#Genèse

N. 1 Le législateur a consciemment créé avec l'art. 2 PA des exceptions au champ d'application de la PA. Le message relatif à la PA du 24 septembre 1965 (FF 1965 II 1297 ss) précise que certaines procédures ne devaient pas être soumises au droit général de la procédure administrative ou seulement partiellement en raison de leur nature particulière. Il faut souligner particulièrement l'exclusion de la procédure fiscale (al. 1), qui a été justifiée par la « large marge de manœuvre » des autorités, qui ne devait pas être limitée par un contrôle judiciaire (FF 1965 II 1298 s.). La révision du 19 juin 2020 (RO 2020 4085; FF 2018 4475) a adapté l'alinéa 3 au droit d'expropriation modernisé.

#Position systématique

N. 2 L'art. 2 PA se situe systématiquement entre la détermination générale du champ d'application (art. 1 PA) et les domaines d'exception (art. 3 PA). Alors que l'art. 1 PA délimite le champ d'application positif et que l'art. 3 PA statue des exceptions complètes, l'art. 2 PA règle l'applicabilité partielle de la PA à certains types de procédures (→ art. 1 PA; → art. 3 PA).

N. 3 La norme concrétise le principe de subsidiarité de l'art. 1 al. 2 PA pour des types de procédures spécifiques. Elle crée un champ d'application différencié en déclarant applicables certaines normes de la PA mais en excluant d'autres (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3e éd. 2023, art. 2 N 1).

#Éléments constitutifs / Contenu normatif

#Procédure fiscale (al. 1)

N. 4 L'alinéa 1 exclut pour la procédure fiscale les art. 12–19 PA (droit d'être entendu) et art. 30–33 PA (établissement des faits). Restent notamment applicables la notion de décision (art. 5 PA), les prescriptions relatives à la notification (art. 34–38 PA) et les délais (art. 20–24 PA) (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 2 N 3).

N. 5 Sont considérées comme « procédures fiscales » les procédures concernant l'impôt fédéral direct, la taxe sur la valeur ajoutée, l'impôt anticipé, les droits de timbre et les douanes. Le Tribunal administratif fédéral a précisé que les dispositions spéciales du droit fiscal priment sur la PA dans la mesure où elles prévoient leurs propres règles de procédure (A-6175/2013 du 12 février 2015; A-2682/2007 du 7 octobre 2010).

#Procédure d'examen (al. 2)

N. 6 Pour les examens professionnels, techniques et autres examens d'aptitude, la PA ne s'applique que de manière très restreinte. Ne sont applicables que les art. 4–6 PA (dispositions sur la récusation), art. 10 PA (authentifications), art. 34 PA (notification des décisions écrites), art. 35 PA (motivation), art. 37 PA (notification sans motivation) et art. 38 PA (publication) (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, N 1622).

N. 7 La notion d'« examens d'aptitude » doit être comprise largement et englobe tous les examens de droit public qui servent à constater des connaissances ou des aptitudes, indépendamment du fait qu'ils mènent ou non à un diplôme formel (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 29 N 12).

#Procédure d'expropriation (al. 3)

N. 8 La procédure d'expropriation suit en premier lieu la loi sur l'expropriation (LEx; RS 711). La PA s'applique à titre subsidiaire dans la mesure où la LEx ne contient pas de dispositions divergentes. Le renvoi a été précisé par la révision du 19 juin 2020 et renvoie désormais à la « loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation » (Waldmann/Weissenberger, art. 2 N 15).

#Procédure devant le Tribunal administratif fédéral (al. 4)

N. 9 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral se régit en premier lieu selon la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32). La PA ne s'applique qu'à titre subsidiaire (↔ art. 37 LTAF). Cette disposition a été introduite avec la réforme de la justice et la création du Tribunal administratif fédéral au 1er janvier 2007 (RO 2006 2197).

#Conséquences juridiques

N. 10 La conséquence juridique de l'art. 2 PA est l'applicabilité partielle de la PA. Dans les procédures mentionnées, seules les dispositions de la PA non exclues s'appliquent. Pour les domaines exclus, s'appliquent soit des dispositions procédurales spéciales soit des principes juridiques généraux, en particulier les garanties de procédure constitutionnelles (→ art. 29 Cst.).

N. 11 Les autorités doivent examiner dans chaque cas d'espèce quelles dispositions de la PA sont applicables. En cas d'incertitudes, le principe s'applique que les exceptions doivent être interprétées restrictivement et qu'en cas de doute la PA s'applique (ATF 122 V 412 consid. 2b).

#Controverses

N. 12 Dans la doctrine, il est controversé de savoir si l'énumération des articles applicables à l'al. 2 est exhaustive. Waldmann/Weissenberger (art. 2 N 11) défendent la position que l'énumération est exhaustive et qu'aucune autre disposition de la PA n'est applicable. À l'inverse, Auer/Müller/Schindler (art. 2 N 8) plaident pour une interprétation moins stricte et admettent l'application analogique d'autres normes de la PA lorsque cela paraît commandé pour des raisons d'État de droit.

N. 13 La portée de la notion de « procédure fiscale » à l'al. 1 est également débattue de manière controversée. Alors que Moor/Poltier (Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 287) préconisent une interprétation restrictive et ne veulent saisir que les procédures classiques d'établissement et de perception des impôts, la pratique plaide pour une interprétation large qui inclut toutes les procédures fiscales accessoires (A-4556/2011 du 27 mars 2012).

#Indications pratiques

N. 14 Lors de l'application de l'art. 2 PA, il faut d'abord examiner s'il s'agit vraiment d'une des procédures spéciales mentionnées à l'art. 2 PA. La qualification doit se faire sur la base de la nature matérielle de la procédure et non de la désignation formelle.

N. 15 Dans les procédures fiscales, les garanties de procédure constitutionnelles restent applicables malgré l'al. 1. Le droit d'être entendu selon l'art. 29 al. 2 Cst. doit être garanti même sans l'applicabilité des art. 12–19 PA (ATF 138 I 154 consid. 2.2).

N. 16 En cas de situations mixtes – par exemple lorsque dans une procédure il faut clarifier tant des questions de droit fiscal que d'autres questions de droit administratif – il faut déterminer séparément pour chaque partie de procédure quelles dispositions procédurales s'appliquent. En cas de doute, il faut décider en faveur de l'applicabilité de la PA (A-1567/2006 du 28 décembre 2007 consid. 2.3).

#Délimitation par rapport aux lois spéciales

BGE 142 II 433 du 22 juillet 2016 Rectification en droit douanier ; délimitation par rapport à la VwVG L'application de dispositions de lois spéciales prime la VwVG, dans la mesure où la loi spéciale prévoit ses propres règles de procédure.

«Les art. 3 let. e et art. 12 VwVG ne trouvent qu'une application subsidiaire à côté des dispositions spéciales du droit douanier. La loi sur les douanes règle de manière exhaustive la procédure de rectification.»

A-1783/2006 du 20 février 2007 (TAF) Loi sur le personnel de la Confédération comme lex specialis par rapport à la VwVG La LPers ne déroge à la VwVG que dans les domaines spécifiquement réglés ; pour le reste, la VwVG reste applicable.

«La LPers soumet la procédure en matière de droit du personnel à la VwVG. Celle-ci demeure déterminante comme ordre procédural de base pour l'action des unités d'organisation de la Confédération dans leur fonction d'employeur. La LPers ne forme l'ordre de base qu'au point de vue du droit matériel ; au point de vue du droit de procédure, cette fonction revient à la VwVG.»

#Rapport avec d'autres lois fédérales

BGE 122 V 412 du 24 décembre 1996 Loi sur l'assurance-maladie et VwVG Contrairement au libellé de dispositions procédurales spéciales, la VwVG est en principe applicable, pour autant qu'il n'y ait pas de dérogation explicite.

«Contrairement au libellé de l'art. 90 al. 2 LAMal, la VwVG est applicable à la procédure devant la Commission fédérale de recours pour la liste des spécialités dans le cadre de l'ordonnance sur l'organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d'arbitrage.»

BGE 125 V 401 du 19 novembre 1999 Organes cantonaux d'exécution et champ d'application de la VwVG La VwVG ne s'applique pas aux autorités cantonales, même lorsqu'elles appliquent le droit fédéral.

«Les offices cantonaux de l'AI n'étant pas des autorités administratives fédérales, les dispositions de la VwVG et de la PCF ne s'appliquent pas dans la procédure d'instruction devant les offices de l'AI ; la procédure se règle selon les art. 69-77 RAI et les prescriptions cantonales.»

#Interprétation de dispositions d'exception

BGE 130 III 524 du 29 juin 2004 Autorités fédérales au sens de la VwVG L'Office central suisse d'encaissement des redevances de réception radio et télévision est pleinement intégré dans la procédure administrative de la Confédération.

«L'Office central suisse d'encaissement des redevances de réception radio et télévision rend pour tout le territoire suisse en application de la VwVG des décisions en première instance, qui peuvent être attaquées auprès de l'Office fédéral de la communication (OFCOM) et en dernière instance auprès du Tribunal fédéral.»

BGE 101 Ib 306 du 13 novembre 1975 Administration fédérale déléguée Même les organisations qui agissent souverainement sur mandat de la Confédération sont soumises à la VwVG.

«La constatation de l'Union suisse du commerce de fromage qu'un requérant ne satisfait pas aux exigences est une décision rendue par une autorité au sens de l'art. 1 al. 2 let. c VwVG selon l'art. 5 VwVG, qui peut être contrôlée quant à sa conformité au droit fédéral dans la procédure de recours par l'OfAl.»

#Principe de l'application subsidiaire

BGE 138 I 154 du 18 avril 2012 Rapport entre VwVG et loi spéciale Ni la VwVG ni les lois spéciales n'établissent une obligation générale de procéder à certaines étapes de procédure, pour autant que cela ne soit pas expressément réglé.

«Ni la VwVG ni la LRTV n'établissent une obligation générale de procéder à un second échange d'écritures. Dans la mesure où les écritures de l'instance précédente ou de la partie adverse contiennent des faits nouveaux qui sont admissibles du point de vue procédural et de nature à influencer matériellement la décision, un 'droit de duplique au sens strict' découle directement de l'art. 29 al. 2 Cst.»