Les dispositions du droit fédéral qui règlent une procédure plus en détail sont applicables en tant qu’elles ne dérogent pas à la présente loi.
Art. 4 VwVG
#Aperçu
L'art. 4 VwVG règle la relation entre la loi générale sur la procédure administrative et les dispositions procédurales plus spécifiques d'autres lois fédérales. La norme stipule : si d'autres lois fédérales règlent la procédure de manière plus précise que la VwVG, celles-ci prévalent. Mais seulement si elles ne contredisent pas les règles fondamentales de la VwVG.
Qui est concerné ? Toutes les autorités fédérales qui doivent rendre des décisions. Il peut s'agir d'offices, de départements ou d'autres unités administratives de la Confédération.
Quelles sont les conséquences juridiques ? L'autorité doit d'abord examiner : existe-t-il dans une autre loi fédérale des règles procédurales plus précises ? Si oui, elle doit les appliquer. Sinon, ou en cas de lacunes, les règles générales de la VwVG s'appliquent.
Exemple concret : La loi sur l'asile (LAsi) contient ses propres règles détaillées pour les procédures d'asile. Celles-ci prévalent sur la VwVG. Mais si la LAsi garde le silence sur une étape procédurale, la VwVG s'applique. Cela garantit que chaque procédure administrative est entièrement réglée.
Cette règle empêche que différentes lois procédurales se contredisent. Elle apporte de la clarté sur les dispositions à appliquer dans quel cas. La VwVG sert ainsi de filet de sécurité pour tous les cas qui ne sont pas spécialement réglés.
Art. 4 PA
#Doctrine
#Genèse
Ch. 1 L'art. 4 PA a été introduit par la Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RO 1969 737). Le message du Conseil fédéral du 24 septembre 1965 (FF 1965 II 1363) soulignait la nécessité d'une réglementation uniforme de la procédure administrative au niveau fédéral tout en préservant la flexibilité nécessaire aux particularités des lois spéciales. Le législateur voulait s'assurer avec l'art. 4 PA que les dispositions procédurales plus détaillées du droit fédéral prévalent sur les règles générales de la PA, pour autant qu'elles ne leur soient pas contraires.
#Classification systématique
Ch. 2 L'art. 4 PA se trouve dans la première section de la loi (Dispositions générales) et forme avec les art. 1-3 PA le fondement des rapports entre la PA et les autres dispositions procédurales du droit fédéral. Tandis que l'art. 1 al. 2 PA statue la subsidiarité générale de la PA (« sauf disposition contraire du droit fédéral »), l'art. 4 PA précise le rapport aux normes procédurales spéciales qui règlent la procédure « de façon plus détaillée ».
Ch. 3 La norme est étroitement liée à :
- → Art. 1 al. 2 PA (clause générale de subsidiarité)
- → Art. 3 PA (exceptions au champ d'application)
- ↔ Lois spéciales avec leurs propres dispositions procédurales (p. ex. LTrans, LC, LPM, LPGA)
#Éléments constitutifs / Contenu de la norme
Ch. 4 « Dispositions du droit fédéral » : Sont visées toutes les lois fédérales formelles et matérielles ainsi que les ordonnances du Conseil fédéral et des départements. Le droit cantonal ne relève pas de l'art. 4 PA, même s'il règle l'exécution du droit fédéral (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 4 ch. 5).
Ch. 5 « règlent une procédure de façon plus détaillée » : Il y a réglementation plus détaillée lorsque la norme spéciale règle un aspect procédural particulier de manière plus précise, plus complète ou exhaustive que la PA. La simple répétition ou confirmation de normes de la PA ne suffit pas (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 4 ch. 12).
Ch. 6 « pour autant qu'elles ne soient pas contraires aux dispositions de la présente loi » : La contradiction doit être de nature matérielle. Il y a contradiction lorsque la norme spéciale est incompatible avec les principes procéduraux impératifs de la PA, notamment avec les garanties procédurales constitutionnelles concrétisées dans la PA (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, ch. 1654).
#Conséquences juridiques
Ch. 7 Lorsque les conditions de l'art. 4 PA sont remplies, les dispositions procédurales spéciales prévalent sur les règles générales de la PA. La PA reste cependant applicable à titre subsidiaire pour tous les aspects procéduraux qui ne sont pas ou pas exhaustivement réglés dans la loi spéciale (fonction complémentaire).
Ch. 8 L'application de l'art. 4 PA conduit à un schéma d'examen à trois niveaux :
- Existe-t-il une norme procédurale spéciale ?
- Celle-ci règle-t-elle la procédure de façon plus détaillée que la PA ?
- Est-elle contraire aux dispositions de la PA ?
Ce n'est que si les deux premières questions sont affirmatives et la troisième négative que la norme spéciale évince la PA.
#Controverses
Ch. 9 Portée de la réglementation « plus détaillée » : Waldmann/Weissenberger (Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 4 ch. 8) défendent une interprétation restrictive : ce n'est que si la loi spéciale contient une réglementation exhaustive que la PA est complètement évincée. À l'opposé, Auer (in : Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 4 ch. 15) plaide pour une approche différenciée : la PA reste toujours applicable à titre complémentaire dans la mesure où la loi spéciale présente des lacunes.
Ch. 10 Notion de contradiction : Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 28 ch. 45) conçoivent la contradiction au sens de l'art. 4 PA de manière principalement formelle : il y a contradiction lorsque l'application simultanée des deux normes conduit à des résultats incompatibles. Moor/Poltier (Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 234) soulignent au contraire la composante matérielle : ce qui importe c'est de savoir si la norme spéciale viole des principes procéduraux fondamentaux de la PA.
#Conseils pratiques
Ch. 11 Lors de l'application de l'art. 4 PA, il faut d'abord examiner si la loi spéciale applicable contient effectivement des dispositions procédurales. Les cas d'application fréquents sont :
- Droit des assurances sociales : la LPGA contient des règles procédurales complètes qui prévalent selon l'art. 4 PA
- Loi sur la transparence : la LTrans règle exhaustivement la procédure d'accès (cf. ATAF 2009/37)
- Droit des cartels : la LC contient des dispositions procédurales spéciales pour les enquêtes sur la concurrence
Ch. 12 En pratique, la démarche suivante est recommandée :
- Consultation de la loi spéciale sur les dispositions procédurales
- Comparaison avec les normes correspondantes de la PA
- Examen s'il s'agit d'une réglementation exhaustive ou seulement complémentaire
- En cas de lacunes dans la loi spéciale : recours à la PA
Ch. 13 Une prudence particulière s'impose pour les prescriptions de délais et de forme : les délais spéciaux prévalent toujours sur les délais généraux de la PA. Pour les prescriptions de forme, il faut examiner si elles sont de nature impérative ou constituent seulement des dispositions d'ordre.
Art. 4 PA
#Jurisprudence
#Champ d'application et subsidiarité
ATF 102 Ia 201 (1976) Subsidiarité du recours de droit public au recours au Conseil fédéral selon l'art. 73 al. 1 PA. Le Tribunal fédéral confirme la priorité d'application fondamentale de la PA par rapport aux autres voies de recours.
« Subsidiarité du recours de droit public au recours au Conseil fédéral selon l'art. 73 al. 1 PA. »
#Affaires de commandement militaire (exception selon l'art. 3 let. d PA)
JAAC 63.67 (13 janvier 1999) Imputation de jours de service lors du passage à l'Armée 95 - Protection juridique dans les affaires de commandement. Cette décision de principe du Conseil fédéral clarifie la délimitation entre la procédure PA et les affaires de commandement militaire selon l'art. 3 let. d PA.
« Étant donné que le règlement de service ne contient aucune disposition sur la façon de concevoir la procédure lors de la constatation de l'obligation de servir restante, les instances inférieures - bien que l'applicabilité de la PA pour les affaires de commandement soit exclue à l'art. 3 let. d PA - ont appliqué subsidiairement le droit de la procédure administrative et ont réglé l'obligation de servir restante du recourant sous une forme analogue à une décision. »
A-32/2023 (3 août 2023) Obligation de service militaire - Décision de constatation concernant l'accomplissement de l'obligation de service militaire. Le Tribunal administratif fédéral précise que toutes les affaires militaires ne sont pas des affaires de commandement et que la PA reste applicable subsidiairement.
« Selon l'art. 3 let. d PA, la PA ne s'applique pas à la procédure de la juridiction pénale militaire, y compris la juridiction disciplinaire militaire, à la procédure dans les affaires de commandement militaire selon l'art. 37 ainsi qu'aux procédures selon l'art. 38 (demandes de reconsidération dans des cas particuliers) et l'art. 39 (appréciation de l'aptitude au service militaire) de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire du 3 février 1995 (loi militaire, LM ; RS 510.10). »
#Rapport de lex specialis avec les lois spéciales
A-1783/2006 (20 février 2007) Personnel fédéral - Applicabilité de la PA à la procédure de licenciement. Le Tribunal administratif fédéral confirme le principe de subsidiarité de la PA par rapport aux réglementations spéciales.
« Dans ce cas, elles primaient les dispositions de la PA en tant que loi spéciale (Message LPers, FF 1999 1559 ss.). Ainsi, l'art. 14 al. 1 et 2 LPers s'avère être une lex specialis par rapport à la PA concernant ses éléments de droit procédural. »
ATF 140 V 116 (14 avril 2014) Droit à l'indemnité de partie dans la procédure de décision préalable de l'assurance-invalidité. Le Tribunal fédéral clarifie l'applicabilité de la PA par rapport aux réglementations spéciales dans le droit des assurances sociales.
« Art. 37 al. 4 et art. 52 al. 3 LPGA ; art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 55 LPGA ; droit à l'indemnité de partie dans la procédure de décision préalable de l'assurance-invalidité. »
EMARK-2006-21 (9 juin 2006) Procédure d'asile - Pas de rétablissement de l'effet suspensif. La Commission de recours en matière d'asile confirme que les réglementations spéciales évincent la PA en tant que lex specialis.
« L'art. 107 LAsi exclut - comme déjà l'art. 46a aLAsi - dans la procédure d'asile en tant que lex specialis l'application de l'art. 45 PA. »
#Applicabilité en cas de loi sur la transparence
A-1878/2018 (27 mai 2020) Principe de la transparence - Champ d'application matériel. Le Tribunal administratif fédéral clarifie l'applicabilité de différentes lois de procédure en cas de chevauchements.
« Même si la décision dans la procédure fondée sur la transparence de la justice conduisait le requérant à ne pas vouloir maintenir son recours selon LTrans, il serait décisif de savoir quelle base légale s'applique. Elle maintient sa décision du 21 février 2018, selon laquelle la LTrans n'est pas applicable. »
#Droit des télécommunications
ATF 132 II 47 (22 novembre 2005) Procédure d'interconnexion en matière de télécommunications. Le Tribunal fédéral confirme l'application subsidiaire de la PA dans le droit des télécommunications, là où n'existent pas de dispositions procédurales spéciales.
« La loi sur les télécommunications n'offre (actuellement) pas de base légale suffisante pour une obligation d'interconnexion lors du "accès rapide au flux de bits" ainsi appelé. »
#Installations de transport par conduites
ATAF 2009/37 (18 juin 2008) Installations de transport par conduites - Conflit de normes entre différentes lois fédérales. Le Tribunal administratif fédéral traite les conflits de normes entre différentes lois spéciales et l'application subsidiaire de la PA.
« Concernant l'attribution des coûts pour l'établissement de l'étude, il existe un conflit de normes entre l'art. 2 LPE (principe de causalité) et l'art. 29 al. 1 LITra (principe de priorité), qui ne peut pas être résolu par la règle de lex specialis et de lex posterior. »