Noch kein Inhalt verfügbar.
Art. 28 BGFA — Iscrizione presso l'autorità di vigilanza
#Dottrina
#1. Genesi normativa
N. 1 L'art. 28 BGFA risale al progetto del Consiglio federale contenuto nel messaggio del 28 aprile 1999 (FF 1999 6013). Il Consiglio federale ha fondato il BGFA sull'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), firmato il 21 giugno 1999, e su tre direttive UE: la direttiva sui servizi (dir. 77/249/CEE), la direttiva sul riconoscimento dei diplomi universitari (dir. 89/48/CEE) e — di importanza centrale per l'art. 28 BGFA — la direttiva sullo stabilimento (dir. 98/5/CE), intesa ad agevolare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica (FF 1999 6022 segg.; BGE 151 II 640 consid. 4.3).
N. 2 Il messaggio descriveva in modo sintetico il concetto dell'elenco degli avvocati UE/AELS: gli avvocati UE/AELS che intendono esercitare con il loro titolo professionale d'origine «si annunciano» presso l'autorità di vigilanza del Cantone in cui dispongono di un indirizzo professionale. Devono produrre «unicamente» un attestato della loro iscrizione presso l'autorità competente dello Stato d'origine (FF 1999 6066 n. 234.32). Il progetto del Consiglio federale relativo agli art. 27 e 28 BGFA è stato adottato senza discussione in entrambe le Camere (Boll. Uff. 1999 N 1551 segg., 1569; Boll. Uff. 1999 S 1173).
N. 3 La direttiva sullo stabilimento 98/5/CE è stata emanata dopo la data di firma dell'ALC (16 febbraio 1998, in vigore dal 14 marzo 1998). L'allegato III dell'ALC vi fa espresso riferimento. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE (CGUE) emanata successivamente in merito alla direttiva è stata progressivamente recepita dal Tribunale federale nella sua interpretazione dell'art. 28 BGFA, determinando uno sviluppo considerevole della giurisprudenza (cfr. N. 21 segg. qui di seguito).
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 28 BGFA si trova nella quinta sezione del BGFA («Esercizio permanente con il titolo professionale d'origine», art. 27–29) e costituisce la controparte procedurale della fattispecie autorizzativa materiale di cui all'art. 27 cpv. 1 BGFA. La legge distingue tre modalità di esercizio della professione per gli avvocati UE/AELS in Svizzera:
- Libera prestazione di servizi (art. 21–26 BGFA): attività temporanea fino a 90 giorni lavorativi per anno civile, senza obbligo di iscrizione;
- Esercizio permanente con il titolo professionale d'origine (art. 27–29 BGFA): iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS; l'art. 28 disciplina la procedura di iscrizione;
- Iscrizione nel registro cantonale degli avvocati (art. 30–34a BGFA): piena equiparazione previo esame di abilitazione o dopo tre anni di iscrizione nell'elenco.
N. 5 L'elenco degli avvocati UE/AELS disciplinato dall'art. 28 BGFA (detto anche «elenco pubblico») deve essere tenuto dall'autorità di vigilanza ai sensi dell'art. 14 BGFA. Sul piano concettuale e giuridico esso si distingue dal registro cantonale degli avvocati di cui all'art. 5 segg. BGFA (FF 1999 6066; sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004 consid. 3.2.2): mentre il registro documenta la piena integrazione nel sistema forense svizzero, l'elenco consente l'esercizio permanente con il titolo professionale d'origine acquisito nello Stato di provenienza. ↔ Art. 27 BGFA (fattispecie autorizzativa), → Art. 30 BGFA (passaggio agevolato al registro cantonale dopo tre anni di iscrizione nell'elenco).
N. 6 L'autorità di vigilanza che tiene l'elenco è al contempo autorità disciplinare (→ Art. 14 BGFA, → Art. 17 BGFA). Anche gli avvocati UE/AELS iscritti nell'elenco sono soggetti alle norme professionali degli art. 12 e 13 BGFA nonché alla vigilanza disciplinare ai sensi degli art. 14–20 BGFA (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 179; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 841).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
3.1 Tenuta dell'elenco (art. 28 cpv. 1 BGFA)
N. 7 L'art. 28 cpv. 1 BGFA obbliga ogni autorità di vigilanza cantonale a tenere un elenco degli avvocati UE/AELS. Tale obbligo è inderogabile e non lascia alcun margine di discrezionalità cantonale. L'elenco è pubblico (art. 3 par. 4 dir. 98/5/CE); un obbligo di pubblicazione non è espressamente previsto nel BGFA, ma discende dalla direttiva e dalla finalità della vigilanza (Kellerhals/Baumgartner, in: Nater/Zindel [a cura di], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 1 ad art. 28 BGFA). L'elenco degli avvocati UE/AELS si distingue dall'elenco di ammissione del registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 5 segg. BGFA; esso non conferisce il diritto di utilizzare il titolo professionale locale.
N. 8 Competente per l'iscrizione è l'autorità di vigilanza del Cantone in cui l'avvocato dispone di un indirizzo professionale (art. 28 cpv. 2 BGFA). In caso di attività in più Cantoni, l'iscrizione deve essere effettuata nel Cantone dell'indirizzo professionale principale (Chappuis/Châtelain, in: Bohnet [a cura di], Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2a ed. 2022, n. 3 ad art. 28 BGFA). Il trasferimento dell'indirizzo professionale in un altro Cantone comporta l'obbligo di notifica del cambiamento.
3.2 Prova della qualifica di avvocato (art. 28 cpv. 2 BGFA)
N. 9 L'art. 28 cpv. 2 BGFA indica quale unica condizione di iscrizione esplicitamente prevista la prova della qualifica di avvocato mediante un attestato d'iscrizione presso l'autorità competente dello Stato d'origine. Tale attestato non deve essere anteriore a tre mesi. La norma corrisponde testualmente all'art. 3 par. 2 frase 1 della dir. 98/5/CE.
N. 10 L'attestato deve comprovare l'attuale abilitazione all'esercizio della professione di avvocato nello Stato d'origine. La presentazione una tantum è sufficiente per l'iscrizione; il BGFA non prevede alcun obbligo di rinnovo periodico (diversamente dal diritto austriaco, che la Corte AELS ha dichiarato contrario alla direttiva: sentenza della Corte AELS del 27 novembre 2013 E-6/13 Metacom AG, punto 60, cit. in BGE 151 II 640 consid. 5.6.3). L'autorità di vigilanza non può esigere prove ulteriori che vadano al di là dell'attestato.
N. 11 Secondo la giurisprudenza ormai consolidata, la prova di cui all'art. 28 cpv. 2 BGFA costituisce in linea di principio l'unica condizione per l'iscrizione. Ciò corrisponde all'«armonizzazione completa» delle condizioni di iscrizione richiesta dalla CGUE in giurisprudenza costante ai sensi dell'art. 3 dir. 98/5/CE (CGUE C-431/17 Monachos Eirinaios, punti 26–28; CGUE C-58/13 Torresi, punti 38–39; BGE 151 II 640 consid. 5.6.3).
3.3 Elemento implicito della fattispecie: intenzione di esercitare la professione in modo permanente
N. 12 Benché l'art. 28 cpv. 2 BGFA, secondo il suo tenore letterale, richieda soltanto l'attestato, dal contesto sistematico con l'art. 27 cpv. 1 BGFA risulta che l'iscrizione presuppone che la persona richiedente non intenda esercitare unicamente nell'ambito della libera prestazione di servizi (art. 21 segg. BGFA), bensì abbia l'intenzione di stabilirsi in Svizzera e di esercitarvi in modo permanente (sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004 consid. 4.1; BGE 151 II 640 consid. 5.7.1).
N. 13 Ai fini della prova di tale intenzione di stabilimento, i requisiti — secondo la giurisprudenza precisata con BGE 151 II 640 — non devono essere elevati. In linea di principio è sufficiente che sussista l'intenzione di gestire permanentemente uno studio in Svizzera e che siano stati adottati i relativi provvedimenti concreti (p.es. apertura dello studio, indirizzo professionale, infrastruttura). Come punto di riferimento temporale vale quanto segue: un'attività pianificata per più di 90 giorni lavorativi per anno civile o per una durata indeterminata indica un'attività permanente (BGE 151 II 640 consid. 5.7.2; Chappuis/Châtelain, CR LLCA, art. 27 n. 7).
N. 14 È inammissibile subordinare l'iscrizione al fatto che la persona richiedente abbia già trasferito il centro dell'attività economica in Svizzera prima dell'iscrizione, che non mantenga uno studio secondario o terziario all'estero, o che svolgesse già prevalentemente attività in Svizzera (BGE 151 II 640 consid. 5.7.1 e 6.2; cfr. anche TAmm. Argovia WBE.2017.393 del 24 gennaio 2018). Parimenti, lo status di diritto degli stranieri non può di per sé essere invocato come ostacolo all'iscrizione (BGE 151 II 640 consid. 6.3).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 15 L'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS conferisce il diritto di esercitare in modo permanente la professione di avvocato con il titolo professionale d'origine in Svizzera (art. 27 cpv. 1 BGFA). Il diritto è conseguenza dell'iscrizione — e non viceversa: non può essere richiesto un esercizio permanente previamente all'iscrizione (BGE 151 II 640 consid. 6.2).
N. 16 L'iscrizione produce significativi effetti anticipatori: essa fa decorrere il termine triennale al termine del quale — previa prova di un'attività effettiva e regolare nel diritto svizzero — l'iscrizione nel registro cantonale degli avvocati è possibile senza esame di abilitazione (art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA). Ai fini di una successiva iscrizione nel registro, l'autorità di vigilanza deve verificare che tale attività si sia effettivamente svolta, il che esclude di fatto il rischio di abuso (BGE 151 II 640 consid. 5.7.3; Bohnet, Droit des professions judiciaires, 3a ed. 2014, p. 24).
N. 17 Gli avvocati UE/AELS iscritti nell'elenco sono soggetti alle norme professionali (art. 12 BGFA), al segreto professionale (art. 13 BGFA) e alla vigilanza disciplinare (art. 14–20 BGFA). Essi utilizzano il titolo professionale d'origine nella lingua ufficiale dello Stato d'origine, con indicazione dell'organizzazione professionale o del tribunale presso cui sono abilitati (art. 24 in combinato disposto con art. 27 cpv. 2 BGFA).
N. 18 Il rifiuto dell'iscrizione è una decisione impugnabile. Il rimedio giuridico è disciplinato dal diritto cantonale; l'ultima istanza cantonale è un tribunale (art. 86 cpv. 2 LTF), il Tribunale federale decide quale istanza di ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF; sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004 consid. 1).
#5. Questioni controverse
5.1 Evoluzione della giurisprudenza sulle condizioni di iscrizione
N. 19 L'interpretazione del concetto di attività «permanente» quale requisito implicito di iscrizione ha subito uno sviluppo significativo nella giurisprudenza del Tribunale federale, fortemente influenzata dalla giurisprudenza della CGUE relativa alla dir. 98/5/CE.
N. 20 Nella sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004 (consid. 4.1), il Tribunale federale ha riconosciuto per la prima volta che, dal contesto normativo dell'art. 28 BGFA, si ricava quale requisito aggiuntivo un'attività «permanente». In quel caso il ricorrente non aveva né affermato di voler svolgere un'attività permanente, né disposto del necessario permesso di soggiorno; la questione degli esatti requisiti della permanenza rimase aperta.
N. 21 Nella sentenza 2C_694/2011 del 19 dicembre 2011 (consid. 4.4, non pubblicata), il Tribunale federale inasprì considerevolmente i requisiti: un esercizio permanente della professione sarebbe sussistito soltanto qualora l'avvocato interessato si fosse «integrato» nell'economia dello Stato ospitante. Il centro dell'attività forense avrebbe dovuto trovarsi in Svizzera; la semplice apertura di uno studio secondario non sarebbe stata sufficiente. La sentenza riguardava tuttavia principalmente una questione di discriminazione inversa nel rapporto intercantonale e non direttamente una fattispecie transfrontaliera.
N. 22 Con BGE 151 II 640 (2025), il Tribunale federale ha fondamentalmente precisato tale giurisprudenza e ha abbassato considerevolmente i requisiti. Il Tribunale ha sottolineato che la sentenza 2C_694/2011 si fondava sulla giurisprudenza relativa a CGUE C-55/94 Gebhard (1995) — una sentenza antecedente all'emanazione della dir. 98/5/CE. Da allora la CGUE ha riconosciuto un'«armonizzazione completa» delle condizioni di iscrizione, che non ammette requisiti nazionali aggiuntivi (CGUE C-431/17 Monachos Eirinaios; CGUE C-58/13 Torresi). Il Tribunale federale ha seguito questo sviluppo: è inammissibile esigere una previa concentrazione del centro dell'attività economica in Svizzera (BGE 151 II 640 consid. 5.7 e 5.8).
5.2 Rapporto tra diritto della professione forense e diritto degli stranieri
N. 23 La precedente giurisprudenza collegava strettamente le condizioni di iscrizione allo status di diritto degli stranieri: il permesso di soggiorno era considerato condizione necessaria per l'iscrizione (sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004 consid. 3.2.2). Chappuis/Châtelain (CR LLCA, art. 28 n. 4) e Kellerhals/Baumgartner (Kommentar zum AnwG, n. 3 ad art. 28 BGFA) sostengono che le condizioni espressamente previste dall'art. 28 cpv. 2 BGFA siano esaustive. Il Tribunale federale ha chiarito in BGE 151 II 640 consid. 6.3 che il diritto della professione forense e il diritto degli stranieri devono essere valutati indipendentemente l'uno dall'altro e che lo status di soggiorno non costituisce di per sé un ostacolo all'iscrizione.
5.3 Studio secondario e stabilimento multiplo
N. 24 Era controverso se un avvocato UE/AELS già stabilito in uno o più altri Stati potesse fondare un ulteriore stabilimento in Svizzera. Il Tribunale amministrativo di Argovia (WBE.2017.393 del 24 gennaio 2018) aveva risposto affermativamente, precisando che il requisito dell'esercizio permanente non vieta agli avvocati UE/AELS l'apertura di uno studio secondario. BGE 151 II 640 consid. 5.7.1 ha confermato ciò espressamente con riferimento a CGUE 107/83 Klopp (1984): gli Stati membri non possono limitare il diritto di stabilimento in più Stati (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, n. 897; Günthardt, Switzerland and the European Union, 2021, p. 393).
5.4 Rilevanza del diritto europeo per l'interpretazione
N. 25 L'art. 16 par. 2 ALC stabilisce che per l'applicazione dell'accordo è determinante la giurisprudenza della CGUE anteriore alla data di firma (21 giugno 1999). Il Tribunale federale si discosta tuttavia nella sua giurisprudenza costante dalla prassi più recente della CGUE soltanto se sussistono «motivi fondati» (BGE 147 II 1 consid. 2.3; BGE 144 II 113 consid. 4.1). Per l'art. 28 BGFA, che recepisce la dir. 98/5/CE (emanata dopo la firma dell'ALC), il Tribunale federale non ha ravvisato in BGE 151 II 640 consid. 5.6 motivi fondati per discostarsi dalla giurisprudenza della CGUE e ha adottato l'interpretazione delle condizioni di iscrizione secondo una soglia ridotta. Fellmann (Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 169) e Kellerhals/Baumgartner (Kommentar zum AnwG, n. 6 alle osservazioni preliminari alle sezioni 4, 5 e 6 BGFA) sottolineano che, per le sezioni 4–6 del BGFA, occorre tener conto dei corrispondenti sviluppi nell'UE e della pertinente giurisprudenza della CGUE.
#6. Indicazioni pratiche
N. 26 Presentazione della domanda: L'iscrizione avviene mediante presentazione di un attestato dell'autorità competente dello Stato d'origine, che non deve essere anteriore a tre mesi. La persona richiedente indica il proprio indirizzo professionale in Svizzera. L'autorità di vigilanza non può esigere prove ulteriori, in particolare non può richiedere la prova di una clientela già esistente o di un determinato fatturato in Svizzera.
N. 27 Rendere verosimile l'intenzione di stabilimento: Dal punto di vista pratico, si raccomanda di documentare con la domanda i provvedimenti concreti adottati per l'apertura dello studio (contratto d'affitto, indirizzo dello studio, infrastruttura), poiché le autorità di vigilanza possono comunque verificare l'intenzione di stabilimento. Sebbene i requisiti siano volutamente ridotti secondo BGE 151 II 640, una mera istanza di iscrizione del tutto astratta, priva di qualsiasi misura concreta, non sarà di regola sufficiente.
N. 28 Delimitazione tra libera prestazione di servizi e libertà di stabilimento: La delimitazione avviene in base alla frequenza, alla durata e alla continuità dell'attività. Un'attività pianificata per più di 90 giorni lavorativi per anno civile segnala un'intenzione di stabilimento. In caso di dubbio — in particolare in occasione di un primo esercizio in Svizzera con fase di avviamento — è consigliabile l'iscrizione nell'elenco degli avvocati UE/AELS, poiché solo in tal modo il termine triennale di cui all'art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA può iniziare a decorrere.
N. 29 Competenza cantonale in caso di presenza in più Cantoni: In caso di indirizzo professionale simultaneo in più Cantoni, si effettua una sola iscrizione, nel Cantone dell'indirizzo professionale principale. Il trasferimento in un altro Cantone comporta l'obbligo di notifica del cambiamento. La competenza cantonale al momento dell'iscrizione determina anche la competenza dell'autorità di vigilanza per i procedimenti disciplinari ai sensi degli art. 14 segg. BGFA.
N. 30 Termine triennale e passaggio al registro cantonale: Gli avvocati UE/AELS che intendono passare al registro cantonale degli avvocati dopo tre anni di iscrizione nell'elenco (art. 30 cpv. 1 lett. b BGFA) devono dimostrare di aver effettivamente e regolarmente esercitato nel diritto svizzero durante tale periodo. La mera iscrizione nell'elenco senza effettivo esercizio dell'attività non è sufficiente. Il potenziale abuso (iscrizione al solo scopo della decorrenza del termine) è pertanto limitato (BGE 151 II 640 consid. 5.7.3).
N. 31 Rimedi giuridici: Il rifiuto dell'iscrizione è impugnabile con i rimedi giuridici cantonali. Esaurite le istanze cantonali, è aperto il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 82 lett. a LTF). La competenza spetta alla II Corte di diritto pubblico (cfr. BGE 151 II 640; sentenza 2A.536/2003 del 9 agosto 2004).
#Rimandi
↔ Art. 27 BGFA (norma autorizzativa per l'esercizio permanente con il titolo professionale d'origine)
→ Art. 21–26 BGFA (delimitazione rispetto alla libera prestazione di servizi)
→ Art. 30–34a BGFA (passaggio al registro cantonale degli avvocati)
→ Art. 14 BGFA (autorità di vigilanza quale autorità tenente l'elenco e autorità disciplinare)
↔ Art. 12, 13 BGFA (norme professionali e segreto professionale, applicabili anche agli iscritti nell'elenco)
→ Art. 17 BGFA (misure disciplinari in caso di violazione delle norme professionali)
→ Art. 27 Cost. (libertà economica quale fondamento costituzionale della libertà di stabilimento)
Noch kein Inhalt verfügbar.