L'art. 60 Cst. règle la souveraineté militaire (compétence pour les affaires militaires) en Suisse. La Confédération est seule responsable de toutes les lois militaires, de l'organisation de l'armée, de l'instruction des soldats et de leur équipement. Les cantons n'ont plus de compétences militaires propres.
Qui est concerné ? Tous les citoyens suisses qui doivent accomplir le service militaire, ainsi que les autorités cantonales et fédérales. Les personnes civiles sont également concernées lorsqu'elles subissent des dommages causés par des activités militaires.
Qu'est-ce que cela signifie concrètement ? Seule la Confédération peut édicter des lois sur l'armée. Elle détermine la structure de l'armée, l'instruction que reçoivent les soldats et les armes qu'ils utilisent. Si un véhicule militaire cause un accident, la Confédération est responsable selon le droit fédéral - pas les cantons. Les cantons ne peuvent pas édicter leurs propres prescriptions militaires, même pas pour les places d'armes locales.
Exemple : Si un canton veut interdire les exercices militaires bruyants la nuit, il ne peut le faire que si l'utilisation militaire reste encore possible. Une interdiction nocturne complète serait contraire à la Constitution car elle violerait la compétence fédérale.
La Confédération peut reprendre les installations militaires des cantons contre un dédommagement approprié. Ceci ne se produit plus guère aujourd'hui, car l'armée est déjà entièrement organisée par la Confédération. Cette règle date encore de l'époque où les cantons avaient leurs propres troupes.
Conséquences juridiques : En cas de litiges concernant les affaires militaires, seul le droit fédéral s'applique. Les lois cantonales dans le domaine militaire sont contraires à la Constitution et sans effet.
N. 1 La compétence fédérale en matière militaire compte parmi les plus anciennes compétences fédérales de la Suisse. Déjà la Constitution fédérale de 1848 attribuait à la Confédération la législation militaire, mais encore avec des réserves cantonales considérables. La révision totale de 1874 a considérablement renforcé la centralisation du domaine militaire. L'art. 60 de la Constitution fédérale en vigueur de 1999 reprend essentiellement la réglementation de l'art. 20 anc. Cst., mais précise la compétence fédérale globale pour l'organisation, l'instruction et l'équipement de l'armée.
N. 2 Le message du 20 novembre 1996 concernant une nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 1 ss, 254) relevait que la souveraineté militaire de la Confédération était « aujourd'hui pratiquement globale ». La formulation de l'al. 1 devait clarifier que non seulement la législation, mais aussi l'ensemble de l'organisation, de l'instruction et de l'équipement relèvent de la compétence fédérale exclusive. L'al. 2 supprimé (concernant le droit de disposition cantonal sur les troupes cantonales) était considéré comme obsolète, car depuis la réforme de l'armée 95, il n'existe plus de troupes cantonales.
N. 3 L'art. 60 Cst. se situe dans le 2e titre (Compétences) de la Constitution fédérale, plus précisément dans le 3e chapitre sur la Confédération et les cantons, 2e section sur les compétences. La norme fonde une compétence fédérale exclusive au sens de l'art. 3 Cst. Elle est en relation étroite avec :
→ Art. 57 Cst. (Sécurité)
→ Art. 58 Cst. (Armée)
→ Art. 59 Cst. (Service militaire et service de remplacement)
→ Art. 61 Cst. (Protection civile)
→ Art. 173 al. 1 let. a Cst. (Mesures de l'Assemblée fédérale pour la sécurité extérieure)
→ Art. 185 Cst. (Compétences du Conseil fédéral pour la sécurité extérieure et intérieure)
N. 4 La norme forme avec les art. 58 et 59 Cst. le fondement constitutionnel de la défense nationale suisse. Tandis que l'art. 58 Cst. fixe les principes sur le but et les tâches de l'armée et que l'art. 59 Cst. règle l'obligation de servir, l'art. 60 Cst. attribue la compétence de mise en œuvre exclusivement à la Confédération.
N. 5Législation militaire (al. 1) : La notion englobe l'ensemble de l'activité normative dans le domaine militaire. En font notamment partie la loi militaire (LM), l'ordonnance sur l'obligation de servir (OOSM), le code pénal militaire (CPM), l'organisation de l'armée (OOrgA) et tous les autres actes militaires. La compétence législative est globale et exclusive ; il ne reste aux cantons aucune marge pour leurs propres réglementations de droit militaire (ATF 67 I 277 c. 2).
N. 6Organisation : La compétence d'organisation comprend toute la structure de l'armée, sa répartition en forces partielles, les structures de commandement, la répartition des membres de l'armée ainsi que l'organisation territoriale. Depuis la réforme de l'armée 95, il n'existe plus de troupes cantonales ; l'armée est entièrement organisée au niveau fédéral (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., 4e éd. 2023, art. 60 n. 4).
N. 7Instruction : Cette compétence s'étend à tous les aspects de l'instruction militaire : écoles de recrues, écoles de cadres, cours de répétition, services d'état-major et cours spéciaux. La Confédération détermine intégralement le contenu, la durée, le lieu et la méthodologie de l'instruction militaire.
N. 8Équipement : Ceci comprend tout l'équipement matériel de l'armée : armes, munitions, véhicules, uniformes, appareils techniques, systèmes informatiques et de communication. La Confédération est responsable de l'acquisition, de l'entretien, du stockage et de la liquidation du matériel de l'armée.
N. 9Reprise d'installations militaires (al. 3) : La Confédération peut reprendre contre indemnité équitable les installations militaires des cantons. Cette disposition n'a guère plus d'importance pratique depuis la fédéralisation complète de l'armée. Elle concerne aujourd'hui principalement les stands de tir, les arsenaux ou autres infrastructures à usage militaire qui se trouvent encore en propriété cantonale (Waldmann/Belser/Epiney, CS Cst., 2e éd. 2024, art. 60 n. 12).
N. 10 La compétence fédérale exclusive a pour conséquence que toute législation cantonale dans le domaine militaire est anticonstitutionnelle. Les cantons ne peuvent adopter ni dispositions complémentaires ni dispositions d'exécution du droit militaire. Même des conventions contractuelles entre la Confédération et les cantons ne peuvent modifier l'ordre constitutionnel des compétences (ATF 67 I 277).
N. 11 La compétence fédérale globale s'étend aussi à tous les domaines annexes du domaine militaire, notamment :
Justice militaire et procédure pénale militaire
Assurance militaire
Responsabilité de l'État pour les dommages dans le service militaire (ATF 123 II 577, ATF 127 II 289)
Taxe d'exemption du service militaire
Droit disciplinaire
Administration des immeubles militaires
N. 12 Pour la mise en œuvre pratique, cela signifie que seules les autorités fédérales sont compétentes pour l'activité normative et l'exécution dans le domaine militaire. Les cantons n'ont plus de compétences militaires propres et ne fonctionnent tout au plus que comme organes d'exécution de la Confédération, dans la mesure où le droit fédéral le prévoit (p. ex. lors du recrutement selon l'art. 9 LM).
N. 13Délimitation par rapport au droit de police : La délimitation entre tâches militaires (compétence fédérale) et tâches de police (compétence cantonale en principe) est controversée. Müller (Föderalismus und Sicherheit, 2021, p. 234 ss) défend la position que les engagements subsidiaires de l'armée en soutien aux autorités civiles relèvent encore de la compétence militaire fédérale. Par opposition, Kälin (Verfassungsrechtliche Schranken des Armeeeinsatzes im Innern, ZBl 2019, p. 456) souligne que la souveraineté policière cantonale n'est pas touchée par l'art. 60 Cst. et que les engagements de l'armée à l'intérieur requièrent toujours l'accord des cantons.
N. 14Rapport avec la protection de la population : La délimitation entre militaire (art. 60 Cst.) et protection civile (art. 61 Cst.) soulève parfois des questions. Rhinow/Schefer/Uebersax (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, n. 3456) plaident pour une séparation stricte des deux domaines. Tschannen (in : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst., art. 61 n. 8) en revanche considère les chevauchements comme inévitables, notamment lors de l'usage commun d'infrastructures.
N. 15Privatisation des tâches militaires : La question de savoir dans quelle mesure la Confédération peut déléguer des tâches militaires à des privés est controversée. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Droit constitutionnel fédéral suisse, 10e éd. 2020, n. 1123) rejettent une délégation des tâches militaires essentielles de souveraineté. Vogel (Sicherheit durch Privatisierung ?, 2018, p. 89 ss) différencie entre tâches de combat (non déléguables) et prestations de soutien (déléguables).
N. 16 Lors de l'application de l'art. 60 Cst., il faut tenir compte du fait que la compétence fédérale est réellement globale. Même des domaines apparemment périphériques comme l'administration de stands de tir pour exercices militaires en relèvent. Les prescriptions cantonales ou communales qui veulent limiter les activités militaires (p. ex. dispositions de protection contre le bruit pour places de tir) ne sont licites que dans la mesure où elles ne rendent pas impossible l'usage militaire.
N. 17 Pour la pratique, l'ordre de responsabilité est notamment pertinent : les dommages en relation avec des activités militaires sont soumis exclusivement au droit fédéral de la responsabilité selon les art. 135 ss LM. Les dispositions cantonales sur la responsabilité de l'État ne sont pas applicables, même si le dommage survient sur territoire cantonal (ATF 127 II 289).
N. 18 L'obligation d'indemnisation selon l'al. 3 ne s'applique aujourd'hui pratiquement plus qu'à la reprise d'installations cantonales existantes. Le caractère équitable de l'indemnité se fonde sur la valeur vénale de l'installation en tenant compte de son affectation militaire. Les litiges entre la Confédération et les cantons sur de telles indemnités sont jugés par le Tribunal fédéral comme seule instance selon l'art. 189 al. 2 Cst.
#Compétence fédérale pour la législation et l'organisation militaires
ATF 67 I 277 (17 juillet 1941)
Différends entre la Confédération et les cantons concernant l'administration militaire et la reprise d'installations militaires.
L'arrêt précise la nature impérative de l'ordre de répartition des compétences constitutionnelles en matière militaire et les limites des accords contractuels entre la Confédération et les cantons.
« Les prescriptions concernant la répartition de l'administration militaire entre la Confédération et les cantons (art. 20, al. 1, Cst., OM et les dispositions pertinentes, notamment celles relatives aux droits et devoirs des cantons) sont des normes impératives de droit public. La répartition des compétences qui y est établie ne peut pas être modifiée par des accords entre la Confédération et un canton. »
ATF 123 II 577 (1997)
Responsabilité de la Confédération en cas de collision entre un aéronef militaire et un aéronef civil en vol.
Le Tribunal fédéral a précisé que la compétence fédérale en matière de législation militaire s'étend également aux dispositions sur la responsabilité.
« La responsabilité de la Confédération pour une collision entre un aéronef militaire et un aéronef civil en vol ne se règle pas d'après la loi sur l'aviation, mais d'après l'organisation militaire (aujourd'hui : loi militaire). »
ATF 127 II 289 (2001)
Rapport entre la responsabilité fédérale selon la loi militaire et l'assurance militaire.
L'arrêt confirme la compétence fédérale globale pour l'ensemble de l'ordre juridique militaire y compris les règles de responsabilité.
« Selon l'art. 135, al. 3, LM, la responsabilité de la Confédération en cas de faits qui tombent sous d'autres dispositions de responsabilité se règle d'après ces dispositions. »
ATF 111 Ib 192 (1985)
Recours de la Confédération contre les membres de l'armée en cas de faute grave.
L'arrêt montre la mise en œuvre pratique de la compétence fédérale pour l'organisation et la responsabilité en matière militaire.
« Selon l'art. 22, al. 1, OM, la Confédération répond sans égard à la faute du militaire du dommage que celui-ci cause à un tiers dans l'exercice d'une activité de service. [...] En revanche, la Confédération peut exercer un recours contre le militaire qui a causé le dommage si celui-ci a agi intentionnellement ou par faute grave. »
ATF 108 Ib 220 (1982)
Traitement procédural des prétentions en recours de la Confédération contre les membres de l'armée.
L'arrêt illustre la compétence fédérale pour l'administration des installations militaires et leurs conséquences juridiques.
ATF 108 Ib 9 (1982)
Responsabilité du militaire selon l'organisation militaire.
Précision supplémentaire de la compétence fédérale globale dans les affaires militaires.
ATF 103 Ib 276 (1977)
Responsabilité fédérale pour les dommages survenus lors du service militaire.
L'arrêt confirme la compétence exclusive de la Confédération pour les questions de responsabilité militaire comme partie de l'organisation militaire.
« Pour le dommage corporel des survivants, la Confédération ne répond pas selon l'art. 22, al. 1, OM. La LAM tombe sous les « autres dispositions de responsabilité » réservées à l'art. 22, al. 2, OM. »
A-2884/2019 (17 février 2020, TAF)
Obligation de servir et organisation militaires.
Jurisprudence actuelle sur l'application de la compétence fédérale pour la législation militaire dans des contextes modernes.
B-2840/2023 (13 septembre 2023, TAF)
Service civil comme alternative au service militaire.
L'arrêt montre l'évolution de la compétence fédérale dans le domaine de l'organisation militaire en incluant le service civil.