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Art. 25 LLCA — Norme professionali (esercizio a titolo permanente)
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 25 LLCA recepisce nell'ordinamento svizzero l'art. 6 della direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998 volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica. Il messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 (FF 1999 6013, pag. 6053 seg.) spiega che l'esercizio permanente della professione con il titolo professionale di origine costituisce una fase preliminare alla piena integrazione nel diritto svizzero degli avvocati (→ artt. 29–34 LLCA). Il Consiglio federale non ha ravvisato alcuna giustificazione materiale per distinguere, quanto agli obblighi professionali sostanziali, tra gli avvocati iscritti a livello svizzero e gli avvocati UE/AELS che esercitano stabilmente in Svizzera.
N. 2 Il progetto di legge prevedeva inizialmente, per l'esercizio a titolo permanente, un rinvio all'art. 21 LLCA (accordo in caso di patrocinio obbligatorio) e all'art. 23 LLCA (norme professionali per i prestatori di servizi). Il legislatore ha deciso di ricorrere allo stesso meccanismo di rinvio già adottato per la prestazione temporanea di servizi (art. 23), integrandolo unicamente con la disposizione supplementare applicabile relativa all'iscrizione nel registro (art. 12 lett. j LLCA), che — coerentemente con il sistema — rimane esclusa, poiché gli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente sono iscritti in un elenco separato ai sensi dell'art. 26 LLCA. I lavori parlamentari si sono svolti in più fasi tra il settembre 1999 e il giugno 2000; il testo definitivo è stato adottato nella votazione finale del 23 giugno 2000 da entrambe le Camere. La disposizione è entrata in vigore il 1° giugno 2002 (RU 2002 863).
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 25 LLCA si colloca nella sezione 5 («Esercizio permanente della professione di avvocato da parte di avvocati degli Stati membri dell'UE o dell'AELS») e costituisce il nucleo del diritto professionale di tale sezione. Esso crea il vincolo di obblighi di diritto sostanziale per gli avvocati UE/AELS che — dopo l'iscrizione nell'elenco cantonale ai sensi dell'art. 26 LLCA — esercitano stabilmente in Svizzera con il titolo professionale del loro Stato d'origine.
N. 4 La sistematica distingue tre categorie di persone soggette a regimi normativi differenti:
- Avvocati svizzeri e intercantonali: integrale assoggettamento all'art. 12 LLCA (→ art. 12 LLCA);
- Avvocati UE/AELS che prestano servizi a titolo temporaneo (artt. 21–24 LLCA): art. 12 LLCA con eccezione delle lett. g e j (→ art. 23 LLCA);
- Avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente (artt. 27–29 LLCA): art. 12 LLCA con eccezione delle lett. g e j (art. 25 LLCA).
Il rinvio contenuto nell'art. 27 cpv. 2 LLCA all'art. 25 LLCA estende espressamente il campo d'applicazione delle norme professionali anche agli avvocati che iniziano l'esercizio permanente senza previa iscrizione nell'elenco (DTF 130 II 87 consid. 5.1.2; sentenze 2A.110/2003 consid. 5.1.2 del 29.1.2004 e 2A.111/2003 consid. 5.1.2 del 29.1.2004).
N. 5 L'art. 25 LLCA interagisce con diverse norme giuridiche:
- ↔ Art. 12 LLCA: fonte delle norme professionali oggetto del rinvio;
- ↔ Art. 23 LLCA: disciplina parallela per la prestazione temporanea di servizi;
- → Art. 26 LLCA: presupposto d'iscrizione per l'esercizio a titolo permanente;
- → Art. 27 cpv. 2 LLCA: rinvio all'art. 25 per gli obblighi professionali sostanziali nell'ambito dell'esercizio a titolo permanente;
- → Art. 30 cpv. 2 LLCA: estensione agli avvocati UE/AELS pienamente integrati;
- ↔ Art. 13 LLCA in combinato disposto con l'art. 321 CP: segreto professionale, applicabile senza restrizioni;
- ↔ Art. 6 dir. 98/5/CE: fondamento di diritto primario (parità di trattamento con i cittadini nazionali);
- → ALC (RS 0.142.112.681), all. I art. 19 e all. III B.3.
#3. Contenuto della norma
N. 6 L'art. 25 LLCA contiene un rinvio generale con eccezioni tassative: tutte le norme professionali dell'art. 12 LLCA si applicano agli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente, con esattamente due eccezioni:
-
Art. 12 lett. g LLCA (difesa d'ufficio e patrocinio gratuito): tale compito presuppone tipicamente la piena integrazione nel sistema svizzero degli avvocati ed è strutturalmente incompatibile con l'appartenenza professionale di un avvocato qualificato all'estero. L'eccezione corrisponde per analogia all'art. 4 par. 4 dir. 77/249/CEE e all'art. 5 dir. 98/5/CE interpretato a contrario.
-
Art. 12 lett. j LLCA (obbligo di iscrizione nel registro): gli avvocati UE/AELS non sono iscritti nel registro cantonale degli avvocati ai sensi dell'art. 6 LLCA, bensì nell'elenco separato previsto dall'art. 26 LLCA. Un obbligo cumulativo di iscrizione nel registro risulterebbe pertanto privo di oggetto; esso è inoltre contrario al sistema, in quanto l'iscrizione nell'elenco ai sensi dell'art. 26 LLCA è disciplinata in modo esaustivo.
N. 7 Per il resto, tutti gli obblighi dell'art. 12 LLCA si applicano senza restrizioni:
- Diligenza e coscienziosità (lett. a);
- Indipendenza (lett. b): l'obbligo di indipendenza si applica nella sua integralità agli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente e si fonda sul principio della parità di trattamento con i cittadini nazionali (art. 6 dir. 98/5/CE; DTF 130 II 87 consid. 5.1.2). Il Tribunale federale ha esplicitamente affermato che l'argomento della discriminazione inversa è infondato, poiché gli avvocati UE/AELS sono soggetti, ai sensi dell'art. 25 rispettivamente dell'art. 27 cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 25 LLCA, alle medesime norme professionali degli avvocati svizzeri iscritti;
- Divieto di conflitto d'interessi (lett. c);
- Segreto professionale (lett. d, → art. 13 LLCA);
- Restrizioni alla pubblicità (lett. e);
- Gestione dei fondi dei clienti (lett. h);
- Obbligo di formazione continua (lett. i, nella misura in cui applicabile).
N. 8 L'applicabilità dell'art. 12 lett. f LLCA (obbligo di collaborare con le autorità) e dell'art. 12 lett. k LLCA (osservanza delle norme deontologiche degli altri Cantoni) agli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente discende direttamente dal rinvio generale. L'art. 6 par. 1 dir. 98/5/CE prevede che all'avvocato iscritto si applichino, indipendentemente dalla sua organizzazione dello studio, le norme deontologiche dello Stato ospitante; egli rimane inoltre assoggettato alle norme professionali del suo Stato d'origine. La LLCA disciplina unicamente il versante svizzero di questo duplice vincolo; il rapporto con il diritto professionale dello Stato d'origine è regolato dal diritto convenzionale.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 9 Se un avvocato UE/AELS che esercita a titolo permanente viola le norme professionali dell'art. 12 LLCA applicabili tramite l'art. 25 LLCA, si applicano i provvedimenti disciplinari di cui all'art. 17 LLCA. Ciò discende dall'art. 27 cpv. 2 LLCA, che fonda la potestà disciplinare dell'autorità di vigilanza cantonale sugli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente. Le sanzioni vanno dall'ammonimento al divieto di esercitare la professione; in caso di violazioni gravi è possibile la cancellazione dall'elenco ai sensi dell'art. 26 LLCA (→ art. 17 LLCA in combinato disposto con l'art. 9 LLCA per analogia).
N. 10 Le violazioni del segreto professionale rilevanti ai fini del diritto penale (→ art. 13 LLCA, art. 321 CP) colpiscono l'avvocato UE/AELS che esercita a titolo permanente nella stessa misura di un avvocato svizzero iscritto. La punibilità si ricollega all'attività di fatto svolta come avvocato in Svizzera, non alla tipologia d'iscrizione.
N. 11 Sul piano processuale, gli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente devono essere equiparati agli avvocati svizzeri iscritti ai fini del diritto di rifiutare la testimonianza e delle restrizioni al sequestro (art. 171 CPP, art. 160 CPC), nella misura in cui siano tenuti al segreto professionale ai sensi dell'art. 13 LLCA. Le disposizioni sul segreto professionale presuppongono l'attività legale in Svizzera, non l'iscrizione in un determinato registro.
#5. Questioni controverse
N. 12 Portata dell'obbligo di indipendenza per gli avvocati UE/AELS dipendenti. La questione controversa principale riguarda se l'obbligo di indipendenza applicabile tramite l'art. 25 LLCA (art. 12 lett. b LLCA) ponga agli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente gli stessi requisiti istituzionali che agli avvocati svizzeri. Il Tribunale federale ha chiarito nella DTF 130 II 87 consid. 5.1.2 e nelle sentenze parallele 2A.110/2003 e 2A.111/2003 che l'art. 25 in combinato disposto con l'art. 27 cpv. 2 LLCA estende integralmente l'obbligo di indipendenza agli avvocati UE/AELS, escludendo così la discriminazione inversa — paventata dal consigliere nazionale Nabholz (Boll. Uff. 1999 N 1558). L'art. 8 dir. 98/5/CE conferma espressamente questa parità di trattamento per gli avvocati stranieri dipendenti: lo Stato ospitante può negargli l'accesso nella misura in cui vi proceda anche nei confronti degli avvocati nazionali nella stessa situazione.
N. 13 Rapporto tra Stato d'origine e Stato ospitante in materia di norme professionali. L'art. 6 par. 1 dir. 98/5/CE prevede un duplice vincolo: l'avvocato UE che esercita a titolo permanente è soggetto sia alle norme professionali dello Stato d'origine sia a quelle dello Stato ospitante. Fellmann/Zindel (a cura di), Basler Kommentar Anwaltsgesetz, 2a ed. 2019, sottolineano che nel diritto svizzero gli obblighi di cui all'art. 12 LLCA sono disciplinati in modo esaustivo e non rivendicano carattere sussidiario rispetto al diritto dello Stato d'origine. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 1842 segg., ravvisano invece un campo di tensione normativa quando il diritto dello Stato d'origine prevede standard più rigorosi — ad esempio in materia di divieto di pubblicità (art. 12 lett. e LLCA). Nella prassi questo conflitto si risolve a favore del parametro più severo, poiché l'avvocato deve sempre rispettare entrambi i complessi di obblighi.
N. 14 Difesa d'ufficio e regime d'eccezione (art. 12 lett. g LLCA). L'eccezione per la difesa d'ufficio è motivata da Valloni/Steinegger, Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, 2002, pag. 46 seg., con il fatto che questo compito di diritto pubblico presuppone una piena integrazione giuridica e organizzativa nel sistema giuridico svizzero. Rohner/Thouvenin, in: Ehrenzeller (a cura di), Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, 2003, pag. 65, segnalano che il Tribunale penale federale (sentenza SN.2013.11 del 16.10.2013) esige, per la nomina di un difensore d'ufficio, l'iscrizione nel registro cantonale degli avvocati o nell'elenco ai sensi dell'art. 26 LLCA, senza problematizzare autonomamente l'eccezione dell'art. 12 lett. g LLCA. Un avvocato UE/AELS che esercita a titolo permanente non può pertanto essere nominato difensore d'ufficio, anche qualora adempia per il resto tutti gli obblighi professionali. Questa restrizione è nel risultato incontestata.
N. 15 Tutela dei clienti e trasparenza nel caso del duplice vincolo. Fritz Rothenbühler, Dienstleistungsfreiheit und Berufsanerkennung, insbesondere für Rechtsanwälte, in: Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG, Giornate bernesi 2002, pag. 114 segg., segnala la difficoltà pratica del fatto che i clienti non sempre riconoscono se il loro avvocato è soggetto in via principale al diritto deontologico svizzero o straniero. Egli propugna un obbligo di trasparenza rafforzato nei confronti dei clienti riguardo alla doppia appartenenza deontologica. L'art. 22 LLCA (obbligo di usare il titolo professionale originale) affronta parzialmente questo problema; un obbligo esplicito di informazione ai sensi dell'art. 12 lett. a LLCA (diligenza e coscienziosità) è tuttavia pertinente come norma di chiusura in caso di incertezza.
#6. Note pratiche
N. 16 Per gli avvocati UE/AELS che esercitano a titolo permanente si applica praticamente l'intera gamma del diritto professionale sostanziale svizzero. Le eccezioni (art. 12 lett. g e lett. j LLCA) sono circoscritte e tassative. Chi gestisce mandati stabilmente in Svizzera deve in particolare:
- rispettare senza restrizioni il segreto professionale ai sensi dell'art. 13 LLCA in combinato disposto con l'art. 321 CP;
- evitare qualsiasi conflitto d'interessi ai sensi dell'art. 12 lett. c LLCA;
- osservare l'obbligo di indipendenza ai sensi dell'art. 12 lett. b LLCA, compresi i requisiti istituzionali in caso di eventuali rapporti di lavoro dipendente.
N. 17 Procedimento disciplinare. Competente per la vigilanza disciplinare è l'autorità cantonale del Cantone in cui l'avvocato UE/AELS è iscritto nell'elenco ai sensi dell'art. 26 LLCA. In caso di violazione dell'art. 12 LLCA sono irrogabili gli stessi provvedimenti applicabili agli avvocati svizzeri iscritti (→ art. 17 LLCA). L'autorità dello Stato d'origine deve essere informata ai sensi dell'art. 7 dir. 98/5/CE dei provvedimenti gravi.
N. 18 Delimitazione temporaneo/permanente. L'art. 25 LLCA e l'art. 23 LLCA sono parallelamente strutturati sul piano del contenuto: entrambi rinviano all'art. 12 LLCA con le stesse due eccezioni. Il significato pratico della distinzione tra esercizio temporaneo (artt. 21–24 LLCA) ed esercizio permanente (artt. 27–29 LLCA) non risiede pertanto nel diritto professionale sostanziale, bensì nel diritto procedurale e del registro. L'iscrizione nell'elenco ai sensi dell'art. 26 LLCA è il criterio di collegamento determinante per l'art. 25 LLCA. Gli avvocati che esercitano di fatto stabilmente senza iscriversi nell'elenco rischiano, oltre alla sanzione disciplinare, conseguenze di natura penale per esercizio abusivo della professione.
N. 19 Passaggio al registro svizzero (artt. 29–34 LLCA). Non appena un avvocato UE/AELS che esercita a titolo permanente viene pienamente integrato nel registro svizzero degli avvocati ai sensi degli artt. 29 e segg. LLCA, cessa lo status speciale. L'art. 12 LLCA si applica allora senza alcuna eccezione, compresi gli obblighi di cui alle lett. g e j. L'art. 30 cpv. 2 LLCA non rinvia più in tal caso all'art. 25 LLCA, bensì direttamente all'art. 12 LLCA.
Riferimenti incrociati: → Art. 12 LLCA (norme professionali); → Art. 13 LLCA (segreto professionale); → Art. 17 LLCA (provvedimenti disciplinari); → Art. 22 LLCA (titolo professionale); ↔ Art. 23 LLCA (norme professionali per i prestatori di servizi); → Art. 26 LLCA (iscrizione nell'elenco); → Art. 27 cpv. 2 LLCA (rinvio all'art. 25); → Artt. 29–34 LLCA (integrazione); → Art. 321 CP (segreto professionale sotto il profilo penale); → Art. 171 CPP (diritto di rifiutare la testimonianza); → Art. 160 CPC (rifiuto di collaborare); Art. 6 dir. 98/5/CE; ALC RS 0.142.112.681 all. I art. 19.
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