Non sono regolate dalla presente legge: a. la procedura di autorità nel senso dell’articolo 1 capoverso 2 lettera e in quanto contro le loro decisioni non sia ammissibile un ricorso direttamente ad un’autorità federale; b. la procedura di prima istanza in materia di personale federale concernente l’istituzione iniziale del rapporto di servizio, la promozione, gli ordini di servizio e l’autorizzazione al procedimento penale contro l’agente; c. la procedura di prima istanza nelle cause amministrative penali e la procedura d’accertamento della polizia giudiziaria; d. Nuovo testo giusta l’all. n. 1 della LF del 22 giu. 1990, in vigore dal 1° gen. 1991 ( RU 1990 1882 ; FF 1989 II 942 ). la procedura della giustizia militare, compresa la giustizia militare disciplinare, la procedura in affari in materia di comando giusta l’articolo 37 come pure la procedura speciale giusta gli articoli 38 e 39 della legge militare del 3 febbraio 1995 RS 510.10 , Nuovo testo del per. giusta l’appendice n. 1 della LF del 3 feb. 1995 sull’esercito e sull’amministrazione militare, in vigore dal 1° gen. 1996 ( RU 1995 4093 ; FF 1993 IV 1 ). ... Lemma abrogato dall’all. n. 1 della LF del 4 ott. 2002, con effetto dal 1° gen. 2004 ( RU 2003 3957 ; FF 2002 768 ). ; d bis . Introdotta dall’all. n. 2 della LF del 6 ott. 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, in vigore dal 1° gen. 2003 ( RU 2002 3371 ; FF 1991 II 178 766, 1994 V 897, 1999 3896). la procedura in materia di assicurazioni sociali, sempre che la legge federale del 6 ottobre 2000 RS 830.1 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali sia applicabile; e. Nuovo testo giusta l’all. n. 1 della L del 18 mar. 2005 sulle dogane, in vigore dal 1° mag. 2007 ( RU 2007 1411 ; FF 2004 485 ). la procedura d’imposizione doganale; [tab] e bis . Introdotta dall’art. 26 del DF del 7 ott. 1983 sull’autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva ( RU 1984 153 ; FF 1981 III 85 ). Abrogata dall’all. n. II 1 della LF del 24 mar. 2006 sulla radiotelevisione, con effetto dal 1° apr. 2007 ( RU 2007 737 ; FF 2003 1399 ). ... f. la procedura di prima istanza in altre cause amministrative, quando la loro natura esige di dirimerle sul posto con decisione immediatamente esecutiva.
Art. 3 VwVG — Panoramica
L'art. 3 VwVG disciplina quando la legge sulla procedura amministrativa non si applica. La legge prevede cinque importanti eccezioni. Questa disposizione protegge le procedure speciali da doppie regolamentazioni.
Chi è interessato? Le eccezioni riguardano diversi gruppi di persone. Il personale federale è interessato per le assunzioni e le promozioni. I soggetti obbligati al servizio militare sottostanno a procedure militari speciali. Le imprese nelle procedure doganali hanno altre regole procedurali. Le persone nelle procedure di assistenza amministrativa in linea di principio non sono interessate - qui la VwVG continua ad applicarsi.
Le principali eccezioni: Per le questioni del personale, la VwVG non si applica alle prime assunzioni e alle promozioni. Un esempio: se qualcuno si candida per un posto federale, la procedura di selezione si svolge senza le regole della VwVG. Se però la persona viene successivamente trasferita o licenziata, si applicano nuovamente le regole procedurali normali.
Nel servizio militare, di protezione civile e civile, questi settori hanno le proprie leggi. Le procedure doganali in senso stretto (sdoganamento di merci) seguono la legge doganale. Le indagini interne dell'amministrazione senza effetti esterni non necessitano della VwVG.
Conseguenze giuridiche: Dove la VwVG non si applica, mancano importanti garanzie procedurali. Non esiste un diritto automatico alla consultazione degli atti o al diritto di essere sentiti secondo gli standard della VwVG. I termini e le possibilità di ricorso si orientano alle rispettive leggi speciali.
Principio importante: Le eccezioni devono essere intese restrittivamente. In caso di dubbio si applica la VwVG. Non appena viene emanata una decisione, di regola si applicano nuovamente le regole procedurali normali. Questo protegge gli interessati da lacune giuridiche.
I tribunali hanno interpretato queste eccezioni in modo restrittivo. Essi sottolineano: la VwVG è lo standard minimo per un'azione amministrativa equa della Confederazione.
N. 1 La disposizione eccezionale dell'art. 3 LPA risale alla revisione totale della procedura amministrativa del 1968. Il messaggio del 24 settembre 1965 sottolineava la necessità di escludere dal campo di applicazione della LPA certi settori procedurali per evitare doppioni e regolamentazioni contrarie al sistema (FF 1965 II 1431, 1447 segg.). Il legislatore intendeva in particolare evitare che procedure con regolamentazioni speciali o particolarità proprie cadessero sotto la procedura amministrativa generale.
N. 2 La versione originale conteneva cinque settori di eccezione. Con la revisione del 19 dicembre 1986 fu precisata la lett. b relativa alle questioni del personale, per escludere esplicitamente le procedure di prima istanza nella costituzione del rapporto di servizio, le promozioni e le disposizioni di servizio (RU 1987 932). Il messaggio relativo alla revisione stabiliva che la LPA si applica nuovamente nelle fasi procedurali successive, in particolare nei ricorsi (FF 1986 II 313, 332).
N. 3 L'art. 3 LPA costituisce insieme agli artt. 1 (campo d'applicazione) e 2 (definizioni) le basi per l'applicabilità della LPA. La norma è in relazione sistematica con l'art. 1 cpv. 2 LPA, che stabilisce la natura sussidiaria della legge: la LPA si applica solo nella misura in cui altre leggi federali non contengano disposizioni divergenti. L'art. 3 LPA precisa questa sussidiarietà attraverso eccezioni esplicite.
N. 4 La disposizione di eccezione è in interazione con le disposizioni procedurali speciali: ↔ art. 31 segg. LTF (procedura davanti al Tribunale amministrativo federale), ↔ art. 82 segg. LTF (ricorso in materia di diritto pubblico), ↔ art. 116 segg. LD (procedure doganali), ↔ art. 38 LBVM (assistenza amministrativa nel diritto borsistico). La portata delle eccezioni si determina di volta in volta attraverso il rapporto tra LPA e legge speciale.
N. 5Lett. a — Procedure di certe autorità: Questa eccezione riguarda le autorità secondo l'art. 1 cpv. 2 lett. e LPA (amministrazione decentrata e altre organizzazioni), nella misura in cui contro le loro decisioni il ricorso direttamente a un'autorità federale è inammissibile. La norma impedisce che la LPA si applichi a procedure in cui non esiste una via di ricorso alle autorità federali (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3ᵃ ed. 2023, art. 3 N 5).
N. 6Lett. b — Questioni del personale della Confederazione: L'eccezione comprende solo la procedura di prima istanza per: (1) costituzione iniziale del rapporto di servizio, (2) promozione del personale federale, (3) disposizioni di servizio. Il Tribunale federale interpreta questa eccezione in modo restrittivo: non appena è stata emanata una decisione, per l'ulteriore procedura (in particolare i ricorsi) si applica la LPA (DTF 104 Ib 129 consid. 2).
N. 7Lett. c — Servizio militare, protezione civile e servizio civile: Questa eccezione comprende tutte le procedure amministrative militari, le procedure di protezione civile e le procedure nel servizio civile. Le regolamentazioni speciali hanno la precedenza sulla LPA (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2ᵃ ed. 2019, art. 3 N 12 segg.).
N. 8Lett. d — Inchieste amministrative: Le inchieste puramente interne senza effetti giuridici diretti verso l'esterno non sottostanno alla LPA. Non appena però vengono emanate decisioni o vengono toccati diritti degli interessati, la LPA è nuovamente applicabile (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ᵃ ed. 2020, N 1654).
N. 9Lett. e — Questioni doganali: L'eccezione per «la procedura doganale in senso stretto» è stata precisata dalla giurisprudenza: solo quando la legge doganale contiene disposizioni procedurali conclusive, la LPA non è applicabile. In caso di lacune nel diritto procedurale doganale si applica la LPA in via sussidiaria (DTF 142 II 433 consid. 2.3).
N. 10 La non applicabilità della LPA significa che i principi procedurali generali (art. 5 segg. LPA), le disposizioni sui termini (art. 20 segg. LPA), le regolamentazioni sul diritto di essere sentiti (art. 29 segg. LPA) e la procedura di ricorso (art. 44 segg. LPA) non si applicano. Si applicano invece le rispettive disposizioni speciali.
N. 11 Le eccezioni sono conclusive e devono essere interpretate in modo restrittivo. Nel dubbio si deve presumere l'applicabilità della LPA, poiché essa rappresenta lo standard procedurale minimo generale per le procedure amministrative federali (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ᵃ ed. 2014, § 30 N 8).
N. 12 Anche in caso di non applicabilità di principio, singole disposizioni della LPA possono essere applicate per analogia o mediante rinvio. Così numerose leggi speciali rinviano puntualmente a norme della LPA, in particolare per termini, notificazione o diritto di essere sentiti (Waldmann/Weissenberger, art. 3 N 3).
N. 13Portata dell'eccezione del personale (lett. b): Waldmann/Weissenberger sostengono un'interpretazione stretta e sottolineano che sono compresi solo i procedimenti di prima istanza esplicitamente menzionati (Praxiskommentar VwVG, art. 3 N 8 segg.). Auer/Müller/Schindler propugnano anch'essi una gestione restrittiva, ma vedono spazio per un'applicazione analogica per procedure del personale comparabili (Kommentar VwVG, art. 3 N 7). Häfelin/Müller/Uhlmann si concentrano sulla funzione protettiva della LPA e respingono interpretazioni estensive (Allgemeines Verwaltungsrecht, N 1652).
N. 14Procedure di assistenza amministrativa: La dottrina è concorde sul fatto che le procedure internazionali di assistenza amministrativa sottostanno in principio alla LPA, poiché l'art. 3 LPA non contiene una corrispondente eccezione. Moor/Poltier sottolineano l'importanza delle garanzie procedurali della LPA proprio nelle procedure transfrontaliere (Droit administratif, Vol. II, 3ᵃ ed. 2011, p. 234). Tschannen/Zimmerli/Müller la vedono allo stesso modo e si riferiscono alla giurisprudenza consolidata (§ 30 N 12).
N. 15Eccezione doganale (lett. e): La delimitazione tra «procedura doganale in senso stretto» e altre procedure doganali è controversa. Waldmann/Weissenberger propugnano un'interpretazione stretta che comprende solo le vere procedure di accertamento (art. 3 N 15). Auer/Müller/Schindler vedono il limite nelle procedure con carattere simile al diritto penale, dove le garanzie della LPA devono nuovamente applicarsi (art. 3 N 16).
N. 16 Nell'esame dell'applicabilità della LPA si deve sempre procedere in due fasi: prima si deve chiarire se sussiste un'eccezione secondo l'art. 3 LPA. In caso affermativo, si deve esaminare se la legge speciale applicabile contiene disposizioni procedurali conclusive o se la LPA si applica in via sussidiaria.
N. 17 Nelle procedure del personale vale: l'eccezione dell'art. 3 lett. b LPA comprende solo la nascita del rapporto di servizio, non la sua cessazione. Licenziamenti, trasferimenti o misure disciplinari sottostanno alla LPA. Nelle procedure di promozione si deve distinguere: la procedura di selezione cade sotto l'eccezione, un successivo impugnazione della mancata considerazione sottosta alla LPA.
N. 18 Nell'assistenza amministrativa internazionale si applica la LPA, anche se trattati di diritto internazionale o leggi speciali contengono ulteriori disposizioni procedurali. Le garanzie minime della LPA (diritto di essere sentiti, consultazione degli atti, obbligo di motivazione) si applicano sempre, salvo esclusione esplicita.
N. 19 Nella procedura doganale si raccomanda un'analisi precisa: le pure procedure di accertamento secondo la LD non sottostanno alla LPA. Non appena però entrano in gioco sanzioni, correzioni successive o procedure di ricorso, possono applicarsi norme della LPA. Nel dubbio si deve presumere l'applicabilità della LPA → art. 1 cpv. 2 LPA.
La giurisprudenza relativa all'art. 3 LPA si è sviluppata in più fasi: le prime decisioni hanno chiarito questioni fondamentali di delimitazione del campo di applicazione della LPA, in particolare per le questioni del personale della Confederazione. A partire dagli anni Novanta sono emersi importanti precedenti relativi all'eccezione per l'assistenza amministrativa, con il Tribunale federale che ha confermato l'applicabilità della LPA nell'assistenza amministrativa internazionale. La giurisprudenza più recente si concentra sull'eccezione doganale (lett. e) e sul suo rapporto con i procedimenti di ricorso. I tribunali hanno interpretato restrittivamente le eccezioni dell'art. 3 LPA e hanno sottolineato che la LPA rimane fondamentalmente applicabile, nella misura in cui le disposizioni procedurali di leggi speciali non sono regolate in modo esaustivo.
#I. Questioni del personale della Confederazione (lett. b)
DTF 104 Ib 129 (29.9.1978)
Sospensione provvisoria dal servizio di un funzionario federale per rischi di sicurezza; diritto di essere sentito nel procedimento del personale.
Decisione fondamentale sull'applicabilità della LPA nel diritto dei funzionari nonostante gli aspetti di politica della sicurezza.
«La sospensione provvisoria dal servizio secondo l'art. 52 LF è innanzitutto una misura nel campo del diritto dei funzionari. Come tale è soggetta al ricorso di diritto amministrativo [...] In considerazione delle ripercussioni che la decisione impugnata ha sulla posizione giuridica del ricorrente come funzionario, questo aspetto assume notevole importanza anche nel caso presente.»
DTF 114 Ia 164 (7.10.1988)
Delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nella formazione in medicina dentaria; procedimento d'esame.
Conferma l'applicabilità fondamentale della LPA ai procedimenti d'esame della Confederazione.
«L'ammissibilità del ricorso di diritto pubblico presuppone che non sia disponibile nessun altro mezzo di ricorso ordinario [...] Le competenze della Confederazione e dei Cantoni nel campo della formazione in medicina dentaria devono essere rispettate.»
DTF 125 II 79 (1998)
Assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche al BAWe tedesco; obbligo di pagare i costi e qualità di parte.
Chiarimento dell'applicabilità della LPA nell'assistenza amministrativa internazionale nonostante le disposizioni di leggi speciali.
«La Commissione federale delle banche può imporre la consegna delle informazioni necessarie per l'assistenza amministrativa nel procedimento informativo mediante una decisione formale (intermedia) [...] Poiché la banca può impugnare la decisione di assistenza amministrativa con ricorso di diritto amministrativo, non perde [...] la sua qualità di parte nel successivo procedimento di trasmissione.»
DTF 127 II 323 (2001)
Assistenza amministrativa nel diritto borsistico; qualità di parte del gestore patrimoniale indipendente e requisiti procedurali.
Decisione pionieristica sull'applicabilità della LPA nei procedimenti di assistenza amministrativa.
«Art. 38 cpv. 2 e 3 LBVM, art. 6 e 25 LPA; applicabilità della legge sulla procedura amministrativa nell'assistenza amministrativa; qualità di parte del gestore patrimoniale indipendente [...] Requisiti per il procedimento davanti alla Commissione federale delle banche per le informazioni 'relative agli istituti' o 'relative alla clientela'.»
DTF 141 II 383 (20.8.2015)
Assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale; decisione di multa dell'AFC e questioni di competenza.
Conferma dell'applicabilità della LPA per le sanzioni amministrative nel diritto dell'assistenza amministrativa.
«La competenza dell'AFC a riscuotere una multa secondo l'art. 9 cpv. 5 o l'art. 10 cpv. 4 LAA risulta dall'art. 5 cpv. 1 LAA in relazione all'art. 41 cpv. 1 lett. c LPA [...] La multa rappresenta in primo luogo uno strumento di coercizione amministrativa.»
DTF 142 II 433 (22.7.2016)
Correzione doganale e suo rapporto con il ricorso doganale; campo di applicazione dell'art. 3 lett. e LPA.
Decisione di principio sulla portata dell'eccezione doganale.
«Art. 3 lett. e e art. 12 LPA; classificazione della correzione doganale, delimitazione dalle fattispecie di correzione di imposte dirette e rapporto con il ricorso doganale [...] La correzione doganale ha per oggetto la rettifica di una decisione di tassazione inesatta; incide quindi necessariamente sul dispositivo.»
Sentenza del TAF A-6660/2011 (29.5.2012)
Procedimento doganale e impugnabilità delle decisioni della Direzione generale delle dogane.
Precisazione dell'eccezione per i procedimenti doganali.
Il Tribunale amministrativo federale ha confermato la fondamentale inapplicabilità della LPA nei procedimenti doganali secondo l'art. 3 lett. e LPA, nella misura in cui esistono disposizioni procedurali di leggi speciali.
Sentenza del TAF A-825/2016 (10.11.2016)
Ulteriore precisazione dell'eccezione doganale nei ricorsi contro la Direzione generale delle dogane.
Conferma dell'interpretazione restrittiva dell'art. 3 lett. e LPA.
L'eccezione dell'art. 3 lett. e LPA si applica solo nella misura in cui il diritto doganale contiene proprie disposizioni procedurali esaustive; sussidiariamente si applica ancora la LPA.
#IV. Diritto della trasparenza e campo di applicazione
DTAF 2016/9 (Sentenza A-4186/2015 del 28.1.2016)
Campo di applicazione materiale della legge sulla trasparenza e rapporto con la LPA.
Delimitazione tra LTras e LPA per le richieste di consultazione degli atti.
«La richiesta di consultazione degli atti deve essere decisa in base alla legge sulla procedura amministrativa (LPA, RS 172.021)», quando i documenti non sono coperti dal campo di applicazione materiale della LTras.
Sentenza del TAF A-458/2020 (18.5.2020)
Campo di applicazione personale della LTras e carattere sussidiario della LPA.
Giurisprudenza moderna sulla delimitazione del campo di applicazione.
L'organizzazione portatrice ha fatto valere di «non essere coperta dal campo di applicazione personale della legge sulla trasparenza»; sussidiariamente si applica la LPA per i procedimenti presso organizzazioni esterne all'Amministrazione federale.
Sentenza del TAF B-6512/2013 (8.7.2014)
Esame professionale e impugnabilità delle decisioni d'esame.
Conferma dell'applicabilità della LPA ai procedimenti d'esame della Confederazione nonostante l'art. 3 LPA.
La LPA si applica fondamentalmente ai procedimenti d'esame della Confederazione, nella misura in cui non esistono disposizioni procedurali speciali; l'eccezione generale per i procedimenti d'esame non è mai stata codificata.
Sentenza del TAF B-5995/2022 (12.7.2023)
Esame professionale per consulente finanziaria; vizi procedurali e diritto di essere sentita.
Giurisprudenza attuale sui procedimenti d'esame sotto la LPA.
«L'anticipo sulle spese è stato pagato nei termini (art. 63 cpv. 4 LPA) e gli altri presupposti per una decisione nel merito sono adempiuti (art. 44 segg. LPA)» - Conferma dell'applicabilità della LPA ai procedimenti d'esame.
TF 2C_443/2023 (15.1.2025)
Esame professionale per consulente finanziaria; vizi procedurali e loro tempestiva contestazione.
Giurisprudenza più recente della massima istanza giudiziaria sui procedimenti d'esame.
«I vizi procedurali nel procedimento d'esame devono essere fatti valere il più rapidamente possibile. Il diritto di un candidato all'esame all'eliminazione del vizio e delle sue conseguenze si estingue se, nonostante la conoscenza del vizio procedurale, omette di sollevare un'obiezione ragionevolmente esigibile.»
La giurisprudenza relativa all'art. 3 LPA mostra una linea coerente di interpretazione restrittiva delle disposizioni eccezionali. Il Tribunale federale sottolinea regolarmente il carattere sussidiario della LPA - essa si applica nella misura in cui le leggi speciali non contengono disposizioni procedurali esaustive.
Per l'eccezione delle questioni del personale (lett. b) si distingue tra il procedimento di motivazione in prima istanza e le fasi procedurali successive. La giurisprudenza sull'assistenza amministrativa conferma l'applicabilità fondamentale della LPA nonostante i riferimenti di diritto internazionale o di leggi speciali. L'eccezione doganale (lett. e) è interpretata restrittivamente e si applica solo in presenza di regolamentazioni complete di leggi speciali.
Degna di nota è la continua estensione della tutela giuridica da parte dei tribunali: dall'enfasi precoce sulla tutela giuridica nel diritto dei funzionari, attraverso il riconoscimento dei diritti delle parti nei procedimenti di assistenza amministrativa, fino alla giurisprudenza moderna sui procedimenti d'esame, si delinea una linea coerente di ottimizzazione della tutela giuridica sotto la LPA.