Ne sont pas régies par la présente loi: a. la procédure d’autorités au sens de l’art. 1, al. 2, let. e, en tant que le recours direct à une autorité fédérale n’est pas ouvert contre leurs décisions; b. en matière de personnel fédéral, les procédures de première instance relatives à la création initiale des rapports de service, à la promotion, aux prescriptions de service Nouvelle expression selon le ch. 2 de l’app. à la LF du 19 déc. 1986, en vigueur depuis le 1 er juil. 1987 ( RO 1987 932 ; FF 1986 II 317 ). et la procédure en autorisation d’engager la poursuite pénale d’un agent; c. la procédure pénale administrative de première instance et celle des recherches de la police judiciaire; d. Nouvelle teneur selon le ch. 1 de l’app. à la LF du 22 juin 1990, en vigueur depuis le 1 er janv. 1991 ( RO 1990 1882 ; FF 1989 II 1078 ). la procédure de la justice militaire, y compris la procédure disciplinaire militaire, la procédure dans les affaires relevant du pouvoir de commandement militaire selon l’art. 37, ainsi que la procédure particulière selon les art. 38 et 39 de la loi du 3 février 1995 RS 510.10 sur l’armée et l’administration militaire, Nouvelle teneur de la phrase selon l’annexe ch. 1 de la LF du 3 fév. 1995 sur l’armée et l’administration militaire, en vigueur depuis le 1 er janv. 1996 ( RO 1995 4093 ; FF 1993 IV 1 ). ... Abrogé par l’annexe ch. 1 de la LF du 4 oct. 2002, avec effet au 1 er janv. 2004 ( RO 2003 3957 ; FF 2002 816 ). ; d bis . Introduite par l’annexe ch. 2 de la LF du 6 oct. 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, en vigueur depuis le 1 er janv. 2003 ( RO 2002 3371 ; FF 1991 II 181 888, 1994 V 897 , 1999 4168). la procédure en matière d’assurances sociales, dans la mesure où la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales est applicable RS 830.1 ; e. Nouvelle teneur selon l’annexe ch. 1 de la LF du 18 mars 2005 sur les douanes, en vigueur depuis le 1 er mai 2007 ( RO 2007 1411 ; FF 2004 517 ). la procédure de taxation douanière; e bis . Introduite par l’art. 26 de l’AF du 7 oct. 1983 sur l’autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision ( RO 1984 153 ; FF 1981 III 101 ). Abrogée par l’annexe ch. II 1 de la LF du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision, avec effet au 1 er avr. 2007 ( RO 2007 737 ; FF 2003 1425 ). ... f. la procédure de première instance dans d’autres affaires administratives dont la nature exige qu’elles soient tranchées sur-le-champ par décision immédiatement exécutoire.
Art. 3 PA — Aperçu
L'art. 3 PA règle les cas où la loi sur la procédure administrative ne s'applique pas. La loi énonce cinq exceptions importantes. Cette disposition protège les procédures spéciales contre les doubles réglementations.
Qui est concerné ? Les exceptions touchent différents groupes de personnes. Le personnel fédéral est concerné lors des engagements et des promotions. Les personnes astreintes au service militaire sont soumises à des procédures militaires spéciales. Les entreprises dans la procédure douanière ont d'autres règles de procédure. Les personnes dans les procédures d'entraide administrative ne sont en principe pas concernées - ici la PA s'applique toujours.
Les principales exceptions : En matière de personnel, la PA ne s'applique pas aux premiers engagements et aux promotions. Un exemple : si quelqu'un postule pour un poste fédéral, la procédure de sélection se déroule sans les règles de la PA. Mais si la personne est plus tard mutée ou licenciée, les règles de procédure normales s'appliquent à nouveau.
Dans le domaine militaire, de la protection civile et du service civil, ces domaines ont leurs propres lois. Les procédures douanières au sens strict (dédouanement de marchandises) suivent la loi sur les douanes. Les enquêtes internes de l'administration sans effet externe n'ont pas besoin de la PA.
Conséquences juridiques : Là où la PA ne s'applique pas, d'importantes garanties de procédure font défaut. Il n'y a pas de droit automatique à la consultation des dossiers ou à être entendu selon les standards de la PA. Les délais et les possibilités de recours se régissent selon les lois spéciales respectives.
Principe important : Les exceptions doivent être comprises restrictivement. En cas de doute, la PA s'applique. Dès qu'une décision est rendue, les règles de procédure normales s'appliquent généralement à nouveau. Cela protège les personnes concernées contre les lacunes juridiques.
Les tribunaux ont interprété ces exceptions de manière restrictive. Ils soulignent : la PA est le standard minimum pour une action administrative équitable de la Confédération.
N. 1 La disposition d'exception de l'art. 3 PA remonte à la révision totale de la procédure administrative de 1968. Le message du 24 septembre 1965 soulignait la nécessité d'exclure certains domaines procéduraux du champ d'application de la PA afin d'éviter les doubles emplois et les réglementations contraires au système (FF 1965 II 1491, 1507ss.). Le législateur voulait notamment éviter que les procédures avec des réglementations de lois spéciales ou des particularités spécifiques tombent sous la procédure administrative générale.
N. 2 La version originale contenait cinq domaines d'exception. Avec la révision du 19 décembre 1986, la let. b concernant les affaires de personnel fut précisée pour exclure explicitement les procédures de première instance lors de l'établissement du rapport de service, des promotions et des ordres de service (RO 1987 932). Le message relatif à la révision précisait que la PA redevient applicable lors des étapes procédurales ultérieures, en particulier lors des recours (FF 1986 II 313, 332).
N. 3 L'art. 3 PA forme avec l'art. 1 (champ d'application) et l'art. 2 (définitions) les fondements de l'applicabilité de la PA. La norme est en relation systématique avec l'art. 1 al. 2 PA, qui consacre la nature subsidiaire de la loi : la PA ne s'applique que dans la mesure où d'autres lois fédérales ne contiennent pas de dispositions dérogeoires. L'art. 3 PA précise cette subsidiarité par des exceptions explicites.
N. 4 La disposition d'exception est en interaction avec les dispositions procédurales de lois spéciales : ↔ art. 31ss. LTF (procédure devant le Tribunal administratif fédéral), ↔ art. 82ss. LTF (recours en matière de droit public), ↔ art. 116ss. LD (procédures douanières), ↔ art. 38 LBVM (entraide administrative en droit boursier). La portée des exceptions se détermine selon le rapport entre la PA et la loi spéciale.
N. 5Let. a — Procédures de certaines autorités : Cette exception concerne les autorités selon l'art. 1 al. 2 let. e PA (administration décentralisée et autres organisations), dans la mesure où le recours contre leurs décisions directement auprès d'une autorité fédérale n'est pas admissible. La norme empêche que la PA soit applicable aux procédures où il n'existe pas de voie de recours auprès d'autorités fédérales (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 3 N 5).
N. 6Let. b — Affaires de personnel de la Confédération : L'exception ne saisit que la procédure de première instance lors de : (1) l'établissement initial du rapport de service, (2) la promotion du personnel fédéral, (3) les ordres de service. Le Tribunal fédéral interprète cette exception de manière restrictive : dès qu'une décision est rendue, la PA s'applique à la procédure ultérieure (notamment les recours) (ATF 104 Ib 129 consid. 2).
N. 7Let. c — Service militaire, protection civile et service civil : Cette exception comprend toutes les procédures administratives militaires, les procédures de protection civile et les procédures du service civil. Les réglementations de lois spéciales priment sur la PA (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 3 N 12ss.).
N. 8Let. d — Enquêtes administratives : Les enquêtes purement internes sans effets juridiques immédiats vers l'extérieur ne tombent pas sous la PA. Mais dès que des décisions sont rendues ou que les droits de personnes concernées sont affectés, la PA redevient applicable (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, N 1654).
N. 9Let. e — Affaires douanières : L'exception pour « la procédure douanière au sens étroit » fut précisée par la jurisprudence : la PA n'est pas applicable seulement si la loi sur les douanes contient des dispositions procédurales exhaustives. En cas de lacunes dans le droit de procédure douanière, la PA s'applique à titre subsidiaire (ATF 142 II 433 consid. 2.3).
N. 10 La non-applicabilité de la PA signifie que les principes procéduraux généraux (art. 5ss. PA), les dispositions sur les délais (art. 20ss. PA), les réglementations sur le droit d'être entendu (art. 29ss. PA) et la procédure de recours (art. 44ss. PA) ne s'appliquent pas. À la place, ce sont les dispositions spéciales respectives qui s'appliquent.
N. 11 Les exceptions sont exhaustives et doivent être interprétées de manière restrictive. En cas de doute, il faut partir de l'applicabilité de la PA, car elle représente le standard procédural minimal général pour les procédures administratives fédérales (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 30 N 8).
N. 12 Même en cas de non-applicabilité de principe, certaines dispositions de la PA peuvent s'appliquer par analogie ou par renvoi. Ainsi, de nombreuses lois spéciales renvoient ponctuellement à des normes de la PA, notamment pour les délais, la notification ou le droit d'être entendu (Waldmann/Weissenberger, art. 3 N 3).
N. 13Portée de l'exception du personnel (let. b) : Waldmann/Weissenberger défendent une interprétation étroite et soulignent que seules les procédures de première instance explicitement mentionnées sont saisies (Praxiskommentar VwVG, art. 3 N 8ss.). Auer/Müller/Schindler plaident également pour un maniement restrictif, mais voient de la place pour une application analogique lors de procédures de personnel comparables (Kommentar VwVG, art. 3 N 7). Häfelin/Müller/Uhlmann se concentrent sur la fonction protectrice de la PA et rejettent les interprétations extensives (Allgemeines Verwaltungsrecht, N 1652).
N. 14Procédures d'entraide administrative : La doctrine s'accorde à dire que les procédures d'entraide administrative internationale sont en principe soumises à la PA, car l'art. 3 PA ne contient pas d'exception correspondante. Moor/Poltier soulignent l'importance des garanties procédurales de la PA justement lors de procédures transfrontalières (Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 234). Tschannen/Zimmerli/Müller voient cela de même et renvoient à la jurisprudence établie (§ 30 N 12).
N. 15Exception douanière (let. e) : La délimitation entre « procédure douanière au sens étroit » et autres procédures douanières est controversée. Waldmann/Weissenberger plaident pour une interprétation étroite qui ne saisit que les procédures d'imposition proprement dites (art. 3 N 15). Auer/Müller/Schindler voient la limite lors de procédures à caractère quasi pénal, où les garanties de la PA doivent à nouveau s'appliquer (art. 3 N 16).
N. 16 Lors de l'examen de l'applicabilité de la PA, il faut toujours procéder en deux étapes : il faut d'abord clarifier si une exception selon l'art. 3 PA existe. Si oui, il faut examiner si la loi spéciale applicable contient des dispositions procédurales exhaustives ou si la PA s'applique à titre subsidiaire.
N. 17 Dans les procédures de personnel : l'exception de l'art. 3 let. b PA ne saisit que la naissance du rapport de service, non sa cessation. Les résiliations, mutations ou mesures disciplinaires sont soumises à la PA. Pour les procédures de promotion, il faut distinguer : la procédure de sélection tombe sous l'exception, une contestation ultérieure de la non-prise en considération est soumise à la PA.
N. 18 Pour l'entraide administrative internationale, la PA est applicable, même si des traités de droit international ou des lois spéciales contiennent des dispositions procédurales additionnelles. Les garanties minimales de la PA (droit d'être entendu, consultation des dossiers, obligation de motivation) s'appliquent toujours, sauf exclusion explicite.
N. 19 Dans la procédure douanière, une analyse précise est recommandée : les procédures d'imposition pures selon la LD ne sont pas soumises à la PA. Mais dès que des sanctions, corrections ultérieures ou procédures de recours entrent en jeu, des normes de la PA peuvent s'appliquer. En cas de doute, il faut partir de l'applicabilité de la PA → art. 1 al. 2 PA.
La jurisprudence relative à l'art. 3 PA s'est développée en plusieurs phases : Les premiers arrêts ont clarifié les questions fondamentales de délimitation du champ d'application de la PA, notamment en matière de personnel de la Confédération. Dès les années 1990, d'importants précédents concernant l'exception de l'entraide administrative ont vu le jour, le Tribunal fédéral ayant confirmé l'applicabilité de la PA en matière d'entraide internationale. La jurisprudence récente se concentre sur l'exception douanière (let. e) et ses rapports avec les procédures de recours. Les tribunaux ont interprété restrictivement les exceptions de l'art. 3 PA et souligné que la PA reste en principe applicable dans la mesure où les dispositions procédurales des lois spéciales ne règlent pas la matière de façon exhaustive.
#I. Affaires de personnel de la Confédération (let. b)
ATF 104 Ib 129 (29.9.1978)
Suspension provisoire du service d'un fonctionnaire fédéral en raison d'un risque pour la sécurité ; droit d'être entendu dans la procédure de personnel.
Arrêt fondamental sur l'applicabilité de la PA en droit de la fonction publique malgré les aspects de politique de sécurité.
« La suspension provisoire du service selon l'art. 52 LPers est en premier lieu une mesure du domaine du droit de la fonction publique. En tant que telle, elle est en principe soumise au recours de droit administratif [...] Eu égard aux répercussions que la décision attaquée a sur le statut de fonctionnaire du recourant, cet aspect revêt également une importance considérable dans le cas présent. »
ATF 114 Ia 164 (7.10.1988)
Délimitation des compétences entre Confédération et cantons en matière de formation dentaire ; procédure d'examen.
Confirme l'applicabilité de principe de la PA aux procédures d'examen de la Confédération.
« L'admissibilité du recours de droit public suppose qu'aucun autre recours ordinaire ne soit à disposition [...] Il faut respecter les compétences de la Confédération et des cantons dans le domaine de la formation dentaire. »
ATF 125 II 79 (1998)
Entraide de la Commission fédérale des banques au BAWe allemand ; obligation de payer les coûts et qualité de partie.
Clarification de l'applicabilité de la PA en matière d'entraide internationale malgré les réglementations de lois spéciales.
« La Commission fédérale des banques peut contraindre la remise des informations nécessaires à l'entraide dans la procédure de renseignements par une décision formelle (intermédiaire) [...] Comme la banque peut attaquer la décision d'entraide par recours de droit administratif, elle ne perd pas [...] sa qualité de partie dans la procédure de transmission qui suit. »
ATF 127 II 323 (2001)
Entraide en droit boursier ; qualité de partie du gestionnaire de fortune indépendant et exigences procédurales.
Arrêt de principe sur l'applicabilité de la PA dans les procédures d'entraide.
« Art. 38 al. 2 et 3 LBVM, art. 6 et 25 PA ; applicabilité de la loi sur la procédure administrative dans l'entraide ; qualité de partie du gestionnaire de fortune indépendant [...] Exigences relatives à la procédure devant la Commission fédérale des banques pour les informations 'relatives à l'établissement' ou 'relatives à la clientèle'. »
ATF 141 II 383 (20.8.2015)
Entraide administrative internationale en matière fiscale ; décision d'amende de l'AFC et questions de compétence.
Confirmation de l'applicabilité de la PA pour les sanctions administratives en droit de l'entraide.
« La compétence de l'AFC pour prélever une amende selon l'art. 9 al. 5 ou l'art. 10 al. 4 LEA découle de l'art. 5 al. 1 LEA en relation avec l'art. 41 al. 1 let. c PA [...] L'amende représente en premier lieu un moyen de contrainte administrative. »
ATF 142 II 433 (22.7.2016)
Rectification douanière et ses rapports avec le recours douanier ; champ d'application de l'art. 3 let. e PA.
Arrêt de principe sur la portée de l'exception douanière.
« Art. 3 let. e et art. 12 PA ; classification de la rectification douanière, délimitation par rapport aux cas de rectification en matière d'impôts directs et rapports avec le recours douanier [...] La rectification douanière a pour objet la correction d'une décision d'assujettissement inexacte ; elle affecte donc nécessairement le dispositif. »
Arrêt du TAF A-6660/2011 (29.5.2012)
Procédure douanière et possibilité d'attaquer les décisions de la Direction générale des douanes.
Précision de l'exception pour les procédures douanières.
Le Tribunal administratif fédéral a confirmé l'inapplicabilité de principe de la PA dans les procédures douanières selon l'art. 3 let. e PA, dans la mesure où il existe des dispositions procédurales de lois spéciales.
Arrêt du TAF A-825/2016 (10.11.2016)
Autre précision de l'exception douanière en cas de recours contre la Direction générale des douanes.
Confirmation de l'interprétation restrictive de l'art. 3 let. e PA.
L'exception de l'art. 3 let. e PA ne vaut que dans la mesure où le droit douanier contient ses propres dispositions procédurales exhaustives ; subsidiairement, la PA continue de s'appliquer.
#IV. Droit de la transparence et champ d'application
ATAF 2016/9 (arrêt A-4186/2015 du 28.1.2016)
Champ d'application matériel de la loi sur la transparence et rapports avec la PA.
Délimitation entre LTrans et PA pour les demandes de consultation de dossiers.
« La demande de consultation des actes doit être tranchée sur la base de la loi sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) », lorsque les documents ne sont pas couverts par le champ d'application matériel de la LTrans.
Arrêt du TAF A-458/2020 (18.5.2020)
Champ d'application personnel de la LTrans et subsidiarité de la PA.
Jurisprudence moderne sur la délimitation du champ d'application.
L'organisation porteuse a fait valoir qu'elle n'était « pas couverte par le champ d'application personnel de la loi sur la transparence » ; subsidiairement, la PA s'applique aux procédures des organisations extérieures à l'administration fédérale.
Arrêt du TAF B-6512/2013 (8.7.2014)
Examen professionnel et possibilité d'attaquer les décisions d'examen.
Confirmation de l'applicabilité de la PA aux procédures d'examen de la Confédération malgré l'art. 3 PA.
La PA s'applique en principe aux procédures d'examen de la Confédération, sauf existence de dispositions procédurales spéciales ; l'exception générale pour les procédures d'examen n'a jamais été codifiée.
Arrêt du TAF B-5995/2022 (12.7.2023)
Examen professionnel de planificatrice financière ; vices de procédure et droit d'être entendu.
Jurisprudence actuelle sur les procédures d'examen sous la PA.
« L'avance de frais a été payée dans les délais (art. 63 al. 4 PA) et les autres conditions du jugement au fond sont remplies (art. 44 ss PA) » - Confirmation de l'applicabilité de la PA aux procédures d'examen.
TF 2C_443/2023 (15.1.2025)
Examen professionnel de planificatrice financière ; vices de procédure et leur invocation en temps utile.
Jurisprudence de la plus haute instance sur les procédures d'examen.
« Les vices de procédure dans la procédure d'examen doivent être invoqués le plus rapidement possible. Le droit d'un candidat d'examen à l'élimination du vice et de ses conséquences s'éteint en conséquence s'il omet de faire le grief qui peut lui être exigé malgré sa connaissance du vice de procédure. »
La jurisprudence relative à l'art. 3 PA montre une ligne cohérente d'interprétation restrictive des dispositions d'exception. Le Tribunal fédéral souligne régulièrement la nature subsidiaire de la PA - elle s'applique dans la mesure où les lois spéciales ne contiennent pas de dispositions procédurales exhaustives.
Pour l'exception des affaires de personnel (let. b), on distingue entre la procédure de motivation en première instance et les étapes procédurales ultérieures. La jurisprudence en matière d'entraide confirme l'applicabilité de principe de la PA malgré les références au droit international ou aux lois spéciales. L'exception douanière (let. e) est interprétée restrictivement et ne vaut qu'en cas de réglementations exhaustives de lois spéciales.
L'extension continue de la protection juridique par les tribunaux est remarquable : De l'accent initial mis sur la protection juridique en droit de la fonction publique à la reconnaissance des droits des parties dans les procédures d'entraide jusqu'à la jurisprudence moderne sur les procédures d'examen, on observe une ligne cohérente d'optimisation de la protection juridique sous la PA.