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Art. 7 BGFA — Requisiti professionali
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 7 BGFA trae origine dai decenni di sforzi volti ad armonizzare il diritto degli avvocati in Svizzera. Nel messaggio del 28 aprile 1999 concernente la legge sugli avvocati, il Consiglio federale ha illustrato che i requisiti minimi di diritto federale per il brevetto d'avvocato corrispondevano in larga misura alle condizioni allora richieste dai Cantoni (FF 1999 5351). L'obiettivo non era l'unificazione completa del diritto in materia di brevetto, bensì la definizione di una base minima di diritto federale atta a garantire la libera circolazione intercantonale (FF 1999 5331).
N. 2 Per i requisiti professionali, il messaggio prevedeva due elementi: un ciclo di studi in giurisprudenza compiuto presso un'università svizzera e uno stage della durata di almeno un anno con successivo esame (FF 1999 5351 seg.). Il requisito della «buona reputazione» figurava ancora nel disegno posto in consultazione, ma fu stralciato perché ritenuto obsoleto e perché certi Cantoni non rilasciavano più i relativi certificati (FF 1999 5351). Il Tribunale federale aveva già qualificato il requisito della cittadinanza svizzera come contrario alla Costituzione in DTF 119 Ia 35; il messaggio ha pertanto espressamente rinunciato a tale criterio.
N. 3 I dibattiti parlamentari si sono svolti dal 1999 al 2000 e hanno comportato diverse procedure di eliminazione delle divergenze tra il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati. La legge è stata approvata da entrambe le Camere nel voto finale del 23 giugno 2000. Al centro dei dibattiti non vi era il contenuto normativo dell'art. 7 (i requisiti professionali minimi erano poco controversi), bensì il requisito dell'indipendenza di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. d BGFA nonché la questione se i Cantoni potessero prevedere requisiti più severi per il proprio territorio. Quest'ultima questione è disciplinata dall'art. 3 cpv. 1 BGFA. Il Tribunale federale ha confermato nella sentenza 2C_897/2015 del 25 maggio 2016 che la BGFA non disciplina in modo esaustivo i presupposti per il conseguimento del brevetto e lascia ai Cantoni margine di manovra per requisiti professionali e personali aggiuntivi (consid. 6.2).
N. 4 L'art. 7 cpv. 3 BGFA è stato introdotto nel quadro della riforma di Bologna mediante legge federale del 23 giugno 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007 (RU 2006 4399). Il messaggio del 26 ottobre 2005 (FF 2005 5663) mirava ad adeguare la norma alla ristrutturazione del sistema universitario, che aveva sostituito la licenza con un sistema a due livelli composto da bachelor e master. L'art. 7 cpv. 3 BGFA è stato creato per imporre ai Cantoni di ammettere allo stage d'avvocato i titolari di un bachelor in scienze giuridiche.
#2. Inquadramento sistematico
N. 5 L'art. 7 BGFA disciplina i requisiti professionali per l'iscrizione nel registro; esso va pertanto distinto dall'art. 8 BGFA, che norma i requisiti personali. Questa bipartizione è concettualmente rilevante: il brevetto d'avvocato quale attestato cantonale di capacità è rilasciato tenendo conto di entrambe le categorie di requisiti (→ art. 3 cpv. 1 BGFA), tuttavia la BGFA stessa — nella misura in cui si applica in modo esaustivo — disciplina diversamente le conseguenze del venir meno di tali requisiti. La cancellazione dal registro (→ art. 9 BGFA) presuppone che uno dei requisiti di cui all'art. 7 oppure all'art. 8 BGFA non sia più soddisfatto.
N. 6 Nel sistema complessivo della BGFA, l'art. 7 rappresenta il primo anello della catena «brevetto → iscrizione nel registro → libera circolazione»: senza brevetto non vi è iscrizione nel registro (art. 6 cpv. 2 BGFA), senza iscrizione nel registro non vi è libera circolazione intercantonale (art. 4 BGFA). Il brevetto in quanto tale non abilita direttamente alla rappresentanza delle parti; esso costituisce un presupposto per l'iscrizione nel registro, che rappresenta l'autorizzazione all'esercizio della professione (sentenza 2C_897/2015 consid. 7.2.2). Nei Cantoni che si avvalgono dell'art. 3 cpv. 2 BGFA, i titolari del brevetto possono comparire dinanzi ai propri tribunali cantonali anche senza iscrizione nel registro (↔ art. 3 cpv. 2 BGFA).
N. 7 L'art. 7 è strettamente connesso all'art. 3 cpv. 1 BGFA, secondo cui i Cantoni conservano il diritto di stabilire, nel quadro della BGFA, i requisiti per il conseguimento del brevetto d'avvocato. I requisiti sanciti nell'art. 7 costituiscono il minimo di diritto federale; i Cantoni possono prevedere condizioni professionali più severe. Nei confronti degli avvocati dell'UE/AELS si applicano le norme speciali degli art. 27 e segg. BGFA (→ art. 27–32 BGFA), che si sostituiscono al requisito del brevetto.
#3. Elementi costitutivi / contenuto normativo
3.1 Il brevetto d'avvocato quale requisito di base (cpv. 1 parte introduttiva)
N. 8 Per l'iscrizione nel registro, il richiedente deve essere titolare di un brevetto d'avvocato cantonale (art. 7 cpv. 1 BGFA). Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il brevetto d'avvocato non è un'autorizzazione di polizia in senso tecnico-giuridico, bensì una decisione di accertamento con la quale si constata la sussistenza dei requisiti professionali e, eventualmente, personali per l'esercizio della professione forense (sentenza 2C_897/2015 consid. 7.2.2). Da tale natura consegue che il conseguimento del brevetto è in linea di principio irreversibile nella misura in cui si fonda sulla prova di qualifiche professionali; il ritiro del brevetto da parte dei Cantoni è tuttavia ammissibile qualora essi abbiano subordinato il brevetto a requisiti personali che vengono meno in seguito (sentenza 2C_897/2015 consid. 6.3).
3.2 Studi in giurisprudenza completati (cpv. 1 lett. a)
N. 9 L'art. 7 cpv. 1 lett. a BGFA esige studi in giurisprudenza conclusi con una «licenza o un master» di un'università svizzera oppure con un «diploma universitario equivalente» di uno Stato che abbia concluso con la Svizzera un accordo di riconoscimento reciproco. Il riferimento alla licenza e al master è riconducibile alla riforma di Bologna (FF 2005 5669 seg.); entrambi i titoli sono trattati alla stessa stregua. Il requisito del master (e non del bachelor) per l'iscrizione nel registro ovvero per l'esame di brevetto è prescritto dal diritto federale; per l'inizio dello stage si applica invece il cpv. 3 (→ N. 14).
N. 10 I «diplomi universitari equivalenti» di Stati contraenti sono riconosciuti senza che sia necessaria una valutazione individuale di equivalenza per il diploma di master in quanto tale; l'equivalenza del bachelor che precede il master deve tuttavia — qualora lo stage si fondi su un bachelor estero — soddisfare i requisiti del cpv. 3 (→ N. 15). Il contenuto e le modalità degli studi non sono disciplinati dalla BGFA; i Cantoni possono stabilire requisiti aggiuntivi, ad esempio in merito alla frequentazione di determinati corsi di diritto svizzero (sentenza 2C_505/2019 consid. 5.1).
3.3 Stage ed esame (cpv. 1 lett. b)
N. 11 L'art. 7 cpv. 1 lett. b BGFA esige uno stage della durata di almeno un anno in Svizzera, concluso con un esame sulle «conoscenze giuridiche teoriche e pratiche». Lo stage deve essere svolto in Svizzera; uno stage all'estero non è sufficiente (Staehelin/Oetiker, in: Fellmann/Zindel [a cura di], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 4 ad art. 7 BGFA). La durata minima di un anno è imperativa; stage di durata inferiore non possono essere riconosciuti dai Cantoni come equivalenti senza violare i requisiti minimi di diritto federale (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 523).
N. 12 Il contenuto e le modalità dell'esame non sono prescritti dal diritto federale; questo ambito rientra nella competenza dei Cantoni (sentenza 2C_505/2019 consid. 5.1; DTF 131 I 467 consid. 3.3). Ciascun Cantone stabilisce autonomamente le materie d'esame, il formato dell'esame e i criteri di valutazione, purché l'esame verifichi le conoscenze teoriche e pratiche menzionate all'art. 7 cpv. 1 lett. b BGFA. Il Tribunale federale ha precisato nella DTF 131 I 467 che le valutazioni sostanziali delle prove d'esame non rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 6 n. 1 CEDU, poiché la valutazione delle conoscenze e dell'esperienza professionali non costituisce una «contestazione» ai sensi della Convenzione; le questioni formali di procedura sono invece soggette alla tutela giurisdizionale (consid. 2.7, 2.9).
N. 13 Il Tribunale federale esercita un potere cognitivo limitato nel riesame delle decisioni relative agli esami, anche qualora disponesse delle conoscenze specialistiche necessarie per un esame materiale più approfondito; interviene unicamente se l'autorità esaminatrice si è lasciata guidare da considerazioni estranee alla causa o manifestamente insostenibili (DTF 131 I 467 consid. 3.1). Per quanto riguarda il ricorso contro le decisioni sul risultato degli esami, il ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 83 lett. t LTF è escluso; è ammissibile unicamente il ricorso costituzionale sussidiario (sentenza 2C_505/2019 consid. 1.1).
3.4 Il bachelor quale condizione di ammissione allo stage (cpv. 2 e 3)
N. 14 L'art. 7 cpv. 2 BGFA rinvia alle normative cantonali in materia di stage. Il cpv. 3 stabilisce che il «bachelor in scienze giuridiche» costituisce una condizione sufficiente per l'ammissione allo stage d'avvocato. Il Tribunale federale ha precisato nella DTF 146 II 309, mediante un'interpretazione metodicamente accurata, che «sufficiente» non significa «necessario» (consid. 4.3): i Cantoni possono — contrariamente all'opinione espressa dal Consiglio federale nel messaggio del 2005 (FF 2005 5673) — esigere che i candidati allo stage siano titolari di un bachelor in scienze giuridiche, anche se hanno già conseguito un master.
N. 15 Il fondamento teleologico di questa giurisprudenza è l'interesse pubblico a garantire conoscenze giuridiche di base sufficienti da parte dei praticanti: il master in scienze giuridiche trasmette conoscenze di approfondimento, ma non necessariamente conoscenze di base in tutti i settori fondamentali del diritto svizzero, in quanto orientato alla specializzazione (DTF 146 II 309 consid. 4.4.3 seg.). Un titolo di bachelor estero è sufficiente purché sia equivalente a un bachelor svizzero, ovvero garantisca conoscenze di base adeguate del diritto svizzero (DTF 146 II 309 consid. 4.4.6). Con ciò il Tribunale federale si è discostato dalla dottrina dominante, che si era fondata sul messaggio del Consiglio federale (Meier/Reiser, in: Valticos/Reiser/Chappuis [a cura di], Loi sur les avocats, 2010, n. 32 ad art. 7 LLCA; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 528; Staehelin/Oetiker, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 4a ad art. 7 BGFA).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 16 Se una persona soddisfa i requisiti di cui all'art. 7 cpv. 1 lett. a e b BGFA, ha diritto al rilascio del brevetto d'avvocato cantonale — sempreché siano soddisfatti anche i requisiti personali di cui all'art. 8 BGFA e gli eventuali requisiti cantonali aggiuntivi (→ art. 3 cpv. 1 BGFA). L'iscrizione nel registro è effettuata dall'autorità cantonale di vigilanza ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 BGFA, non appena questa ha accertato il soddisfacimento dei requisiti di cui agli art. 7 e 8 BGFA.
N. 17 Se una persona non soddisfa l'art. 7 cpv. 1 BGFA, il brevetto d'avvocato non può essere rilasciato. Qualora una tale lacuna si manifesti successivamente in capo a un avvocato iscritto nel registro — il che è raro ma non escluso per quanto riguarda le qualifiche professionali (ad es. nel caso di accertamento successivo di un diploma ottenuto illecitamente) —, la cancellazione ai sensi dell'art. 9 BGFA è obbligatoria. La BGFA non disciplina il ritiro del brevetto d'avvocato in quanto tale; in tale misura la competenza normativa rimane ai Cantoni (sentenza 2C_897/2015 consid. 6.3, 8).
N. 18 Il mancato soddisfacimento dei requisiti di cui all'art. 7 BGFA legittima l'autorità cantonale a rifiutare l'iscrizione nel registro. Tale rifiuto incide sulla libertà economica della persona interessata (art. 27 Cost.) e deve fondarsi su una base legale, rispondere a un interesse pubblico ed essere proporzionato (DTF 130 II 87 consid. 3). Contro le decisioni di rifiuto dell'iscrizione nel registro — a differenza delle decisioni sugli esami — è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico (DTF 130 II 87 consid. 1).
#5. Questioni controverse
N. 19 Natura giuridica del brevetto d'avvocato. La dottrina tradizionale qualifica il brevetto d'avvocato come autorizzazione di polizia cantonale (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 672). Il Tribunale federale ha invece argomentato in modo convincente nella sentenza 2C_897/2015 consid. 7.2.2 che il brevetto d'avvocato — perlomeno nei Cantoni che non si avvalgono dell'art. 3 cpv. 2 BGFA — costituisce una decisione di accertamento, poiché non abilita direttamente il titolare alla rappresentanza delle parti, ma costituisce unicamente un presupposto per la costitutiva iscrizione nel registro. Kettiger (Entzug des Anwaltspatents, Jusletter 28. settembre 2009, pag. 4) aveva sostenuto questa posizione già in epoca precoce. La rilevanza pratica della questione risiede nel regime di ritiro: le decisioni di accertamento possono in linea di principio essere revocate qualora le circostanze accertate vengano meno in seguito.
N. 20 Competenza cantonale a prevedere requisiti personali per il brevetto. Secondo la dottrina dominante e la giurisprudenza del Tribunale federale, i Cantoni possono subordinare il conseguimento del brevetto d'avvocato anche a requisiti personali (sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.1, con riferimenti a Nater, BSK BGFA, art. 3 n. 3; Bohnet/Othenin-Girard/Schweizer, CR LLCA, art. 3 n. 16; Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 684 seg.). Kettiger (Jusletter 28. settembre 2009, pag. 4 seg.) sostiene l'opinione contraria: dai lavori preparatori dell'art. 3 cpv. 1 BGFA emergerebbe che il legislatore federale ha inteso riservare ai Cantoni unicamente la configurazione dei requisiti professionali, come risulterebbe anche dalla sistematica — l'art. 7 BGFA riguarda i requisiti professionali, l'art. 8 BGFA i requisiti personali. Il Tribunale federale ha confermato la dottrina dominante, osservando che le tradizionali condizioni cantonali per il brevetto avevano sempre incluso anche elementi personali e che il legislatore federale non aveva inteso modificare tale situazione (sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.3).
N. 21 Il bachelor quale condizione necessaria per lo stage. Il Tribunale federale si è discostato nella DTF 146 II 309 dalla posizione unanimemente sostenuta dalla dottrina (Meier/Reiser, CR LLCA, art. 7 n. 32; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 528; Staehelin/Oetiker, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 4a ad art. 7 BGFA). La dottrina si fondava sul messaggio del 2005, che aveva considerato sufficiente un master senza previo bachelor svizzero (FF 2005 5673). Il Tribunale federale ha respinto tale premessa con argomentazione teleologica: il bachelor e il master perseguono obiettivi formativi diversi — trasmissione delle conoscenze di base da un lato, approfondimento e specializzazione dall'altro — con la conseguenza che un master non può sostituire la formazione di base nel diritto svizzero. Staehelin/Oetiker (op. cit., n. 4a) avevano giustificato la tesi contraria sostenendo che non spettasse all'autorità di ammissione mettere in discussione i titoli universitari; tale approccio non ha convinto il Tribunale federale, in quanto non teneva conto dell'interesse alla protezione del pubblico (DTF 146 II 309 consid. 4.4.5).
N. 22 Contenuto dell'esame di avvocatura e primato del diritto federale. È controverso se i Cantoni possano estendere l'esame di avvocatura a settori del diritto non soggetti al monopolio forense cantonale. Il Tribunale federale ha affermato nella sentenza 2C_505/2019 consid. 5.1 seg. che la BGFA non contiene prescrizioni sul contenuto dell'esame e che questo rientra nella competenza cantonale; il requisito di dimostrare conoscenze in diritto pubblico e amministrativo è stato ritenuto pertinente e proporzionato, anche laddove non esiste un monopolio forense, poiché le persone che si rivolgono ad avvocati possono legittimamente attendersi una rappresentanza qualificata dei propri interessi in tutti i settori del diritto.
#6. Indicazioni pratiche
N. 23 Documentazione della domanda. Nella domanda di iscrizione (→ art. 5 cpv. 1 lett. c BGFA) devono essere prodotte le prove relative al diploma di studio e allo stage. I diplomi esteri equivalenti richiedono una valutazione di equivalenza; per i candidati allo stage con bachelor estero, conformemente alla DTF 146 II 309, occorre dimostrare che il titolo, per il suo carattere di formazione di base, corrisponde a un bachelor svizzero in scienze giuridiche.
N. 24 Diritto degli esami. I candidati che non superano un esame di avvocatura possono impugnare i vizi formali di procedura (forma d'esame inammissibile, violazione del diritto di essere sentito, valutazione arbitraria) dapprima a livello cantonale, poi con ricorso costituzionale sussidiario (art. 113 e segg. LTF); le valutazioni materiali delle prove d'esame sono sindacabili giudizialmente solo sotto il profilo dell'arbitrio (DTF 131 I 467 consid. 2.7, 3.1). L'art. 6 n. 1 CEDU non si applica alle decisioni sugli esami nella misura in cui vengono valutate conoscenze ed esperienze professionali (DTF 131 I 467 consid. 2.9). Per quanto riguarda il diritto di consultare gli atti: gli appunti degli esaminatori sono documenti interni e non possono essere consultati; non vi è alcun obbligo costituzionale generale di verbalizzare gli esami orali (sentenza 2C_505/2019 consid. 4.1.1).
N. 25 Diritto intertemporale in materia di brevetto. L'art. 36 BGFA (disposizione transitoria) esonera eventualmente dai requisiti professionali di cui all'art. 7 BGFA, ma non dai requisiti personali di cui all'art. 8 BGFA (DTF 130 II 87 consid. 8.2). Per gli avvocati che hanno conseguito il brevetto secondo il vecchio diritto cantonale (senza uno stage di un anno), l'art. 36 BGFA può colmare la lacuna.
N. 26 Rapporto con l'art. 8 BGFA. Il controllo effettuato dall'autorità del registro riguarda simultaneamente gli art. 7 e 8 BGFA (art. 6 cpv. 2 BGFA). Nella prassi, le controversie relative all'iscrizione nel registro sono più frequentemente riconducibili a requisiti personali (art. 8) che a requisiti professionali (art. 7); la netta distinzione è tuttavia rilevante, in quanto il privilegio transitorio di cui all'art. 36 BGFA riguarda unicamente i requisiti professionali (↔ art. 8 BGFA, → art. 36 BGFA).
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