L'art. 85a Cst. permet à la Confédération de percevoir une redevance pour l'utilisation des routes nationales. Cette disposition constitue la base constitutionnelle de la célèbre vignette autoroutière.
Qui est concerné ? Tous les détenteurs de véhicules automobiles et de remorques qui souhaitent circuler sur les autoroutes et semi-autoroutes suisses. Sont exceptés les poids lourds, qui doivent déjà s'acquitter de la redevance sur le trafic des poids lourds.
Que règle la norme ? L'article confère à la Confédération la compétence (l'autorisation) d'exiger une taxe annuelle forfaitaire pour l'utilisation des autoroutes. La Confédération n'est pas tenue d'exercer cette compétence, mais elle a créé une réglementation correspondante avec la loi sur la redevance pour l'utilisation des routes nationales.
Quelles sont les conséquences juridiques ? Quiconque circule sur l'autoroute sans vignette valable commet une contravention et doit payer une redevance de remplacement de 200 francs plus le coût de la vignette. La vignette doit être correctement apposée sur le pare-brise - le simple fait de l'avoir dans la voiture ne suffit pas.
Exemple concret : La famille Müller souhaite se rendre en voiture de Zurich à Berne. Elle doit acheter une vignette annuelle pour 40 francs et la coller de l'intérieur sur le pare-brise. Si elle ne fait que transporter la vignette dans la voiture ou l'appose sur un film transparent, elle risque une amende.
Les recettes provenant de la vignette sont affectées et ne peuvent être utilisées que pour les tâches routières. Une augmentation du prix de la vignette est soumise au référendum facultatif et peut donc être rejetée par le peuple aux urnes.
N. 1 L'art. 85a Cst. remonte à la votation populaire du 26 février 1984, lorsque l'introduction d'une redevance sur les routes nationales (vignette autoroutière) a été adoptée conjointement avec la redevance poids lourds (FF 1983 I 445). La base constitutionnelle fut d'abord incorporée dans l'ancienne Constitution fédérale sous l'art. 36quater aCst. et transférée sans modification matérielle dans l'art. 85a Cst. lors de la révision totale (ATF 136 II 337 consid. 2.1).
N. 2 La disposition crée une redevance affectée au financement des routes nationales. Le constituant voulait ainsi établir une redevance d'utilisation qui tient compte du principe du pollueur-payeur et contribue à couvrir les coûts d'infrastructure (FF 1982 III 505). La redevance a été conçue délibérément comme une redevance annuelle forfaitaire afin de garantir une exécution simple.
N. 3 L'art. 85a Cst. s'inscrit systématiquement dans la section relative aux compétences de la Confédération dans le domaine de la circulation routière (3e section : Route). La norme est étroitement liée à :
→ Art. 83 Cst. (Routes nationales) : définit la compétence fédérale pour les routes nationales
→ Art. 85 Cst. (Redevance poids lourds) : règle la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP)
→ Art. 86 Cst. (Impôt sur les huiles minérales et autres redevances) : détermine l'utilisation des recettes pour les tâches routières
N. 4 La redevance sur les routes nationales fait partie du système constitutionnel de financement routier. Avec l'impôt sur les huiles minérales (art. 86 Cst.) et la redevance poids lourds (art. 85 Cst.), elle forme le troisième pilier du financement de la circulation routière (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 85a ch. 2).
N. 5Assujettissement à la redevance : La norme constitutionnelle fonde une compétence fédérale de perception d'une redevance. La Confédération n'est pas obligée d'exercer cette compétence, mais l'a fait avec la loi sur la redevance pour l'utilisation des routes nationales (LRURN, RS 741.71).
N. 6Objet de la redevance : La redevance saisit les « véhicules à moteur et leurs remorques ». La notion comprend tous les véhicules motorisés au sens du droit de la circulation routière ainsi que leurs remorques. La définition précise s'effectue au niveau légal (art. 2 LRURN).
N. 7Utilisation des routes nationales : La redevance est liée à l'utilisation effective ou potentielle des routes nationales. Une différenciation selon la fréquence d'utilisation n'est pas prévue au niveau constitutionnel (forfait).
N. 8Exception du trafic lourd : Les véhicules soumis à la redevance poids lourds selon l'art. 85 Cst. sont exemptés de la redevance sur les routes nationales. Cette délimitation systématique empêche une double imposition (Waldmann/Belser/Epiney, BS Cst., 2e éd. 2024, art. 85a ch. 5).
N. 9 La norme constitutionnelle confère à la Confédération une compétence législative complète pour aménager la redevance sur les routes nationales. Celle-ci comprend :
La détermination des catégories de véhicules assujettis à la redevance
La fixation du montant de la redevance
La réglementation des exceptions et exonérations
Les modalités d'exécution, y compris les mécanismes de contrôle et de sanction
N. 10 Les recettes de la redevance sur les routes nationales doivent être utilisées conformément à l'art. 86 al. 3 let. a Cst. de manière affectée pour les tâches et dépenses en rapport avec la circulation routière. Une utilisation à des fins générales de la Confédération est exclue constitutionnellement (JAAC 70.1 du 3 août 2005).
N. 11Aménagement forfaitaire vs. dépendant des prestations : La doctrine discute si la conception constitutionnelle comme forfait est impérative. L'opinion dominante (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., art. 85a ch. 6 ; Waldmann/Belser/Epiney, BS Cst., art. 85a ch. 8) soutient que l'interprétation historique et systématique plaide en faveur d'une solution forfaitaire. Une minorité (Griffel, in : Droit de l'environnement dans la pratique 2015, 234) considère qu'un aménagement dépendant du kilométrage serait constitutionnellement admissible.
N. 12Montant de la redevance : Il est controversé de savoir quelles sont les limites constitutionnelles concernant le montant de la redevance. Rhinow/Schefer/Uebersax (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, ch. 2854) exigent une orientation selon le principe d'équivalence. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, ch. 2341) soulignent en revanche la marge de manœuvre politique du législateur.
N. 13 La redevance sur les routes nationales est perçue sous forme de vignette annuelle (actuellement 40 CHF). La vignette doit être apposée correctement sur le véhicule ; le fait de simplement l'emporter ne suffit pas (ATF 112 IV 102).
N. 14 Les manipulations de la vignette réalisent les éléments constitutifs de la falsification de signes de valeur officiels selon l'art. 245 CP. Cela vaut aussi pour l'apposition sur film transparent dans le but d'une utilisation multiple (ATF 141 IV 336).
N. 15 Lors de la révision du montant de la redevance, il faut tenir compte du référendum facultatif selon l'art. 141 al. 1 let. c Cst. Les augmentations du forfait de vignette sont ainsi soumises à une votation populaire potentielle, ce qui limite factuellement la marge de manœuvre politique.
#Fondements constitutionnels de la péréquation financière
ATF 136 II 337 c. 2.1 du 19 avril 2010
Date : 19 avril 2010
Principe : L'art. 85a Cst. constitue, comme d'autres dispositions de péréquation financière, une base de compétence constitutionnelle pour la réglementation légale fédérale.
Pertinence : Le Tribunal fédéral traite l'art. 85a Cst. comme partie du cadre constitutionnel pour les prélèvements affectés et leur utilisation.
« L'art. 36 quater de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.), adopté lors de la votation populaire du 20 février 1994 (RO 1994 1096), a créé la compétence pour percevoir sur le trafic lourd une redevance liée aux prestations ou à la consommation (RPLP). Celle-ci remplace l'ancienne redevance forfaitaire sur le trafic lourd [...] L'art. 36 quater aCst. a été transféré matériellement inchangé à l'art. 85 Cst. dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale. »
ATF 135 I 43 c. 1.2 du 27 novembre 2008
Date : 27 novembre 2008
Principe : Les systèmes de péréquation financière touchent l'autonomie communale, sans toutefois créer un domaine d'autonomie protégé.
Pertinence : Montre la délimitation entre les compétences constitutionnelles de péréquation financière et l'autonomie administrative communale.
« Les communes saisies par la péréquation financière intercommunale peuvent se prévaloir de l'autonomie communale ; il manque cependant un domaine d'autonomie protégé. »
#Droit fiscal et effets de la péréquation financière
ATF 150 II 321 c. 4 du 2 avril 2024
Date : 2 avril 2024
Principe : Les cas de double imposition peuvent provoquer des distorsions dans la péréquation financière nationale, mais ne fondent aucune prétention constitutionnelle de cantons particuliers.
Pertinence : Illustre les interactions complexes entre droit fiscal et système de péréquation financière.
« Les distorsions dans la péréquation financière nationale (RPT) qui peuvent être provoquées par des cas de double imposition sont à accepter, pour autant qu'elles restent dans les limites et ne conduisent pas à des résultats choquants. »
La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 85a Cst. est limitée, car la disposition constitue principalement une base de compétence pour la réglementation législative de la péréquation financière. La jurisprudence disponible traite l'art. 85a Cst. essentiellement dans le contexte des principes constitutionnels généraux relatifs aux systèmes de péréquation financière, sans que se soient développés des litiges constitutionnels spécifiques à la disposition elle-même. L'application pratique s'effectue principalement au niveau légal et réglementaire par la loi sur la péréquation financière et ses dispositions d'exécution.