La Confederazione può sostenere le regioni del Paese economicamente minacciate nonché promuovere rami economici e professioni che, nonostante le misure di solidarietà che si possono ragionevolmente esigere da loro, non riescono ad assicurare la propria esistenza. Se necessario, può derogare al principio della libertà economica.
L'art. 103 Cost. autorizza la Confederazione a condurre una politica strutturale (promozione economica). Essa può sostenere regioni economicamente minacciate e promuovere determinati rami economici e professioni. L'aiuto è sussidiario: la Confederazione interviene solo se le misure di aiuto autonomo ragionevolmente esigibili non sono sufficienti. Se necessario, può derogare al principio della libertà economica.
La norma comprende due ambiti: la politica strutturale regionale per zone del Paese economicamente minacciate e la politica strutturale settoriale per rami economici o professioni a rischio. Una regione è considerata economicamente minacciata quando la sua esistenza è in pericolo – semplici svantaggi di ubicazione non bastano. Per i rami economici si intendono interi settori (industria tessile, industria orologiera).
Il principio di sussidiarietà è centrale: le soluzioni private e cantonali devono essere prima esaurite. Solo quando queste non sono sufficienti, la Confederazione può intervenire. L'aiuto avviene attraverso diversi strumenti: sussidi, prestiti, fideiussioni o agevolazioni fiscali.
Esempio: la Confederazione sostiene una regione montana strutturalmente debole nella costruzione di infrastrutture turistiche, dopo che si è dimostrato che la regione, con i propri mezzi e l'aiuto cantonale, non può fermare l'emigrazione.
È controverso nella dottrina se l'art. 103 Cost. contenga anche una competenza generale di promozione economica senza riserva di sussidiarietà. La prassi federale lo afferma richiamandosi alla situazione giuridica sotto la vecchia Costituzione federale, mentre Oesch/Mayoraz (BSK BV, Art. 103 N. 18) argomentano che il tenore letterale chiaro si oppone a tale interpretazione.
Non esiste un diritto agli aiuti di politica strutturale. La Confederazione decide secondo il proprio potere discrezionale. Gli obblighi internazionali (diritto OMC, accordi bilaterali) pongono limiti alla politica strutturale.
N. 1 L'art. 103 Cost. ha ripreso in larga misura la disciplina dell'art. 31quater della vecchia Costituzione federale (vCost), che fu inserito nella Costituzione nel 1947. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 286) sottolineava che la politica strutturale doveva essere mantenuta come strumento di politica economica per affrontare le sfide del cambiamento economico. La norma doveva consentire alla Confederazione di intervenire in modo mirato nei processi economici quando i soli meccanismi di mercato non fossero sufficienti.
N. 2 La formulazione «regioni del Paese economicamente minacciate» sostituì il concetto di «regioni economicamente minacciate» della vCost, per chiarire che possono essere incluse non solo aree di piccole dimensioni, ma anche regioni più grandi. La revisione costituzionale del 1999 mantenne la struttura duale: politica strutturale regionale (prima alternativa) e politica strutturale settoriale (seconda alternativa).
N. 3 L'art. 103 Cost. si trova nel titolo 3° (Confederazione, Cantoni e Comuni), capitolo 2° (Competenze), sezione 7a (Economia) della Costituzione federale. La norma è una norma di competenza speciale che permette alla Confederazione di derogare al principio della libertà economica (→ art. 94 Cost.). È strettamente collegata ad altre competenze di politica economica della Confederazione, in particolare la politica congiunturale (→ art. 100 Cost.), la politica regionale (→ art. 135 Cost.) e l'agricoltura (→ art. 104 Cost.).
N. 4 Il rapporto con i diritti fondamentali, in particolare con la libertà economica (→ art. 27 Cost.), è disciplinato dall'art. 36 Cost. Le misure di politica strutturale devono soddisfare i requisiti generali per le restrizioni dei diritti fondamentali, mentre l'art. 103 cpv. 2 Cost. crea una base costituzionale speciale per le deroghe al principio della libertà economica (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 22).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Politica strutturale regionale (prima alternativa): Il concetto di «regioni del Paese economicamente minacciate» presuppone un pericolo economico esistenziale. Secondo la dottrina, non sono sufficienti meri svantaggi di ubicazione o uno sviluppo economico inferiore alla media (Richli/Sahlfeld, in: Wirtschaftsstrukturrecht, 2005, 41–79). La minaccia deve riferirsi a una regione contigua, non solo a singoli comuni.
N. 6Politica strutturale settoriale (seconda alternativa): «Rami economici e professioni» comprende interi settori (ad es. industria tessile, industria orologiera) e specifici gruppi professionali. È controverso se siano inclusi solo i rami economici importanti (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 17) o se l'importanza non giochi alcun ruolo (dottrina dominante, cfr. Richli, Strukturpolitik, 2005, 19–40).
N. 7Principio di sussidiarietà: L'espressione «quando non bastino ragionevoli misure di aiuto autonomo per garantire la loro esistenza» ancora il principio di sussidiarietà. La Confederazione può agire solo quando le misure private e cantonali falliscono (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 13). La ragionevolezza si determina secondo criteri oggettivi; sono irragionevoli le misure che metterebbero in pericolo la base esistenziale.
N. 8Competenza generale di promozione: Si discute in modo controverso se l'art. 103 Cost. contenga una competenza generale di promozione economica senza riserva di sussidiarietà. La prassi e parte della dottrina lo affermano facendo riferimento alla situazione giuridica sotto la vCost (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 18). Gli stessi Oesch/Mayoraz respingono questa tesi: il tenore letterale dell'art. 103 si opporrebbe «chiaramente» a tale interpretazione; le misure di promozione settoriale sarebbero ammissibili solo se soddisfatti i presupposti della fattispecie (BSK BV, Art. 103 n. 18).
N. 9 L'art. 103 Cost. fonda una competenza facoltativa della Confederazione. Essa non è obbligata ad agire in ambito di politica strutturale, ma decide secondo il dovuto discrezionale. La competenza comprende sia la legislazione che l'esecuzione (→ art. 164 Cost. per l'obbligo di legiferare su disposizioni importanti).
N. 10 Gli strumenti della politica strutturale sono molteplici: sovvenzioni, sgravi fiscali, fideiussioni, prestiti, investimenti infrastrutturali (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 14-16, 19-21). Le misure scelte devono essere proporzionate e non possono pregiudicare la concorrenza più del necessario.
N. 11Deroga alla libertà economica (cpv. 2): Questa facoltà deve essere interpretata restrittivamente. Non permette misure dirigistiche arbitrarie, ma solo quegli interventi necessari per raggiungere gli obiettivi di politica strutturale (Oesch/Mayoraz, BSK BV, Art. 103 n. 22-23). Esempi sono restrizioni dell'accesso al mercato, contingentamenti o prescrizioni sui prezzi.
N. 12Portata della competenza di promozione: La controversia principale riguarda la questione se l'art. 103 Cost., oltre alla politica strutturale condizionata (con riserva di sussidiarietà), contenga anche una competenza generale di promozione economica. La prassi federale e parti della dottrina (richiamandosi all'interpretazione storica) affermano una tale competenza implicita analoga alla situazione giuridica sotto l'art. 31quater vCost. Oesch/Mayoraz (BSK BV, Art. 103 n. 18) rappresentano la posizione contraria: il tenore letterale chiaro («quando non bastino ragionevoli misure di aiuto autonomo...») varrebbe per entrambe le alternative della norma.
N. 13Importanza dei rami economici: È controverso se solo i rami economici «importanti» siano degni di promozione. Richli (Strukturpolitik, 2005, 35) sostiene che l'importanza economica nazionale non costituisca un presupposto della fattispecie. Oesch/Mayoraz (BSK BV, Art. 103 n. 17) considerano questo punto controverso e si riferiscono alla prassi, che tendenzialmente presuppone una certa rilevanza.
N. 14Rapporto con il diritto internazionale economico: L'applicazione dell'art. 103 Cost. è limitata dagli obblighi internazionali. Oesch (Staatliche Subventionen, ZSR 2012 I 255–284) sottolinea i limiti derivanti dal diritto OMC e dagli accordi bilaterali. Richli/Bundi (AJP 2008, 665–683) vedono maggior margine per la promozione specifica dell'innovazione e delle PMI.
N. 15 Nell'elaborazione di programmi di politica strutturale bisogna osservare rigorosamente la sussidiarietà. I richiedenti devono dimostrare che i propri sforzi e gli aiuti cantonali non sono sufficienti. La mera affermazione di difficoltà economiche non basta (JAAC 51.19).
N. 16Dal punto di vista procedurale non esiste un diritto agli aiuti strutturali. Il ricorso in materia amministrativa è di regola escluso (art. 100 cpv. 1 lett. e LTF). Tuttavia le autorità devono concedere il diritto di essere sentiti e motivare i dinieghi.
N. 17 I limiti del diritto internazionale economico vanno esaminati precocemente. Le sovvenzioni a imprese orientate all'esportazione possono violare il diritto OMC sui sussidi. Per le imprese UE/AELS bisogna osservare il divieto di aiuti di Stato. Gli accordi bilaterali settoriali (trasporti aerei, trasporti terrestri) contengono spesso regole speciali sugli aiuti di Stato.
N. 18 La delimitazione rispetto ad altri presupposti di promozione va effettuata con cura: la promozione agricola si regge sull'art. 104 Cost., la promozione dell'innovazione sull'art. 64 Cost. (ricerca), le misure del mercato del lavoro sull'art. 114 Cost. L'art. 103 Cost. è sussidiario rispetto a norme di competenza più specifiche.
JAAC 69.47 del 20 luglio 2004
La prassi degli uffici federali relativa alla promozione dei media precisa i limiti dell'art. 103 Cost. Il parere dell'Ufficio federale di giustizia sul sostegno statale a una fondazione per la promozione della stampa svizzera sottolinea che la promozione economica deve mirare a rafforzare economicamente il ramo dell'economia sostenuto. Misure con obiettivi primariamente di politica della stampa non trovano fondamento nell'art. 103 Cost., poiché tra diversità della stampa e rafforzamento economico del settore dei giornali possono sussistere conflitti di obiettivi.
«Inoltre, la promozione economica da parte della Confederazione - sia sotto forma di politica strutturale settoriale, sia sotto forma di promozione neutrale rispetto alla concorrenza - deve mirare a rafforzare economicamente il ramo dell'economia sostenuto. Obiettivo della politica strutturale rispettivamente della promozione economica generale secondo l'art. 103 Cost. è primariamente la sopravvivenza economica rispettivamente la prosperità del ramo economico interessato.»
#Aiuti agli investimenti per le regioni montane (LIM)
JAAC 53.32 del 19 dicembre 1986 (decisione del Consiglio federale del 21 dicembre 1988)
La procedura e i presupposti materiali per gli aiuti agli investimenti sono stati precisati. Un ufficio del turismo non rientra automaticamente nella LIM; decisivi sono l'adempimento di tutti i presupposti formali, in particolare l'inserimento in un programma dettagliato approvato prima dell'inizio della costruzione. Il caso mostra la gestione rigorosa del principio di sussidiarietà dell'aiuto statale.
«Se però un progetto non si trova in un programma dettagliato approvato e quindi non è nemmeno parte di un concetto di sviluppo approvato, non può essere accordato alcun aiuto agli investimenti, perché manca un presupposto fondamentale.»
JAAC 54.18 del 6 marzo 1989
La determinazione dell'ambito di applicazione materiale della LIM è stata concretizzata. Lo scopo della LIM è il miglioramento delle condizioni di esistenza nelle regioni montane mediante aiuti agli investimenti mirati per impianti infrastrutturali. Il caso chiarisce la delimitazione tra progetti suscettibili di promozione e progetti non suscettibili di promozione.
«Con la LIM la Confederazione mira al miglioramento delle condizioni di esistenza nelle regioni montane mediante la concessione di aiuti agli investimenti mirati per infrastrutture.»
JAAC 56.48 dell'11 settembre 1991
La prassi relativa alla promozione di studi medici nel quadro della LIM mostra i limiti del sostegno federale. Non tutte le infrastrutture d'interesse pubblico rientrano automaticamente nella LIM. È richiesta la garanzia permanente dell'accesso per la popolazione locale.
#Aiuti finanziari per regioni economicamente minacciate (AFR)
JAAC 51.19 del 30 aprile 1986
Decisione fondamentale sui presupposti e sugli oneri per gli aiuti finanziari. Il Consiglio federale ha confermato che non sussiste alcun diritto legale agli aiuti finanziari e che il ricorso di diritto amministrativo è escluso. L'aiuto federale avviene in via sussidiaria e complementare; oneri come il divieto di distribuzione di utili durante l'agevolazione di interessi sono ammissibili.
«Innanzitutto il legislatore ha espressamente previsto che la Confederazione può promuovere progetti dell'economia privata per la creazione e il mantenimento di posti di lavoro in regioni economicamente minacciate mediante aiuti finanziari. Si aggiunge che l'aiuto statale deve avvenire soltanto in modo complementare e sussidiario.»
#Aspetti di diritto fiscale della promozione economica
DTF dell'11 giugno 2008 (2A.42/2007)
L'esenzione fiscale di una fondazione per la promozione dell'economia solettese ha toccato indirettamente l'art. 103 Cost. Il Tribunale federale ha riconosciuto che la promozione di un ramo economico può essere fondamentalmente di pubblica utilità, ma ha verificato l'attività concreta della fondazione quanto alla sua effettiva utilità pubblica.
«Per l'esenzione fiscale contestata nel caso presente si tratta di un caso limite: con la ricorrente si deve partire dal fatto che lo scopo statutario della convenuta è formulato relativamente in modo ampio.»
La giurisprudenza relativa all'art. 103 Cost. mostra che la seconda frase («Può eventualmente derogare al principio della libertà economica») è applicata in modo restrittivo. Una deroga è ammissibile soltanto se misure ragionevoli di auto-aiuto per assicurare l'esistenza non sono sufficienti e il sostegno serve effettivamente al rafforzamento economico del ramo economico interessato.