1La Confederazione assicura l’approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d’ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l’economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive.
2Se necessario, può derogare al principio della libertà economica.
Art. 102 — Approvvigionamento del Paese
#Panoramica
L'articolo 102 Cost. attribuisce alla Confederazione il compito di approvvigionare il Paese con beni e servizi vitali. Ciò vale per situazioni di crisi come guerre, minacce politiche o gravi situazioni di carenza, quando l'economia non può garantire da sola l'approvvigionamento. La Confederazione deve adottare misure preventive già in tempo di pace (FF 1997 I 351).
I beni vitali sono energia, prodotti alimentari, medicamenti e importanti prestazioni di trasporto (art. 4 cpv. 2 LAPPae). Il mezzo più importante sono le scorte obbligatorie: le imprese private devono tenere in riserva determinate quantità di questi beni e ricevono a tale scopo un'indennità statale (DTF 135 II 38 consid. 5.2). Queste scorte garantiscono l'approvvigionamento per diversi mesi.
In tempi di crisi la Confederazione può derogare alla libertà economica. Può allora fissare i prezzi, sequestrare merci o dirigere la produzione. Queste misure devono essere proporzionate e possono durare solo finché perdura la crisi (→ art. 36 Cost.).
Un esempio: se minaccia una penuria di elettricità in inverno, la Confederazione può mettere a disposizione centrali elettriche di riserva o limitare il consumo di elettricità. Il Tribunale amministrativo federale ha confermato nel 2024 che anche le situazioni di carenza di elettricità rientrano nell'art. 102 Cost. (TAF A-1706/2023 consid. 4.3.2).
Il sistema funziona tramite organizzazioni di auto-aiuto dell'economia: la Carbura gestisce le scorte di carburanti, Réservesuisse le scorte alimentari. Queste organizzazioni operano sotto vigilanza statale, ma possono riscuotere autonomamente contributi e rilasciare autorizzazioni.
L'approvvigionamento del Paese ha carattere sussidiario: lo Stato interviene solo quando il mercato fallisce. Gli interessati possono ricorrere contro le decisioni dell'Ufficio federale per l'approvvigionamento economico del Paese. Solo in caso di minaccia acuta è esclusa la via giudiziaria (art. 83 lett. j LTF).
Art. 102 — Approvvigionamento del Paese
#Dottrina
#1. Genesi storica
N. 1 L'approvvigionamento economico del Paese è un'esigenza di diritto costituzionale federale sin dall'inizio del XX secolo. Le origini risalgono alle esperienze della Prima guerra mondiale, durante la quale la Svizzera, Paese povero di materie prime e fortemente dipendente dalle importazioni, subì gravi carenze di approvvigionamento. La vCost. del 1874 non conteneva alcuna norma espressa sull'approvvigionamento del Paese; sulla base degli art. 102 n. 8 e 9 vCost. (poteri governativi generali), il Consiglio federale adottò le prime misure d'urgenza. Un fondamento costituzionale esplicito fu creato solo nel 1947 con l'art. 31bis cpv. 3 lett. b vCost., che attribuiva alla Confederazione il diritto di intervenire nell'economia per garantire la fornitura di generi alimentari e beni di prima necessità. La legge federale sull'approvvigionamento economico del Paese dell'8 ottobre 1982 (LAP; RS 531) ha concretizzato tale competenza.
N. 2 La Cost. 1999 ha trasferito la materia nell'art. 102 Cost., senza apportare modifiche materiali sostanziali. Secondo il Messaggio (FF 1997 I 350 seg.), la norma avrebbe dovuto corrispondere nel contenuto alla previgente disposizione costituzionale e venire solo aggiornata sul piano linguistico. Il cpv. 1 ha recepito per la prima volta la menzione espressa dei «servizi» accanto ai «beni», tenendo conto della mutata struttura economica — in particolare dell'importanza delle infrastrutture energetiche e informatiche. Il cpv. 2 codifica la competenza, riconosciuta dalla prassi sin dalla Seconda guerra mondiale, di derogare in caso di necessità alla libertà economica.
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 102 Cost. si trova nel capitolo 4 («Economia e lavoro») del titolo 3 («Confederazione, Cantoni e Comuni»). La norma appartiene sistematicamente agli articoli della costituzione economica (art. 94–107 Cost.), che costituiscono l'ordinamento di mercato e di concorrenza della Svizzera. Essa rappresenta un'eccezione al principio ordinatorio della libertà economica (→ art. 94 Cost.) ed è espressione del mandato statale di garanzia in situazioni eccezionali (→ art. 57 Cost. in materia di sicurezza).
N. 4 L'art. 102 Cost. è una norma di competenza con mandato legislativo: attribuisce alla Confederazione una competenza federale esclusiva nel settore dell'approvvigionamento economico del Paese e la obbliga contestualmente a creare le necessarie basi legali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 671). La competenza cantonale è pertanto soppressa in questo settore; i Cantoni partecipano ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 LAP unicamente come organi di esecuzione del diritto federale. La Confederazione si è avvalsa di tale competenza mediante la LAP e numerose ordinanze di applicazione (→ art. 3 Cost.).
N. 5 Nel sistema delle restrizioni dei diritti fondamentali, l'art. 102 cpv. 2 Cost. costituisce una disciplina qualificata delle restrizioni (→ art. 36 Cost.): le restrizioni della libertà economica ai sensi dell'art. 27 Cost. che si fondano sull'art. 102 Cost. necessitano comunque di una base legale nella LAP e devono essere proporzionate. L'art. 102 cpv. 2 Cost. amplia tuttavia il margine di manovra del legislatore, legittimando interventi statali nei processi economici che al di fuori di crisi di approvvigionamento sarebbero incostituzionali. La norma si trova pertanto in un particolare rapporto di tensione con l'art. 94 Cost. (libertà economica quale principio) e con l'art. 27 Cost. (libertà economica individuale) (↔ art. 27 Cost., ↔ art. 94 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 6 Beni e servizi vitali: Secondo dottrina e prassi, la nozione comprende quelle merci e prestazioni la cui mancanza mette in pericolo l'esistenza fisica della popolazione o pregiudica durevolmente la vita economica e sociale in Svizzera. Storicamente in primo piano vi erano i generi alimentari, i carburanti e combustibili nonché i medicamenti. La giurisprudenza del Tribunale amministrativo federale (sentenza A-1706/2023 del 19 febbraio 2024, BVGE 2024 II/1) ha esteso la nozione all'energia elettrica. I servizi di infrastruttura dell'informazione e della comunicazione sono altresì considerati inclusi dalla dottrina più recente (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 3752). Per quanto riguarda i beni oggetto di scambi internazionali, occorre tener conto degli accordi OMC e in particolare degli art. XI e XX GATT, che in linea di principio vietano le restrizioni all'importazione ma prevedono eccezioni per ragioni di sicurezza nazionale; la compatibilità delle misure di scorte obbligatorie con il GATT deve essere affermata, purché non abbiano effetti discriminatori (Cottier/Oesch, International Trade Regulation, 2005, pag. 418 segg.).
N. 7 Misure precauzionali: Il secondo periodo del cpv. 1 obbliga la Confederazione ad agire in modo preventivo, vale a dire a predisporre infrastrutture e strumenti già al di fuori di una situazione di minaccia concreta. Il sistema delle scorte obbligatorie ai sensi degli art. 8 segg. LAP è la principale espressione di tale obbligo di previdenza: gli importatori e i produttori privati di beni vitali vengono vincolati contrattualmente a detenere scorte minime, che possono essere messe a disposizione all'occorrenza. Il finanziamento avviene tramite fondi di garanzia gestiti da organizzazioni di autodisciplina dell'economia (p. es. Carbura per carburanti e combustibili, Réservesuisse per generi alimentari e alimenti per animali) (DTF 135 II 38 consid. 2.2).
N. 8 Due varianti alternative della fattispecie: L'art. 102 cpv. 1 Cost. contiene due varianti alternative della fattispecie che attivano il mandato federale — non presupposti cumulativi, bensì varianti di cui già una sola è sufficiente: da un lato «minacce di natura politica o militare» (prima variante), dall'altro «gravi penuria cui l'economia non riesce a far fronte da sola» (seconda variante). La prima variante riguarda le crisi geopolitiche che possono interrompere i flussi commerciali o dar luogo a situazioni di embargo. La seconda variante comprende le strozzature puramente economiche prive di un contesto di politica della sicurezza, ad esempio per catastrofi naturali, epidemie o eccessi di domanda a livello mondiale. Per la seconda variante, il Tribunale amministrativo federale ha statuito che la sussistenza di una «grave penuria» si determina in base alla portata e alla probabilità di un pregiudizio per l'approvvigionamento economico del Paese nonché alla gravità del danno economico (sentenza A-1706/2023 del 19 febbraio 2024 consid. 5).
N. 9 Sussidiarietà dell'azione statale: Un intervento statale presuppone, secondo il tenore letterale del cpv. 1, che «l'economia non riesca a far fronte da sola». Con ciò il principio di sussidiarietà (→ art. 5a Cost.) viene ancorato a livello costituzionale: le misure statali sono ammissibili solo quando le forze di autoregolamentazione del mercato vengono meno. La LAP prevede di conseguenza una collaborazione partenariale tra Confederazione, Cantoni e privati attori economici (art. 3 LAP); le misure di intervento statale (art. 29 segg. LAP) sono concepite come ultima ratio.
N. 10 Deroga alla libertà economica (cpv. 2): La clausola consente al legislatore di adottare misure che in condizioni normali violerebbero gli art. 27 o 94 Cost., come fissazioni di prezzi, restrizioni all'importazione, normative di assegnazione o obblighi di approvvigionamento. La clausola non esonera tuttavia dall'obbligo di avere una base legale e di rispettare la proporzionalità; abbassa soltanto la soglia di esigibilità dei corrispondenti interventi (→ art. 36 Cost.). Il Tribunale amministrativo federale ha confermato che anche in caso di misure d'emergenza rimane ammissibile un controllo normativo accessorio delle ordinanze alla base delle stesse (sentenza A-1706/2023 del 19 febbraio 2024 consid. 5).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 11 L'art. 102 Cost. fonda un obbligo costituzionale federale della Confederazione («provvede a»), volto a garantire l'approvvigionamento del Paese in situazioni eccezionali. Si tratta di un vero e proprio obbligo dello Stato, non di un mero programma di obiettivi statali. La Confederazione ha adempiuto tale obbligo con l'emanazione della LAP. La norma non fonda tuttavia diritti soggettivi dei privati a prestazioni di approvvigionamento statali; non è direttamente invocabile (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 671).
N. 12 Le conseguenze giuridiche organizzative della LAP comprendono: (a) il sistema delle scorte obbligatorie detenute da privati con indennizzo (art. 6–17 LAP); (b) l'istituzione dell'Ufficio federale per l'approvvigionamento economico del Paese (UFAE) quale autorità federale competente; (c) la possibilità di affidare a organizzazioni privatistiche dell'economia compiti pubblici di approvvigionamento del Paese (art. 10 LAP). Tali organizzazioni di autodisciplina dispongono di limitati poteri sovrani (rilascio di licenze d'importazione), ma non sono abilitate ad emanare norme giuridiche (DTF 135 II 38 consid. 4.5).
N. 13 Nel settore della tutela giurisdizionale, la LAP prevede normative differenziate: contro le decisioni dell'UFAE è in linea di principio ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale (art. 38 cpv. 3 LAP). Sono tuttavia escluse ai sensi dell'art. 83 lett. j LTF le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in caso di crescente minaccia o di grave penuria; in questi casi eccezionali il ricorso al Tribunale federale è escluso (DTF 135 II 38 consid. 1.1).
#5. Questioni controverse
N. 14 Portata della seconda variante della fattispecie — sussidiarietà vs. prevenzione: In dottrina è controverso in che misura debba essere interpretata restrittivamente la nozione di «grave penuria». Una concezione restrittiva, che considera applicabile l'art. 102 Cost. solo in caso di crisi di approvvigionamento acute già verificatesi, si contrappone a un'interpretazione preventiva, che consente l'intervento anche per prevenire penuria imminente. Il Tribunale amministrativo federale ha sostenuto l'interpretazione preventiva in BVGE 2024 II/1 (sentenza A-1706/2023): le misure preventive sono ammissibili quando la penuria minaccia con sufficiente probabilità e il possibile danno economico sarebbe considerevole. Rhinow/Schefer/Uebersax (op. cit., N 3753) favoriscono questa interpretazione con riferimento all'obbligo di previdenza di cui al cpv. 1 secondo periodo.
N. 15 Rapporto tra l'art. 102 Cost. e il diritto d'emergenza generale: Un'ulteriore controversia riguarda il rapporto tra la norma speciale sull'approvvigionamento del Paese e le competenze non scritte del Consiglio federale in situazioni eccezionali (diritto d'urgenza ai sensi dell'art. 185 cpv. 3 Cost.). Mentre un'opinione in letteratura considera l'art. 102 Cost. quale norma speciale conclusiva per le crisi di approvvigionamento economico, che esclude il ricorso al diritto d'urgenza (tendenzialmente in tal senso Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 9 N 20), un'altra concezione ritiene ammissibile il ricorso all'art. 185 cpv. 3 Cost. quando i presupposti dell'art. 102 Cost. non siano integralmente soddisfatti. La crisi COVID-19 del 2020/2021 ha reso questa questione praticamente attuale, allorquando il Consiglio federale ha fatto ricorso sia alla LAP sia all'art. 185 cpv. 3 Cost. per garantire l'approvvigionamento di medicamenti.
N. 16 Nozione di «beni e servizi vitali» — portata aperta della fattispecie: Se le infrastrutture digitali (servizi cloud, sistemi di pagamento) rientrino nei «servizi vitali» ai sensi dell'art. 102 Cost. non è stato ancora definitivamente deciso in sede giurisdizionale. In dottrina prevale un'interpretazione funzionale, che si basa sull'indispensabilità di fatto per la vita sociale ed economica (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3752). Un'interpretazione sistematico-storica potrebbe invece indicare il focus originario sui beni di approvvigionamento fisici.
#6. Indicazioni pratiche
N. 17 Scorte obbligatorie: La manifestazione praticamente più rilevante dell'art. 102 Cost. è il sistema delle scorte obbligatorie. Gli importatori e i produttori di merci soggette all'obbligo di scorte obbligatorie (carburanti e combustibili, medicamenti, generi alimentari, alimenti per animali) concludono con la Confederazione contratti di scorte obbligatorie (art. 6 LAP). I costi di stoccaggio sono coperti tramite fondi di garanzia delle organizzazioni di autodisciplina, finanziati dagli importatori mediante tasse all'importazione. Le decisioni delle organizzazioni di autodisciplina (p. es. Carbura) in materia di licenze d'importazione possono essere impugnate presso l'UFAE (art. 38 cpv. 1 LAP; cfr. sentenza B-7972/2008 del 4 marzo 2010).
N. 18 Approvazione dei regolamenti: Le organizzazioni di autodisciplina che gestiscono fondi di garanzia devono sottoporre i propri statuti e regolamenti all'approvazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR) ovvero dell'UFAE (art. 10 cpv. 2 LAP). L'approvazione ovvero la sua revoca costituisce una decisione impugnabile — e non un atto normativo — contro cui è ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale (DTF 135 II 38 consid. 4.6).
N. 19 Misure di intervento in caso di grave penuria: Qualora una grave penuria si sia verificata o sia imminente, il Consiglio federale può ordinare misure di intervento economico sulla base degli art. 29 segg. LAP. Queste comprendono prescrizioni relative a produzione, approvvigionamento, stoccaggio, fornitura e impiego, nonché restrizioni di prezzo e di consumo. Le misure sono a termine e soggiacciono a un controllo normativo accessorio da parte dei tribunali, anche quando la via ordinaria del ricorso al Tribunale federale è esclusa ai sensi dell'art. 83 lett. j LTF (sentenza A-1706/2023 del 19 febbraio 2024 consid. 5).
N. 20 Sviluppi recenti (approvvigionamento elettrico): L'applicazione dell'art. 102 Cost. alla sicurezza dell'approvvigionamento elettrico riveste importanza pratica. Il Tribunale amministrativo federale (BVGE 2024 II/1) ha qualificato l'ordinanza sulla riserva idroelettrica e l'ordinanza sulla messa a disposizione della centrale di riserva di Birr come attuazione in linea di principio conforme alla legge del diritto sull'approvvigionamento del Paese, e ha considerato come sostenibile la valutazione del Consiglio federale secondo cui una grave penuria era imminente. Per la prassi ne consegue che l'art. 102 Cost. in combinato disposto con la LAP offre una base costituzionale sufficiente per misure preventive a tutela dell'approvvigionamento energetico, purché siano rispettate la sussidiarietà rispetto alle soluzioni di mercato e la proporzionalità delle misure.
Art. 102 — Approvvigionamento economico del Paese
#Giurisprudenza
La giurisprudenza relativa all'art. 102 Cost. si occupa prevalentemente dell'organizzazione e del controllo dell'approvvigionamento economico del Paese, in particolare delle scorte obbligatorie, nonché degli aspetti procedurali della vigilanza sulle organizzazioni economiche coinvolte. La maggior parte delle decisioni proviene dall'ambito delle scorte di oli minerali e medicamenti.
#I. Principi fondamentali dell'approvvigionamento economico del Paese
DTF 81 I 133 del 22 giugno 1955
Il Tribunale federale ha chiarito in modo fondamentale la natura giuridica delle approvazioni del Consiglio federale nel contesto dell'approvvigionamento del Paese. L'approvazione del Consiglio federale non ha effetto costitutivo, bensì dichiarativo per la validità giuridica di atti cantonali che toccano le competenze federali.
«L'approvazione del Consiglio federale secondo l'art. 102 n. 13 aCostituzione [oggi art. 102 Cost.] non costituisce una condizione di esistenza per la validità giuridica dell'atto cantonale, ma rappresenta unicamente una condizione per la sua efficacia.»
DTF 135 II 38 del 2 dicembre 2008
Il Tribunale federale ha definito in questa decisione di principio la base costituzionale dell'approvvigionamento economico del Paese e la natura giuridica delle decisioni di approvazione. Il caso riguardava la Carbura come organizzazione di autoaiuto dei detentori di scorte obbligatorie di carburanti e combustibili.
«Secondo l'art. 102 Cost., la Confederazione provvede all'approvvigionamento del Paese con beni e servizi vitali in caso di minacce politiche o belliche e in situazioni di grave penuria cui l'economia non può ovviare da sola. Adotta misure precauzionali e può, se necessario, derogare al principio della libertà economica.»
La decisione ha confermato che le decisioni di approvazione dell'Ufficio federale per l'approvvigionamento economico del Paese valgono come decisioni impugnabili e che la tutela giuridica è garantita secondo le disposizioni generali della giustizia federale.
#II. Scorte obbligatorie e organizzazioni di autoaiuto
TAF B-7972/2008 del 4 marzo 2010
Il Tribunale amministrativo federale ha confermato il ruolo centrale della Carbura come organizzazione di autoaiuto dei detentori di scorte obbligatorie. La sentenza ha chiarito la posizione giuridica delle organizzazioni private che adempiono compiti pubblici dell'approvvigionamento del Paese.
La Carbura è autorizzata a rilasciare autorizzazioni di importazione e a sorvegliare la detenzione di scorte obbligatorie, senza tuttavia disporre di competenze legislative. I suoi regolamenti necessitano dell'approvazione dell'ufficio federale competente.
TAF B-1483/2019 del 23 marzo 2021
Questa sentenza ha trattato la posizione giuridica di una cooperativa dei detentori di scorte obbligatorie di medicamenti. Il tribunale ha confermato la conformità costituzionale del sistema di adempimento delegato di compiti attraverso organizzazioni private di autoaiuto.
L'indennità per la detenzione di scorte obbligatorie e la protezione dai rischi di prezzo durante il periodo di stoccaggio sono elementi essenziali del sistema di approvvigionamento del Paese.
TAF B-456/2022 del 18 luglio 2022
La sentenza ha chiarito i presupposti per i contributi al fondo di garanzia nell'importazione di portatori di energia e proteine per scopi di alimentazione animale. La Réservesuisse come organizzazione di autoaiuto è autorizzata a riscuotere i relativi contributi dagli importatori.
Il sdoganamento successivo di merci può comportare successivamente l'obbligo di contribuzione, se cambia lo scopo di utilizzazione e quindi viene interessata la detenzione di scorte obbligatorie.
#III. Sviluppi attuali: sicurezza dell'approvvigionamento elettrico
TAF A-1706/2023 (DTAF 2024 II/1) del 19 febbraio 2024
Questa decisione pionieristica ha ampliato l'ambito di applicazione dell'art. 102 Cost. all'approvvigionamento elettrico. Il tribunale ha riconosciuto la competenza del Consiglio federale di adottare, basandosi sulla Legge sull'approvvigionamento del Paese, misure d'emergenza in caso di minacce di situazioni di penuria nell'approvvigionamento di elettricità.
Il caso riguardava la messa a disposizione di una centrale elettrica di riserva temporanea a Birr (AG) per superare carenze di approvvigionamento invernali. Il Tribunale amministrativo federale ha posto requisiti elevati per la dimostrazione di una grave situazione di penuria:
«La Legge sull'approvvigionamento del Paese prevede tutela giuridica contro le decisioni su misure di intervento economico e l'autorità deve esporre in modo fondamentale da quali assunzioni parte riguardo alla situazione di approvvigionamento e secondo quali criteri valuta la probabilità di un pregiudizio all'approvvigionamento.»
La sentenza dimostra la capacità di adattamento del diritto dell'approvvigionamento del Paese a nuove situazioni di minaccia e conferma la base costituzionale per misure preventive nell'infrastruttura critica.
#IV. Aspetti di diritto procedurale
La giurisprudenza ha sviluppato principi chiari sulla tutela giuridica nel diritto dell'approvvigionamento del Paese. Contro le decisioni dell'Ufficio federale per l'approvvigionamento economico del Paese è in principio ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale (art. 38 cpv. 3 LAP).
Sono escluse solo le decisioni prese in caso di minaccia crescente o di gravi situazioni di penuria (art. 83 lett. j LTF). Questa garanzia di ricorso assicura la protezione dello Stato di diritto delle persone interessate anche in tempi di crisi.
La giurisprudenza dimostra che l'art. 102 Cost. costituisce una base costituzionale flessibile per far fronte a diversi rischi di approvvigionamento — dalle tradizionali carenze di beni fino alle moderne crisi infrastrutturali come le situazioni di penuria elettrica.