaux pour la propriété du logement. Alors que certains auteurs considèrent de larges possibilités de déduction comme conformes à la Constitution, d'autres appellent à la retenue eu égard à l'équité fiscale (→ art. 127 Cst.).
N. 19 Lors de la demande d'encouragement à la construction de logements, il faut observer les notices détaillées de l'Office fédéral du logement (OFL). Celles-ci ont un caractère contraignant de fait et sont utilisées par les tribunaux comme aides à l'interprétation déterminantes (B-696/2022).
N. 20 La possibilité d'anticipation pour la propriété du logement de la prévoyance professionnelle (art. 30c LPP) constitue pour de nombreuses personnes la mesure d'encouragement la plus importante. Il faut observer les affectations strictes et les obligations de remboursement en cas d'aliénation.
N. 21 Les maîtres d'ouvrage de logements d'utilité publique peuvent profiter de divers encouragements, mais doivent respecter durablement les critères d'utilité publique (loyer au prix coûtant, prescriptions d'attribution, interdiction de distribution de bénéfices). Les violations conduisent à la restitution des fonds d'encouragement (ATF 108 Ib 150).
N. 22 Les différences cantonales dans l'encouragement à la construction de logements sont considérables. Avant le début du projet, il convient de clarifier, outre les programmes fédéraux, aussi les possibilités d'encouragement cantonales et communales, car celles-ci peuvent souvent être demandées cumulativement.
Jurisprudence
L'art. 108 Cst. n'a jusqu'à présent joué qu'un rôle autonome limité dans la jurisprudence du Tribunal fédéral. La disposition sert principalement de base constitutionnelle pour les mesures d'encouragement en droit fiscal ainsi que pour la mise en œuvre de la législation fédérale sur l'encouragement au logement.
#Encouragement fiscal de l'accession à la propriété
ATF 148 I 210 (21 décembre 2021)
Consid. 4.4.6 : Base constitutionnelle pour l'avantage fiscal de la propriété du logement
La limite inférieure de 60 pour cent pour la valeur locative harmonisée est admissible sur le plan constitutionnel :
« La raison de l'évaluation plus faible de la valeur locative est notamment la faible disponibilité de la propriété foncière, ce qui peut conduire à des actes juridiques spéculatifs, mais surtout l'objectif dérivé de l'art. 108 al. 1 Cst. d'encourager fiscalement la prévoyance individuelle par la constitution d'un patrimoine immobilier d'habitation. »
La décision montre que l'art. 108 Cst. constitue une légitimation constitutionnelle pour les avantages fiscaux concernant la valeur locative, mais non pour des déviations excessives par rapport à la valeur vénale lors de l'évaluation de l'impôt sur la fortune.
ATF 133 I 206 (1er juin 2007)
Consid. 11.2 : L'encouragement à l'accession à la propriété comme but légitime au plan constitutionnel
Le Tribunal fédéral a confirmé que l'encouragement constitutionnel à l'accession à la propriété selon l'art. 108 al. 1 Cst. peut justifier des barèmes fiscaux dégressifs, dans la mesure où ceux-ci servent à encourager l'accession à la propriété.
ATF 132 I 157 (12 avril 2006)
Consid. 3.3 : Différenciation des valeurs locatives
Le traitement fiscal différencié des résidences principales et secondaires pour la valeur locative est admissible, car l'art. 108 Cst. vise principalement l'encouragement de la propriété du logement à usage personnel.
ATF 110 Ib 268 (14 septembre 1984)
Consid. 2 et 3 : Cautionnements fédéraux dans la construction de logements sociaux
Les prétentions découlant des cautionnements fédéraux pour les deuxièmes hypothèques selon la loi d'encouragement au logement du 19 mars 1965 présupposent le respect des conditions légales :
« En l'espèce, le recourant fait valoir que le crédit de construction n'a été ouvert que sous la condition particulière que la Confédération se porte caution pour la deuxième hypothèque d'un montant de 3 millions de francs, ce qui s'est effectivement produit par décision de l'OFL du 13 décembre 1974. »
ATF 108 Ib 150 (7 mai 1982)
Consid. 4 : Prescription des prétentions en restitution
Les prétentions en restitution de contributions d'encouragement au logement se prescrivent un an après la prise de connaissance du fondement juridique et au plus tard dix ans depuis la naissance de la prétention. La prescription commence en cas de détournement de l'affectation du logement encouragé.
#Construction de logements d'utilité publique et exonération fiscale
ATF 114 Ib 277 (28 octobre 1988)
Consid. 2 : Conditions de l'exonération fiscale
Une fondation pour la construction de logements bon marché peut être exonérée d'impôts si son activité va au-delà de la simple absence de but lucratif et poursuit des buts particulièrement dignes d'encouragement sur le plan social.
ATF 117 II 586 (23 décembre 1991)
Consid. 3 : Limite du gage immobilier pour les coopératives d'habitation
Pour les immeubles de coopératives d'habitation qui mettent des logements à disposition des coopérateurs pour un séjour durable, la limite du gage immobilier ne s'applique pas.
ATF 129 II 125 (3 décembre 2002)
Consid. 2.5 et 2.6 : Procédure dans l'encouragement au logement
La récupération de prestations perçues en trop dans l'encouragement au logement s'effectue par la voie du droit administratif. La procédure de vérification doit être close par une décision de constatation.
La jurisprudence plus récente du Tribunal administratif fédéral montre une application continue des lois d'encouragement au logement et à l'accession à la propriété, les aide-mémoire de l'Office fédéral du logement valant comme directives administratives contraignantes (B-696/2022 du 17 janvier 2023).
La jurisprudence montre que l'art. 108 Cst. fonctionne principalement comme base d'habilitation pour des mesures législatives, mais fonde rarement des droits subjectifs directs. Les mesures d'encouragement en droit fiscal sont soumises à la réserve de la proportionnalité et ne doivent pas conduire à des privilèges contraires au système.