1La Confédération et les cantons pourvoient à la sécurité du pays et à la protection de la population dans les limites de leurs compétences respectives.
2Ils coordonnent leurs efforts en matière de sécurité intérieure.
Aperçu
L'art. 57 Cst. règle la répartition de la responsabilité sécuritaire entre la Confédération et les cantons. Cette disposition oblige les deux niveaux étatiques à œuvrer à la sécurité du pays et à la protection de la population. Ils doivent coordonner leurs efforts.
Cette disposition constitutionnelle crée une base commune pour l'architecture sécuritaire de la Suisse. Selon le message concernant la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 175 s.), elle ne devait pas modifier la répartition traditionnelle des tâches, mais ancrer constitutionnellement la pratique de coopération. La Confédération est principalement compétente pour la sécurité extérieure, les cantons pour la sécurité intérieure (police).
Sont concernées toutes les autorités étatiques chargées de tâches sécuritaires : police, garde-frontières, service de renseignement, armée et protection civile. Les citoyennes et citoyens sont aussi indirectement concernés, car ils peuvent bénéficier des mesures de sécurité ou en être affectés.
Les conséquences juridiques sont limitées. Selon la doctrine dominante (Diggelmann/Altwicker, BSK BV, art. 57 n. 23-26), l'art. 57 Cst. ne crée pas de nouvelles compétences, mais présuppose l'existence de compétences établies. Il est controversé de savoir si l'obligation de coordination de l'alinéa 2 confère à la Confédération de nouvelles compétences réglementaires. La doctrine dominante le nie en raison de l'ordre fédéraliste des compétences.
Un exemple d'application pratique est le concordat sur les mesures contre la violence lors de manifestations sportives. Le Tribunal fédéral a confirmé sa licéité en tant que coordination policière intercantonale (ATF 140 I 2). En cas de situations sécuritaires transfrontalières, les polices cantonales et les autorités fédérales collaborent, notamment dans la lutte contre le terrorisme ou la criminalité organisée.
La norme ne protège aucun droit individuel à la sécurité. Elle ne s'adresse qu'aux organes étatiques et les oblige à collaborer dans le domaine de la sécurité.
Art. 57 Cst. — Sécurité
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 57 Cst. a été introduit lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 et est entré en vigueur le 1er janvier 2000. La Constitution fédérale de 1874 ne contenait pas de disposition directement correspondante ; les tâches de sécurité y étaient réparties entre différentes dispositions (cf. art. 13, 18 ss aCst. relatifs à l'armée). Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) précise que la norme vise à ancrer dans la Constitution la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de sécurité et à exiger expressément la coordination des efforts dans le domaine de la sécurité intérieure (FF 1997 I 236 s. relatif à l'art. 53 P-Cst., qui correspond au futur art. 57 Cst.).
N. 2 Dans son message, le Conseil fédéral a qualifié la souveraineté policière des cantons de « compétence originaire » et a voulu l'inscrire explicitement dans la Constitution sans la transférer à la Confédération. L'al. 2 a été inséré sur l'initiative du Parlement, afin de conférer rang constitutionnel à la coordination horizontale, de plus en plus importante, entre la Confédération et les cantons ainsi qu'entre les cantons eux-mêmes dans le domaine de la sécurité intérieure. Le constituant répondait ainsi aux expériences liées au manque de coordination des autorités de sécurité durant les années 1980 et 1990 (notamment dans le contexte du scandale des fiches et des défis posés par la criminalité organisée).
#2. Classement systématique
N. 3 L'art. 57 Cst. appartient au chapitre 4 du titre 3 de la Cst. (« Rapports entre la Confédération et les cantons »), section 2 (« Compétences »). La norme est une norme de compétence (→ art. 3 Cst. ; → art. 42 Cst. ; → art. 43 Cst.) qui règle la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en matière de sécurité. Elle ne constitue pas un droit fondamental et ne fonde aucun droit subjectif des particuliers.
N. 4 L'art. 57 al. 1 Cst. est étroitement lié aux dispositions suivantes sur la sécurité extérieure (art. 58 ss Cst.), notamment à l'art. 58 Cst. (armée) et aux art. 60 ss Cst. (organisation militaire). Au sein de l'architecture sécuritaire de la Cst., l'art. 57 constitue la « charnière de la politique de sécurité » entre la défense extérieure (armée, Confédération) et la sécurité intérieure (police, cantons) : Müller/Mohler, in : Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar (SGK BV), 4e éd. 2023, N. 1 ad art. 57 Cst.
N. 5 L'art. 57 al. 2 Cst. constitue le fondement constitutionnel des concordats de police et de la coopération intercantonale en matière de sécurité, ainsi que des tâches de coordination de la Confédération (p. ex. par l'intermédiaire de l'Office fédéral de la police fedpol et de l'Office fédéral de la protection de la population OFPP). La norme est en interaction avec : ↔ art. 48 Cst. (traités intercantonaux), ↔ art. 49 Cst. (primauté du droit fédéral), → art. 5 Cst. (principe de l'État de droit) et → art. 36 Cst. (restriction des droits fondamentaux, déterminant pour toutes les mesures policières).
#3. Contenu normatif
3.1 Art. 57 al. 1 Cst. : mission de sécurité dans le cadre des compétences respectives
N. 6 L'art. 57 al. 1 Cst. consacre une responsabilité commune de la Confédération et des cantons pour « la sécurité du pays et la protection de la population », sans procéder à une répartition exhaustive des tâches. La formulation « dans les limites de leurs compétences respectives » est déterminante : la norme ne crée pas de nouvelles compétences, mais présuppose l'ordre des compétences existant, réglé par ailleurs dans la Cst. Le Tribunal fédéral l'a confirmé dans l'ATF 140 I 353 consid. 5.1 : « La compétence des cantons d'assurer le maintien de l'ordre et de la sécurité publics sur leur territoire est reconnue comme une compétence originaire des cantons. »
N. 7 La souveraineté policière des cantons est le principe directeur : les cantons disposent de la compétence originaire pour maintenir l'ordre et la sécurité publics sur leur territoire, ainsi que de la compétence législative correspondante en droit de la police. Cette souveraineté policière comprend notamment l'activité de police préventive, qui ne repose pas sur des soupçons d'infraction et ne se fonde pas sur le code de procédure pénale fédéral : ATF 140 I 353 consid. 5.1. La Confédération est compétente pour la poursuite pénale policière conformément à l'art. 123 al. 1 Cst., pour autant que le CPP le règle : ATF 151 I 137 consid. 3.5.1.
N. 8 « La sécurité du pays » englobe tant la sécurité extérieure qu'intérieure. « La protection de la population » désigne la protection globale de la population au sens du déploiement coordonné de la police, des sapeurs-pompiers, des services sanitaires, des services techniques et de la protection civile (cf. art. 61 Cst.). La norme couvre ainsi un large spectre : de la défense nationale à la protection en cas de catastrophe, en passant par l'ordre public. La délimitation entre les domaines de compétence n'est pas opérée par l'art. 57 Cst. lui-même, mais par les articles de compétence spécifiques (p. ex. art. 58 Cst. pour l'armée, art. 123 Cst. pour le droit de la procédure pénale) : Müller/Mohler, SGK BV, 4e éd. 2023, N. 5–8 ad art. 57 Cst. ; Schweizer, in : SGK BV, 2e éd. 2008, N. 5 ad art. 57 Cst.
N. 9 Selon la pratique du Tribunal fédéral, la norme ne constitue pas un titre autonome de restriction des droits fondamentaux. Les mesures de police de sécurité nécessitent toujours une base légale spécifique au sens de l'art. 36 al. 1 Cst. L'art. 57 Cst. sert toutefois de cadre de référence constitutionnel attestant l'intérêt public attaché aux mesures policières : ATF 140 I 2 consid. 10.5.2 (« L'intérêt public requis par l'art. 36 al. 2 Cst. pour admettre une restriction des droits fondamentaux résulte de l'intérêt policier à la protection de l'ordre et de la sécurité publics [art. 57 Cst.] »).
3.2 Art. 57 al. 2 Cst. : obligation de coordination dans le domaine de la sécurité intérieure
N. 10 L'art. 57 al. 2 Cst. consacre une obligation de coordination entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la sécurité intérieure. La « sécurité intérieure » comprend le maintien de l'ordre et de la sécurité publics sur le territoire national, notamment par l'activité policière. L'obligation de coordination ne se limite pas à la sécurité intérieure au sens strict, mais inclut les interfaces avec la sécurité extérieure (p. ex. la lutte contre le terrorisme). La sécurité extérieure, en revanche, relève principalement de la compétence fédérale (art. 54, 58 ss Cst.) et n'est pas couverte par l'art. 57 al. 2 Cst. : Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, no 2782 ss.
N. 11 L'obligation de coordination est un objectif d'État à contenu institutionnel et organisationnel. Elle oblige la Confédération et les cantons à concevoir leurs structures et procédures de manière à garantir une collaboration efficace. Elle ne fonde pas de droits subjectifs directement exécutoires pour les particuliers et n'est donc pas pleinement justiciable. L'obligation de coordination produit toutefois des effets juridiques sur le plan institutionnel : elle constitue le fondement constitutionnel d'institutions telles que la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et du système d'information HOOGAN : ATF 140 I 2 consid. 5.2 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, no 1748.
N. 12 Le mandat de coordination de l'al. 2 porte sur les « efforts » des deux niveaux étatiques, c'est-à-dire sur les mesures tant factuelles que juridiques. Le Tribunal fédéral a jugé dans l'ATF 140 I 353 consid. 5.5.1, en se référant au message (FF 1997 I 236 s.), que le principe de la responsabilité primaire des cantons pour la sécurité sur leur territoire n'est pas supprimé par l'art. 57 Cst., mais confirmé.
#4. Effets juridiques
N. 13 L'art. 57 Cst., combiné avec des actes d'exécution spécifiques, produit des effets juridiques directs. En tant que norme de compétence, la disposition détermine quel échelon — Confédération ou cantons — est habilité à agir dans le domaine de la sécurité. À cet égard :
- Souveraineté policière des cantons (al. 1) : les cantons sont originairement compétents pour l'activité de police préventive. Ils édictent les lois cantonales sur la police et sont responsables du maintien de l'ordre public sur leur territoire.
- Compétences fédérales (al. 1) : la Confédération est compétente pour les domaines qui lui sont attribués par des articles de compétence spécifiques (art. 58–60, art. 123 Cst.), notamment l'armée, le droit de la procédure pénale et le service de renseignement. Elle assume par ailleurs un rôle de coordination.
- Obligation de coordination (al. 2) : la Confédération et les cantons sont tenus de coordonner leurs efforts en matière de sécurité. Cela se concrétise dans les concordats intercantonaux (p. ex. le concordat sur les hooligans), dans les mécanismes de coordination de droit fédéral (p. ex. la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure, LMSI ; RS 120) ainsi que dans des bases de données communes.
N. 14 Le monopole étatique de la force est ancré à l'art. 57 Cst. Il signifie que les tâches de sécurité relevant de la puissance publique doivent en principe être assumées par des organes étatiques. Le transfert de tâches de police de sécurité à des particuliers n'est admissible que sur la base d'une base légale suffisante. Le Tribunal fédéral pose à cet égard des exigences particulièrement élevées : ATF 148 II 218 consid. 3.3.3 (« Lorsque le monopole étatique de la force est en jeu, des exigences particulièrement strictes s'appliquent ») ; cf. également ATF 140 I 2 consid. 10.2.1 (« Dans les lieux accessibles au public, il appartient en principe à la police d'assurer la sécurité [art. 57 Cst.] »).
N. 15 L'art. 57 Cst. sert de point de référence constitutionnel lors de la pesée des intérêts entre les intérêts de sécurité et d'autres valeurs constitutionnelles. Dans l'ATF 128 II 1 consid. 3d, le Tribunal fédéral a jugé que l'intérêt à la défense nationale (art. 57 ss Cst.) a rang constitutionnel et doit être mis en balance avec des intérêts de même rang — tels que la protection de la nature (art. 78 Cst.). Les deux intérêts ont rang constitutionnel ; aucun n'est abstraitement supérieur à l'autre.
#5. Points litigieux
5.1 Caractère normatif de l'art. 57 Cst.
N. 16 La question de savoir si l'art. 57 Cst. constitue une simple norme de compétence déclaratoire ou s'il possède en outre un contenu normatif autonome est controversée. Selon la doctrine dominante, la norme a principalement un caractère déclaratoire : elle confirme la souveraineté policière cantonale qui découle déjà de l'art. 3 Cst. et ne crée pas de nouvelles compétences fédérales. Müller/Mohler soutiennent que la norme possède, outre sa fonction déclaratoire, un contenu normatif consistant à fonder une obligation de coordination et à ancrer constitutionnellement le monopole étatique de la force : Müller/Mohler, SGK BV, 4e éd. 2023, N. 3 s. et N. 32 ad art. 57 Cst. Rhinow/Schefer/Uebersax voient dans l'art. 57 al. 2 Cst. principalement un objectif d'État sans portée justiciable directe : Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, no 2784.
5.2 Délimitation entre souveraineté policière cantonale et compétences fédérales
N. 17 Le rapport entre la souveraineté policière cantonale et les compétences fédérales (notamment l'art. 123 Cst. relatif au droit de la procédure pénale) est controversé dans la pratique, en particulier dans le domaine des technologies de surveillance modernes. Le Tribunal fédéral a posé les principes dans les ATF 140 I 353 consid. 5.5.1–5.5.2 et ATF 151 I 137 consid. 3.5 : l'activité de police préventive sans soupçon d'infraction relève des cantons ; dès qu'il existe un soupçon initial, le CPP est applicable et le canton n'est plus compétent. Göksu (BSK BV, 2015, N. 9 ad art. 123 Cst.) soutient que la Confédération a épuisé sa compétence de manière exhaustive avec le CPP. La délimitation entre l'activité de police préventive (cantons) et l'action en droit de la procédure pénale (Confédération) demeure délicate dans les cas d'espèce, notamment pour les « mesures à double fonction » : ATF 151 I 137 consid. 3.5.2.
5.3 Privatisation des tâches de sécurité
N. 18 L'admissibilité du transfert de tâches de police de sécurité à des particuliers est dogmatiquement controversée. Kälin/Lienhard/Wyttenbach (Auslagerung von sicherheitspolizeilichen Aufgaben, 2007, p. 61 et 63 s.) exigent que, outre l'objet de l'externalisation, les exigences imposées aux personnes délégataires, leurs attributions et la surveillance de l'État soient également réglées par une loi au sens formel. Gamma (Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung polizeilicher Gefahrenabwehr, 2000, p. 203 s.) souligne les limites étroites de la délégation au regard du monopole étatique de la force. Le Tribunal fédéral a confirmé dans l'ATF 148 II 218 consid. 3.3.3–3.3.4 la position stricte de la doctrine et exige, pour le transfert de tâches de police de sécurité, une base légale formelle spécifique au domaine concerné et suffisamment précise.
5.4 Nouvelles technologies et coordination
N. 19 La question de savoir si et comment un réseau intercantonale de systèmes d'information policiers peut être créé sur la seule base d'un droit cantonal n'est pas résolue sur le plan constitutionnel. Le Tribunal fédéral a laissé la question ouverte dans l'ATF 151 I 137 consid. 6.5 et a annulé la norme cantonale attaquée pour d'autres motifs. Cette problématique s'inscrit dans le débat autour de la plateforme POLAP (plateforme d'interrogation policière). Dans l'ATF 151 I 137 consid. 6.4.2, le Tribunal fédéral a relevé que les Chambres fédérales avaient transmis au Conseil fédéral une motion en vue d'une révision de la Constitution fédérale afin de conférer à la Confédération la compétence de régler l'échange de données policières entre la Confédération et les cantons — ce qui implique que la Constitution actuelle ne contient pas encore cette compétence fédérale.
#6. Indications pratiques
N. 20 Mesures policières : les mesures de police de sécurité (interdictions de périmètre, obligations de se présenter, fouilles, mesures de surveillance) nécessitent toujours une base légale cantonale spécifique. L'art. 57 Cst. atteste l'intérêt public, mais ne remplace pas la base légale requise au sens de l'art. 36 al. 1 Cst. Le principe de proportionnalité revêt une importance particulière en droit de la police : ATF 140 I 353 consid. 8.7 ; ATF 140 I 2 consid. 9.2.2.
N. 21 Concordats intercantonaux : l'art. 57 al. 2 Cst. constitue le fondement constitutionnel des concordats de police au sens de l'art. 48 Cst. Le concordat sur les hooligans (Concordat instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives de la CCDJP) en est l'exemple le plus connu. Le Tribunal fédéral en a largement confirmé la constitutionnalité dans l'ATF 140 I 2, mais a annulé certaines dispositions (durée minimale de l'interdiction de périmètre, doublement automatique de l'obligation de se présenter) comme disproportionnées.
N. 22 Transfert à des particuliers : quiconque envisage, au niveau fédéral, de transférer des tâches de police de sécurité à des services de sécurité privés doit disposer d'une base légale formelle spécifique au domaine concerné et suffisamment précise, réglant l'objet de l'externalisation, les attributions, les exigences imposées aux personnes délégataires et les mécanismes de surveillance. En l'absence d'une telle base, la Confédération reste directement responsable : ATF 148 II 218 consid. 6.1–6.3.
N. 23 Nouvelles technologies de surveillance : les mesures de surveillance automatisées (recherche automatisée de véhicules, systèmes d'analyse) constituent des atteintes graves au droit à l'autodétermination informationnelle (art. 13 al. 2 Cst.) et requièrent une base légale formelle particulièrement précise. L'activité de police préventive réglée par le droit cantonal trouve sa limite dès lors que la mesure sert principalement à la poursuite pénale — auquel cas le droit fédéral (CPP) est déterminant : ATF 151 I 137 consid. 3.5–3.7. Les législateurs cantonaux doivent s'assurer que leurs normes limitent clairement l'objectif à la prévention, lorsqu'ils souhaitent se fonder sur la souveraineté policière cantonale.
N. 24 Conflits d'intérêts entre sécurité et autres valeurs constitutionnelles : lorsque l'intérêt à la sécurité (art. 57 ss Cst.) entre en conflit avec d'autres intérêts constitutionnels (p. ex. la protection de la nature art. 78 Cst., les droits fondamentaux art. 7–36 Cst.), une pesée explicite des intérêts doit être effectuée par l'autorité compétente au stade décisionnel approprié. Une hiérarchisation tacite par des autorités subordonnées ne suffit pas : ATF 128 II 1 consid. 3d.
#Bibliographie (sélection)
- Müller/Mohler, in : Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4e éd. 2023, art. 57 Cst.
- Schweizer, in : Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2e éd. 2008, art. 57 Cst., N. 1–16
- Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, no 2782 ss
- Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, no 1745 ss
- Kälin/Lienhard/Wyttenbach, Auslagerung von sicherheitspolizeilichen Aufgaben, 2007, p. 61–64
- Gamma, Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung polizeilicher Gefahrenabwehr, 2000
- Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, 2012
- Ruch, Äussere und innere Sicherheit, in : Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, p. 898 no 33
- Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 1 ss (en part. p. 236 s. relatif à l'art. 53 P-Cst.)
Jurisprudence
#Coordination policière intercantonale et prévention de la violence
ATF 140 I 2 du 7 janvier 2014 Le concordat sur les mesures contre la violence lors de manifestations sportives constitue un droit de police spécifique admissible. Le Tribunal fédéral a confirmé le fondement constitutionnel de la coordination policière intercantonale dans le domaine de la sécurité.
« Le concordat constitue un droit de police spécifique. Il vise le phénomène particulier de la violence lors de manifestations sportives. Il a pour but de prévenir de tels actes de violence par des mesures spéciales comme les interdictions de périmètre, les obligations de se présenter et la détention de police, et de permettre ainsi le déroulement pacifique de grandes manifestations sportives. »
ATF 140 I 353 du 1er octobre 2014 Compétence cantonale pour l'activité policière préventive confirmée. Les cantons sont compétents pour régler l'activité policière préventive, pour autant qu'elle ne relève pas du code de procédure pénale.
« Compétence des cantons pour régler l'activité policière préventive qui ne se rattache pas à un soupçon d'infraction et ne se fonde pas sur le code de procédure pénale de la Confédération. »
#Répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
ATF 128 II 1 du 22 janvier 2001 Défense nationale comme tâche fédérale par rapport aux compétences cantonales. En cas de conflits d'intérêts entre la défense nationale et d'autres biens à protéger, l'autorité chargée du plan sectoriel doit procéder à une priorisation claire.
« Si l'intérêt de la défense nationale entre en collision avec l'intérêt à la conservation d'un corridor faunique d'importance nationale, l'approbation des plans présuppose que l'autorité chargée du plan sectoriel (ici : le Conseil fédéral) se soit expressément penchée sur le conflit d'intérêts dans le plan sectoriel et ait clairement décidé de la priorité de l'intérêt militaire. »
#Transfert de tâches de sécurité à des privés
ATF 148 II 218 du 30 avril 2021 Exigences élevées pour le transfert de tâches de police de sécurité à des privés. La délégation à des privés de tâches de sécurité de droit public nécessite une base légale suffisante.
« Des exigences particulièrement élevées doivent être posées à la base légale formelle dans le domaine du transfert de tâches de police de sécurité. Ni la LAsi ni la LSIT ne contient une base légale suffisante pour le transfert en question de tâches de police de sécurité à Securitas AG. »
#Nouvelles technologies dans le travail de police
ATF 151 I 137 du 24 mars 2025 Limites constitutionnelles en matière de surveillance automatisée. Les technologies de surveillance modernes sont soumises à des exigences constitutionnelles strictes concernant la délimitation des compétences et la proportionnalité.
« Comme celle-ci sert en premier lieu à la poursuite pénale, elle nécessite une base dans le CPP ; le canton n'est pas compétent à cet effet. Pour le domaine d'application préventif-policier restant, l'atteinte au droit à l'autodétermination informationnelle autorisée selon le § 4 quinquies PolG/LU est disproportionnée. »
#Lutte contre le terrorisme
F-6954/2023 (TAF) du 17 avril 2024 Les mesures policières de lutte contre le terrorisme doivent être proportionnées. Les autorités de sécurité peuvent prendre des mesures préventives contre les risques terroristes, mais sont soumises aux limites des droits fondamentaux.
La jurisprudence montre que l'art. 57 Cst. crée une base flexible pour la coordination des autorités de sécurité, tout en posant des limites constitutionnelles claires. Le transfert de tâches à des privés et l'utilisation de nouvelles technologies de surveillance font l'objet d'un examen strict.