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Art. 27 BGFA — Principi dell'esercizio permanente della professione con il titolo professionale d'origine
#Dottrina
#1. Genesi
N. 1 L'art. 27 BGFA si fonda direttamente sull'art. 3 della direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998 (cosiddetta direttiva sull'insediamento; GU L 77 del 14 marzo 1998, pag. 36 segg.), che disciplina l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello di acquisizione della qualifica, con il titolo professionale d'origine. Tale direttiva era applicabile alla Svizzera al momento dell'entrata in vigore della BGFA (1° giugno 2002) tramite l'allegato III dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681); cfr. BGE 151 II 640 consid. 4.3.
N. 2 Il Messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 (FF 1999 5956) illustrava che gli avvocati UE/AELS intenzionati ad esercitare stabilmente in Svizzera con il titolo professionale d'origine devono annunciarsi presso l'autorità di vigilanza cantonale. Devono presentare «unicamente» un attestato della loro iscrizione presso l'autorità competente dello Stato d'origine (FF 1999 6007). Riguardo al coordinamento in materia disciplinare, il Messaggio precisa che l'art. 7 cpv. 2 della direttiva 98/5/CE obbliga ad informare lo Stato d'origine prima dell'avvio di un procedimento disciplinare (FF 1999 5996). La doppia soggezione alle norme professionali dello Stato d'origine e dello Stato ospitante rende necessario tale coordinamento; il potere decisionale rimane tuttavia esclusivamente in capo alle autorità svizzere.
N. 3 I lavori parlamentari relativi agli art. 27 e 28 BGFA si svolsero sostanzialmente senza controversie di merito. Il Tribunale federale rileva che il disegno del Consiglio federale concernente gli art. 27 e 28 BGFA fu approvato dalle Camere senza discussione (cfr. BGE 151 II 640 consid. 5.3, con rinvio ad AB 1999 N 1551, 1569; AB 1999 S 1173). Ciononostante, la BGFA nel suo complesso attraversò una laboriosa procedura di eliminazione delle divergenze: il Consiglio nazionale si discostò dal disegno il 1° settembre 1999; il Consiglio degli Stati seguì con una divergenza il 20 dicembre 1999; ulteriori divergenze emersero il 7 marzo 2000 (Consiglio nazionale), il 16 marzo 2000 (rinvio da parte del Consiglio degli Stati alla commissione), il 5 giugno 2000 (Consiglio degli Stati) e il 14 giugno 2000 (Consiglio nazionale), prima che il Consiglio degli Stati approvasse il 20 giugno 2000 e che entrambe le Camere adottassero la legge in votazione finale il 23 giugno 2000. Le divergenze parlamentari riguardavano prevalentemente altre disposizioni della BGFA (in particolare la struttura di vigilanza e le norme professionali); la norma di principio dell'art. 27 rimase invariata.
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 27 BGFA apre la terza sezione del quinto capitolo (art. 27–29) e disciplina l'esercizio permanente della professione di avvocato con il titolo professionale d'origine. Tale regime si distingue da altre due forme di esercizio della professione: la prestazione temporanea di servizi ai sensi degli art. 21 segg. BGFA (fino a 90 giorni lavorativi per anno civile, senza necessità di iscrizione in una lista) e l'integrazione completa nel sistema svizzero dell'avvocatura mediante iscrizione nel registro cantonale degli avvocati ai sensi degli art. 30 segg. BGFA (→ art. 21 BGFA; → art. 30 BGFA). La lista UE/AELS ai sensi dell'art. 28 BGFA va espressamente distinta dal registro cantonale degli avvocati di cui agli art. 5 segg. BGFA (FF 1999 6007; BGE 151 II 640 consid. 4.2.2).
N. 5 L'art. 27 BGFA costituisce la norma di principio del regime di insediamento per gli avvocati UE/AELS; gli art. 28 e 29 BGFA concretizzano le condizioni di iscrizione (↔ art. 28 BGFA) e le norme professionali applicabili (↔ art. 29 BGFA). La norma si trova in tensione con il diritto cantonale degli avvocati: l'art. 3 BGFA riserva il diritto cantonale nella misura in cui il diritto federale lascia un margine. Nel settore delle condizioni di iscrizione, tuttavia, il legislatore federale ha emanato una disciplina esaustiva (→ art. 3 BGFA).
N. 6 Rispetto al regime dell'esercizio permanente della professione ai sensi dell'art. 27 BGFA, la prestazione temporanea di servizi ai sensi degli art. 21 segg. BGFA esclude qualsiasi iscrizione in una lista (art. 21 cpv. 2 BGFA). Per converso, l'iscrizione nella lista UE/AELS non preclude un'attività parallela nell'ambito della libera prestazione di servizi in altri Cantoni, purché non venga superato il limite di 90 giorni lavorativi previsto nell'ambito della libertà di prestazione di servizi (CHAPPUIS/CHÂTELAIN, Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2a ed. 2022, N. 7 ad art. 27 BGFA).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto della norma
N. 7 L'art. 27 cpv. 1 BGFA enuncia due elementi costitutivi espressi: (1) la cittadinanza di uno Stato membro dell'UE o dell'AELS nonché il diritto di esercitare la professione con uno dei titoli professionali elencati nell'allegato della BGFA; e (2) l'iscrizione presso un'autorità di vigilanza cantonale. Secondo il testo tedesco («wenn sie bei einer kantonalen Aufsichtsbehörde eingetragen sind») e la versione francese («après s'être inscrit au tableau»), il diritto all'esercizio permanente della professione è conseguenza dell'iscrizione — e non viceversa (BGE 151 II 640 consid. 5.2). Il requisito dell'esercizio «permanente» qualifica la forma di attività ammessa.
N. 8 La distinzione tra esercizio permanente (art. 27 BGFA) e prestazione temporanea di servizi (art. 21 BGFA) si determina in base alla frequenza e alla durata dell'attività, e non in base alla semplice costituzione di un'infrastruttura (ufficio) in Svizzera (sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004, consid. 3.2.2). Fellmann osserva che l'esercizio permanente della professione presuppone che l'avvocato si sia integrato nell'economia dello Stato ospitante (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. marg. 176). Un'attività pianificata per oltre 90 giorni lavorativi per anno civile o un'attività destinata a durare a tempo indeterminato indicano l'intenzione di esercitare permanentemente la professione; i requisiti probatori di tale intenzione sono modesti (BGE 151 II 640 consid. 5.7.2; CHAPPUIS/CHÂTELAIN, Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2a ed. 2022, N. 7 ad art. 27 BGFA).
N. 9 L'art. 27 cpv. 2 BGFA dichiara applicabili per analogia gli art. 23 e 24 BGFA: nelle procedure che prevedono il patrocinio obbligatorio, anche gli avvocati iscritti ai sensi dell'art. 27 BGFA sono tenuti ad agire di concerto con un avvocato iscritto in un registro cantonale degli avvocati (art. 23 BGFA). Il titolo professionale dello Stato d'origine deve essere mantenuto (art. 24 BGFA), il che distingue gli avvocati UE/AELS iscritti dagli avvocati ammessi nel registro cantonale degli avvocati ai sensi degli art. 30 segg. BGFA, i quali possono utilizzare il titolo professionale usuale nel Cantone.
N. 10 Per l'iscrizione presso l'autorità di vigilanza cantonale, l'art. 28 cpv. 2 BGFA richiede come unica condizione formale la presentazione di un attestato d'iscrizione presso l'autorità competente dello Stato d'origine (non anteriore a tre mesi). Non sono previste ulteriori condizioni di iscrizione; in particolare, non può essere richiesta una previa concentrazione del centro di gravità dell'attività economica in Svizzera (BGE 151 II 640 consid. 5.7.2; KELLERHALS/BAUMGARTNER, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, N. 3 ad art. 28 BGFA). Non è nemmeno ammissibile subordinare l'iscrizione alla condizione che l'avvocato non mantenga uno studio secondario o terziario in altri Stati parte dell'ALC (BGE 151 II 640 consid. 5.7.1; CGUE, sentenza C-58/13 [Torresi] del 17 luglio 2014, n. 39).
N. 11 L'art. 27 cpv. 2 in combinato disposto con gli art. 25 segg. BGFA assoggetta gli avvocati iscritti nella lista UE/AELS alle norme professionali del Cantone ospitante, inclusa la vigilanza disciplinare dell'autorità di vigilanza cantonale. Ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 BGFA, essi sono contemporaneamente soggetti alle norme professionali del loro Stato d'origine. L'obbligo di coordinamento che ne deriva costituisce l'idea portante del meccanismo di cooperazione disciplinare di cui all'art. 29 cpv. 2 BGFA (FF 1999 5996; → art. 29 BGFA).
#4. Effetti giuridici
N. 12 L'iscrizione nella lista UE/AELS ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 28 cpv. 2 BGFA produce principalmente il diritto alla rappresentanza permanente delle parti dinanzi alle autorità giudiziarie svizzere con il titolo professionale d'origine. L'iscrizione produce inoltre due effetti anticipatori: in primo luogo, consente l'iscrizione facilitata nel registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA (dopo almeno tre anni di iscrizione nella lista e previo accertamento di un'effettiva attività nel diritto svizzero). In secondo luogo, può influire sullo statuto in materia di diritto degli stranieri degli avvocati che esercitano in modo indipendente (art. 12 segg. allegato I ALC; BGE 151 II 640 consid. 5.4.2).
N. 13 In assenza di iscrizione o in caso di rifiuto della stessa, gli avvocati UE/AELS possono esercitare la professione unicamente nell'ambito della libera prestazione di servizi per un massimo di 90 giorni lavorativi per anno civile (art. 5 ALC; Weber-Stecher, Internationale Freizügigkeit von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten im Verhältnis Schweiz-EU, in: Professional Legal Services, 2000, pag. 59). La difesa d'ufficio nei procedimenti penali è accessibile anche agli avvocati UE/AELS iscritti nella lista (Tribunale cantonale di San Gallo, Camera d'accusa, AK.2014.361 del 3 febbraio 2015).
N. 14 Il rifiuto dell'iscrizione nella lista costituisce una decisione impugnabile; il percorso dei rimedi giuridici conduce tramite il tribunale amministrativo cantonale al Tribunale federale, adito mediante ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d LTF; BGE 151 II 640 consid. 1).
#5. Questioni controverse
N. 15 Questione controversa: condizioni dell'esercizio «permanente». La controversia centrale riguarda la misura in cui debba essere dimostrata un'attività permanente in Svizzera prima che possa essere richiesta l'iscrizione nella lista UE/AELS. Il Tribunale federale ha precisato in modo fondamentale la propria giurisprudenza in BGE 151 II 640 (= sentenza 2C_271/2024 del 26 febbraio 2025):
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Giurisprudenza precedente (restrittiva): nella sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004, il Tribunale federale aveva desunto dal contesto normativo che l'iscrizione presupponesse un'attività «permanente» ai sensi dell'art. 27 cpv. 1 BGFA (consid. 4.1). La sentenza 2C_694/2011 del 19 dicembre 2011 aveva inasprito tale requisito: l'esercizio permanente della professione sussisteva soltanto se l'avvocato aveva trasferito il baricentro della propria attività in Svizzera (consid. 4.4); Kellerhals/Baumgartner, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, N. 2 ad art. 27 BGFA; Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. marg. 176 (sull'integrazione nell'economia dello Stato ospitante).
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Liberalizzazione con BGE 151 II 640 (2025): il Tribunale federale ha precisato tale giurisprudenza alla luce dell'effetto di armonizzazione totale dell'art. 3 della direttiva 98/5/CE (CGUE C-58/13 [Torresi]; C-431/17 [Monachos Eirinaios]). Determinante è l'intenzione di gestire stabilmente uno studio in Svizzera, accompagnata da corrispondenti disposizioni concrete. Non può essere richiesta una previa concentrazione del centro di gravità dell'attività economica in Svizzera (BGE 151 II 640 consid. 5.7). Anche il Tribunale amministrativo del Cantone di Argovia (Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, WBE.2017.393 del 24 gennaio 2018) aveva già in precedenza stabilito che il requisito dell'esercizio permanente della professione non vieta agli avvocati UE/AELS di aprire uno studio secondario in Svizzera.
N. 16 Questione controversa: rapporto tra diritto di soggiorno e iscrizione nella lista. Il Tribunale amministrativo di San Gallo aveva negato l'iscrizione in B 2023/256 del 19 aprile 2024, adducendo tra l'altro il fatto che il richiedente disponeva di un permesso di soggiorno senza attività lucrativa. Il Tribunale federale ha respinto tale collegamento in BGE 151 II 640 consid. 6.3: il diritto dell'avvocatura e il diritto degli stranieri devono essere valutati in modo indipendente l'uno dall'altro. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. marg. 841, sostengono tale separazione in base alla sistematica della BGFA.
N. 17 Questione controversa: potenziale abusivo dell'interpretazione liberale. Qualora l'iscrizione nella lista UE/AELS venga utilizzata principalmente per far decorrere il termine triennale ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA, senza un'effettiva attività nel diritto svizzero, si configura un abuso. Il Tribunale federale ridimensiona tale rischio osservando che l'autorità competente per l'iscrizione nel registro cantonale degli avvocati deve in ogni caso verificare se la persona interessata abbia esercitato un'attività effettiva e regolare nel diritto svizzero (BGE 151 II 640 consid. 5.7.3; Bohnet, Droit des professions judiciaires, 3a ed. 2014, pag. 24; CGUE C-58/13 [Torresi] n. 42 sul divieto di abuso).
N. 18 Questione controversa: rilevanza della giurisprudenza della CGUE successiva alla firma dell'accordo. Ai sensi dell'art. 16 cpv. 2 ALC, per l'applicazione dell'ALC è in linea di principio determinante la giurisprudenza della CGUE anteriore alla data di firma (21 giugno 1999). Il Tribunale federale si discosta dalla prassi della CGUE successiva alla firma soltanto per «validi motivi» (BGE 147 II 1 consid. 2.3; 144 II 113 consid. 4.1). Poiché la direttiva 98/5/CE è stata adottata dopo la data di firma, ma le sentenze della CGUE Torresi (2014) e Monachos Eirinaios (2019) fondano in modo determinante l'armonizzazione totale delle condizioni di iscrizione, il Tribunale federale ha ravvisato «validi motivi» per seguire la giurisprudenza più recente della CGUE: la precedente giurisprudenza del Tribunale federale si fondava sulla sentenza Gebhard (C-55/94, 1995), pronunciata in un contesto europeo fondamentalmente mutato (BGE 151 II 640 consid. 5.5.3, 5.6.3; KELLERHALS/BAUMGARTNER, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, N. 6 ad osservazioni preliminari art. 21–34 BGFA).
#6. Indicazioni pratiche
N. 19 Gli avvocati UE/AELS che intendono esercitare stabilmente in Svizzera si iscrivono presso l'autorità di vigilanza cantonale del Cantone in cui dispongono di un indirizzo commerciale (art. 28 cpv. 1 BGFA). È sufficiente che essi intendano gestire stabilmente uno studio in Svizzera e abbiano adottato le corrispondenti disposizioni concrete. Non è necessaria una previa concentrazione del baricentro dell'attività in Svizzera (BGE 151 II 640 consid. 5.7.1–5.7.2). Gli avvocati che gestiscono simultaneamente studi in più Stati parte dell'accordo possono comunque iscriversi (FF 1999 5996; BGE 151 II 640 consid. 5.7.1).
N. 20 Per i procedimenti disciplinari vale quanto segue: le autorità di vigilanza cantonali sono obbligate, prima di avviare un procedimento disciplinare, ad informare le autorità competenti dello Stato d'origine (art. 29 cpv. 2 BGFA; art. 7 cpv. 2 direttiva 98/5/CE; FF 1999 5996). Tale informazione ha carattere formale e non produce alcun effetto dilatorio sull'apertura del procedimento. Un eventuale divieto di esercitare la professione vale unicamente in Svizzera; lo Stato d'origine può trarre le proprie conclusioni da una decisione disciplinare svizzera (→ art. 29 BGFA; → art. 17 BGFA).
N. 21 Gli avvocati ammessi provenienti dall'UE e dall'AELS sono soggetti alle stesse norme procedurali degli avvocati nazionali: l'ALC e la BGFA disciplinano esclusivamente l'accesso alla professione e le modalità del suo esercizio, non i termini processuali (sentenza 4A_83/2008 del 11 aprile 2008, consid. 2.2). Anche la difesa d'ufficio nei procedimenti penali è accessibile agli avvocati UE/AELS iscritti (Tribunale cantonale di San Gallo, Camera d'accusa, AK.2014.361 del 3 febbraio 2015; art. 132 cpv. 2 CPP).
N. 22 Il termine triennale per l'iscrizione facilitata nel registro cantonale degli avvocati (art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA) decorre dalla data di iscrizione nella lista UE/AELS. Nel corso di questi tre anni, gli avvocati devono poter dimostrare un'attività effettiva e regolare nel diritto svizzero; una mera «iscrizione fittizia» senza effettivo esercizio della professione conduce al rigetto della domanda di successiva iscrizione nel registro degli avvocati (BGE 151 II 640 consid. 5.7.3; → art. 30 BGFA).
Rinvii incrociati: ↔ art. 28 BGFA (condizioni di iscrizione e lista UE/AELS); → art. 21 BGFA (prestazione temporanea di servizi); → art. 29 BGFA (norme professionali applicabili, coordinamento disciplinare); → art. 30 BGFA (iscrizione nel registro cantonale degli avvocati); → art. 3 BGFA (rapporto con il diritto cantonale); → art. 17 BGFA (misure disciplinari); ↔ art. 23 BGFA (patrocinio obbligatorio); ↔ art. 24 BGFA (titolo professionale).
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