Art. 193 Cst. — Révision totale

#Doctrine

#1. Genèse

N. 1 L'art. 193 Cst. remonte à l'art. 118 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874, qui réglait la procédure de révision totale de manière comparable. La version en vigueur a été reprise sans modifications matérielles dans le cadre de la mise à jour de la Constitution fédérale de 1999. Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral a expressément qualifié la disposition de pure mise à jour («clarification») du droit constitutionnel en vigueur ; aucune nouveauté de fond n'était envisagée (FF 1997 I 358 s.).

N. 2 Le seul ajout normatif substantiel par rapport à l'ancien droit est l'art. 193 al. 4 Cst., qui ancre expressément les dispositions impératives du droit international (ius cogens) en tant que limite matérielle à la révision totale. Selon le message de 1996, cette disposition correspond à la pratique déjà dominante à l'époque et reflète «l'état actuel du droit» ; la règle «n'est pas exhaustive, mais laisse place à des développements ultérieurs dans ce domaine» (FF 1997 I 432 s., 447 s.). Les Chambres fédérales ont repris la proposition du Conseil fédéral sans discussion ; aucun débat de fond sur l'al. 4 n'a eu lieu en séance plénière (cf. JAAC 1/2012 p. 59 s. [rapport OFEJ du 28 décembre 2006]).

N. 3 Les précédents historiques remontent à la révision totale de 1874. Auparavant, une première révision totale de la Constitution fédérale de 1848 avait eu lieu (cf. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1859). La procédure de révision totale n'a encore jamais été appliquée concrètement depuis l'entrée en vigueur de la Cst. 1999 ; sous la Cst. 1874, seules les révisions de 1874 et de 1999 ont eu lieu.

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#2. Systématique

N. 4 L'art. 193 Cst. figure au titre 5 de la Constitution fédérale («Révision de la Constitution fédérale et dispositions transitoires»), à côté de l'art. 192 Cst. (principe de la révisibilité), de l'art. 194 Cst. (révision partielle) et de l'art. 195 Cst. (entrée en vigueur). La norme est une norme de procédure (→ art. 192 Cst.) dépourvue de contenu subjectif directement applicable. Elle n'est pas justiciable en ce sens que les particuliers ne peuvent en déduire aucun droit susceptible d'être imposé judiciairement.

N. 5 La norme relève du domaine des normes d'organisation et de compétence (→ sur la distinction typologique : Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 79 ss). L'art. 193 Cst. règle de façon exhaustive la procédure de révision totale au niveau fédéral ; l'application subsidiaire des procédures législatives ordinaires (↔ art. 164 ss Cst.) est exclue dans la mesure où l'art. 193 Cst. prévoit des règles spécifiques.

N. 6 Le rapport avec l'art. 194 Cst. (révision partielle) est central : l'art. 193 Cst. vise la révision totale, l'art. 194 Cst. la révision partielle. Les deux articles partagent la limite matérielle du ius cogens (art. 193 al. 4 Cst. ; art. 194 al. 2 Cst.), tandis que l'art. 194 Cst. connaît en outre l'unité de la matière comme limite formelle. L'initiative populaire tendant à la révision totale revêt toujours la forme d'une proposition conçue en termes généraux (cf. Lombardi, in : Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [éd.], Kommentar zur Bundesverfassung [SGK], 4e éd. 2023, remarques préliminaires aux art. 192–195 N. 4). ↔ art. 194 Cst. ; → art. 192 Cst. ; → art. 139 Cst.

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#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

3.1 Notion de révision totale (al. 1)

N. 7 Le droit constitutionnel ne définit pas expressément la notion de révision totale. La doctrine dominante entend par là un renouvellement complet de l'acte constitutionnel en tant que tel, et non la simple modification de dispositions isolées ; il suffit que la volonté de reconstituer l'ordre constitutionnel dans son ensemble soit exprimée (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3282 s. ; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 5). L'exhaustivité du contenu n'est pas une condition nécessaire : même un nouvel acte constitutionnel ne réglant pas certaines matières peut constituer une révision totale.

N. 8 La délimitation par rapport à la révision partielle (→ art. 194 Cst.) est délicate cas par cas. Selon Lombardi (SGK, remarques préliminaires aux art. 192–195 N. 3), le critère déterminant est la volonté de refonder l'ordre constitutionnel ; une révision partielle qui remplace de fait l'ensemble de la constitution demeure néanmoins une révision partielle au sens formel. La pratique de l'Assemblée fédérale connaît la «révision par paquets» dans le cadre de la procédure de révision totale, qui est en principe admise selon la doctrine et la pratique actuellement dominantes (cf. JAAC 58.1, décision du 18 décembre 1992 ; confirmé dans JAAC 1/2012 p. 57).

3.2 Droit d'initiative (al. 1)

N. 9 L'al. 1 prévoit trois voies pour engager la révision totale :

1. Initiative populaire : 100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote peuvent, conformément à l'art. 138 Cst., déposer une initiative tendant à la révision totale (→ art. 138 Cst.). L'initiative populaire tendant à la révision totale doit toujours revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ; un projet rédigé n'est pas possible, car l'al. 3 prévoit le renouvellement intégral des deux Chambres, qui sont chargées d'élaborer la nouvelle constitution (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3287).

2. Initiative d'un conseil : Chacune des deux Chambres — Conseil national ou Conseil des États — peut proposer la révision totale. À cet effet, une décision du conseil concerné suffit, conformément à l'art. 120 al. 1 de la loi fédérale sur l'Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl ; RS 171.10) ; aucune majorité qualifiée n'est requise.

3. Décision de l'Assemblée fédérale : L'Assemblée fédérale peut engager la révision totale par arrêté fédéral si les deux Chambres sont d'accord (art. 120 al. 2 LParl).

N. 10 En cas d'initiative populaire tendant à la révision totale de la Constitution fédérale, les mêmes conditions de validité s'appliquent que pour les initiatives populaires tendant à la révision partielle, notamment le respect des dispositions impératives du droit international et la praticabilité ; l'Assemblée fédérale est compétente pour examiner la validité (JAAC 1/2012 p. 57 s. [rapport OFEJ du 28 décembre 2006]).

3.3 Votation populaire sur la mise en œuvre (al. 2)

N. 11 Si l'initiative émane du peuple ou si les deux Chambres sont en désaccord, le peuple décide en votation populaire s'il y a lieu de procéder à une révision totale. L'objet du scrutin n'est pas le contenu de la future constitution, mais uniquement la question de savoir s'il convient d'engager la procédure de révision (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1861). Le droit de vote est régi par les dispositions générales (→ art. 136 Cst.).

N. 12 L'al. 2 requiert l'accord des deux Chambres pour éviter une votation populaire. Si les Chambres sont d'accord, l'Assemblée fédérale décide directement la révision totale par arrêté fédéral sans votation populaire préalable (Lombardi, SGK, art. 193 N. 7). Le droit populaire est cependant garanti dans tous les cas par l'al. 3 : même la décision de l'Assemblée fédérale requiert la votation populaire finale prévue à l'al. 3, puisque le peuple et les cantons doivent approuver la nouvelle constitution (→ art. 195 Cst.).

3.4 Renouvellement intégral des Chambres (al. 3)

N. 13 Si le peuple approuve la révision totale — que ce soit à la suite d'une votation populaire selon l'al. 2 ou par approbation de l'arrêté fédéral de l'Assemblée fédérale —, les deux Chambres sont entièrement renouvelées. Ce renouvellement vise à garantir que la nouvelle constitution soit élaborée par un parlement bénéficiant d'une légitimité démocratique fraîche. Le parlement nouvellement élu n'est lié par aucune instruction de l'ancien et dispose d'une pleine liberté de conception dans l'élaboration du nouveau texte constitutionnel (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3289).

N. 14 Les modalités du renouvellement intégral sont régies par les règles générales applicables à l'élection du Conseil national et du Conseil des États (→ art. 143 ss Cst. ; loi fédérale sur les droits politiques, RS 161.1). Les Chambres nouvellement élues adoptent la nouvelle constitution ; celle-ci doit être approuvée par le peuple et les cantons (art. 195 Cst.). La Cst. ne fixe aucun délai pour l'élaboration du nouveau texte constitutionnel.

3.5 Limite des normes impératives du droit international (al. 4)

N. 15 L'art. 193 al. 4 Cst. interdit de violer les dispositions impératives du droit international (ius cogens). Cette limite est absolue et ne peut être surmontée par la volonté populaire ; même le peuple et les cantons ne peuvent déroger au ius cogens (FF 1997 I 432 s. ; Lombardi, SGK, art. 193 N. 13). L'interdiction s'adresse tant à l'Assemblée fédérale lors de l'engagement de la procédure de révision qu'au parlement nouvellement élu lors de l'élaboration du nouveau texte constitutionnel.

N. 16 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, relèvent du ius cogens «les normes du droit international auxquelles il n'est pas permis de déroger, même par accord mutuel ; les traités de droit international contraires sont nuls (cf. art. 53, 64 et 71 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, CVDT)» (ATF 133 II 450 consid. 7.1). Le noyau dur comprend l'interdiction de l'agression et du génocide, l'interdiction de la torture, de l'esclavage et de la traite des êtres humains, l'interdiction des peines collectives, le principe de la responsabilité personnelle dans les poursuites pénales ainsi que le principe de non-refoulement (ATF 133 II 450 consid. 7.3 ; FF 1997 I 362, 433, 446). Le message de 1996 précise expressément que les normes impératives du droit international «ne peuvent pas être définies de manière abstraite» ; il appartient «à la pratique [...] de développer une jurisprudence en la matière en tenant compte de la doctrine» (FF 1997 I 446 s.).

N. 17 La limite de l'al. 4 est une limite matérielle à la révision constitutionnelle. Elle se distingue des limites formelles applicables à la révision partielle (unité de la forme, unité de la matière selon l'art. 194 al. 3 Cst.), qui ne s'appliquent pas à la révision totale. Étant donné que l'initiative tendant à la révision totale revêt toujours la forme d'une proposition conçue en termes généraux, le parlement nouvellement élu peut élaborer le texte constitutionnel de manière conforme au ius cogens ; la pertinence pratique de la limite de l'al. 4 au stade de l'initiative est donc faible (FF 1997 I 432 ; JAAC 1/2012 p. 57 s. [rapport OFEJ du 28 décembre 2006]).

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#4. Effets juridiques

N. 18 Une initiative populaire tendant à la révision totale qui viole le ius cogens ou est manifestement inapplicable en pratique doit être déclarée invalide par l'Assemblée fédérale (art. 139 al. 3 Cst. par analogie ; JAAC 1/2012 p. 57). En pratique, cela est peu pertinent, car une proposition conçue en termes généraux tendant à la révision totale a rarement un contenu suffisamment précis pour qu'une violation du ius cogens soit déjà constatable au stade de l'initiative.

N. 19 Si la votation populaire selon l'al. 2 aboutit à un non, la Constitution fédérale en vigueur reste inchangée. La procédure de révision est close ; une nouvelle initiative tendant à la révision totale est admissible (aucun délai de blocage n'est prévu dans la Cst.).

N. 20 Si le peuple approuve la révision totale, l'obligation juridique de procéder au renouvellement intégral des deux Chambres prend naissance (al. 3). Cet effet juridique est impératif et ne peut être écarté par une décision parlementaire ; il découle directement de la Constitution. Le parlement nouvellement élu a l'obligation d'élaborer un projet de nouvelle Constitution fédérale ; aucun délai n'est prescrit. La nouvelle constitution doit être approuvée par le peuple et les cantons à la double majorité (→ art. 195 Cst.).

N. 21 Si l'Assemblée fédérale (ancienne ou nouvelle composition) viole la limite de l'al. 4, le texte constitutionnel correspondant est entaché d'une violation du droit international. Il n'existe pas de doctrine établie quant aux conséquences juridiques internes d'une telle violation — notamment la question de l'obligation d'application selon → l'art. 190 Cst. — ; elles ne se sont jusqu'à présent pas posées en pratique.

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#5. Points litigieux

5.1 Portée de la limite matérielle (al. 4) : ius cogens ou droit international plus étendu ?

N. 22 Le point litigieux le plus important porte sur la question de savoir si les «dispositions impératives du droit international» visées à l'al. 4 désignent exclusivement le ius cogens reconnu par la communauté internationale (art. 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, CVDT) ou si la notion a un champ d'application plus large.

N. 23 Le Conseil fédéral et la pratique dominante défendent une interprétation restrictive : seul le ius cogens au sens de l'art. 53 CVDT constitue une limite matérielle à la révision constitutionnelle ; le droit international non impératif — même s'il est factuellement indénonçable — ne suffit pas (FF 1997 I 432, 446 s. ; FF 2004 3292 s. [message initiative populaire «Protection des animaux – Oui!»] ; FF 2006 8962 [message initiative populaire «pour des naturalisations démocratiques»] ; JAAC 1/2012 p. 60 ss). Cette ligne est également partagée par Lombardi (SGK, art. 193 N. 13 s.) et Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4e éd. 2016, § 44 N. 25) ainsi que par Baumann (Der Einfluss des Völkerrechts auf die Gewaltenteilung, 2002, p. 280, N. 364 ; p. 290 s., N. 375) : Baumann justifie cette position par le fait qu'en dehors du noyau dur du droit international, il n'existe rien qui soit «suffisamment légitimé pour restreindre la liberté du peuple et des cantons de se prononcer sur des modifications constitutionnelles» (Baumann, op. cit., p. 290, N. 375).

N. 24 Une interprétation extensive est en revanche défendue notamment par Hangartner et Wildhaber : ils plaident pour l'inclusion des «dispositions factuellement impératives du droit international», c'est-à-dire les traités internationaux d'une portée considérable qui sont juridiquement ou factuellement indénonçables (Hangartner, in : SGK, 2e éd. 2002, art. 139 N. 29 ; Wildhaber, Neues zur Gültigkeit von Initiativen, in : De la constitution : études en l'honneur de Jean-François Aubert, 1996, p. 293 ss, 299). L'argument : puisque la Suisse n'a, en cas d'indénonçabilité factuelle — comme pour le ius cogens —, aucune possibilité de se soustraire à l'obligation, un traitement égal s'imposerait. Le Conseil fédéral a expressément rejeté cette conception dans plusieurs messages (FF 2004 3292 s. ; FF 2006 8962 ; cf. JAAC 1/2012 p. 60).

N. 25 Biaggini comprend l'expression «dispositions impératives du droit international» comme une notion juridique suisse autonome, pouvant aller au-delà du ius cogens reconnu sur le plan international (Biaggini, Das Verhältnis der Schweiz zur internationalen Gemeinschaft, AJP/PJA 6/1999, p. 722 ss, 728) ; Rhinow n'exclut pas non plus d'autres limites matérielles non écrites (Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrecht, 2003, p. 564, N. 3191). Ces deux positions demeurent sans incidence pratique, les autorités fédérales s'en tenant à l'interprétation restrictive.

N. 26 Le Tribunal fédéral ne s'est pas encore prononcé directement sur l'art. 193 al. 4 Cst. L'arrêt de principe ATF 133 II 450 consid. 7.1 ss (Nada) définit la notion de ius cogens en droit suisse ; bien qu'il ne concerne pas directement l'art. 193 Cst., il est déterminant pour l'interprétation de l'al. 4.

5.2 Autres limites matérielles à la révision totale ?

N. 27 Une partie minoritaire de la doctrine soulève la question de l'existence, à côté du ius cogens, d'autres limites matérielles à la révision totale — par exemple sous la forme de principes constitutionnels intangibles (démocratie, fédéralisme, État de droit). Le Conseil fédéral a rejeté cette idée en faisant valoir qu'il n'existe pas de hiérarchie des normes au sein de la constitution et que les critères objectifs permettant de sélectionner des dispositions intangibles font défaut (JAAC 1/2012 p. 71). La doctrine dominante suit cette position ; l'opinion minoritaire ne repose sur aucun fondement assuré dans le droit positif (cf. Lombardi, SGK, remarques préliminaires aux art. 192–195 N. 5 ; Tschannen, op. cit., § 44 N. 28).

5.3 Applicabilité de la protection du droit de vote à la procédure de révision totale

N. 28 Il est controversé de savoir si les conditions générales de validité applicables aux initiatives populaires (unité de la forme, unité de la matière selon l'art. 194 al. 3 Cst.) s'appliquent par analogie aux initiatives tendant à la révision totale. L'Office fédéral de la justice a indiqué dans son rapport du 28 décembre 2006 que les critères de validité relatifs à la praticabilité et au respect du ius cogens s'appliquent aux initiatives tendant à la révision totale ; le critère de l'unité de la matière, en revanche, ne s'applique expressément qu'à la révision partielle (JAAC 1/2012 p. 57 ; Lombardi, SGK, remarques préliminaires aux art. 192–195 N. 9).

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#6. Indications pratiques

N. 29 Rareté historique : La procédure prévue à l'art. 193 Cst. n'a jamais été engagée depuis l'entrée en vigueur de la Cst. 1999. Sous la Cst. 1874 également, il n'y a eu qu'une seule révision totale (1999). La pertinence pratique de la norme est donc faible ; elle doit être comprise avant tout comme une «réserve d'urgence» du système démocratique, permettant un réaménagement complet de la collectivité dans le cadre constitutionnel.

N. 30 Examen de la validité d'une initiative populaire tendant à la révision totale : Lorsque 100 000 signatures sont déposées pour une initiative tendant à la révision totale (→ art. 138 Cst.), la Chancellerie fédérale examine en premier lieu les conditions formelles (quorum de signatures, unité de la forme, etc.). L'Assemblée fédérale se prononce ensuite sur la validité. Le seul critère est le respect des dispositions impératives du droit international et la praticabilité ; le critère de l'unité de la matière ne s'applique pas (JAAC 1/2012 p. 57 s.).

N. 31 Rapport avec l'art. 190 Cst. : Si une nouvelle Constitution fédérale adoptée selon la procédure de l'art. 193 Cst. devait contenir une contradiction avec des traités internationaux, l'art. 190 Cst. doit être respecté : les lois fédérales et le droit international sont déterminants pour le Tribunal fédéral et les autres autorités appliquant le droit. En cas de conflit, les autorités doivent appliquer le droit international ; cela vaut en principe également pour un nouveau texte constitutionnel, pour autant que celui-ci ne déroge pas expressément aux obligations de droit international (→ art. 190 Cst. ; ATF 133 II 450 consid. 6.1).

N. 32 Procédure parlementaire : Si un conseil propose la révision totale (al. 1, 2e variante) sans que l'accord de l'autre conseil soit obtenu, ou si l'initiative émane du peuple, une votation populaire sur la mise en œuvre est obligatoirement organisée (al. 2). Seule la question de principe est soumise au vote ; le contenu de la future constitution ne fait pas l'objet de ce scrutin. Sur le plan procédural, la votation populaire est régie par les dispositions générales (→ art. 136 Cst. ; loi fédérale sur les droits politiques, RS 161.1, art. 75 ss).

N. 33 Renouvellement intégral : En cas d'approbation populaire de la révision totale (al. 3), les deux Chambres doivent être entièrement renouvelées. Cela a des répercussions pratiques sur les affaires parlementaires en cours et sur la durée résiduelle des mandats. La durée du mandat des Chambres nouvellement élues commence avec leur élection et est régie par le système ordinaire de durée des mandats (→ art. 145 Cst.). L'élaboration du nouveau texte constitutionnel par les Chambres nouvellement élues n'est soumise à aucun délai ; le résultat doit être approuvé par une votation populaire finale — à la double majorité du peuple et des cantons — (→ art. 195 Cst.).

#Jurisprudence

L'art. 193 Cst., en tant que norme purement procédurale pour la révision totale de la Constitution fédérale, n'a jusqu'à présent guère fait l'objet d'une thématisation directe dans la jurisprudence du Tribunal fédéral. Les quelques décisions disponibles concernent principalement les conditions de validité des initiatives populaires et la limite constituée par les dispositions impératives du droit international.

#Conditions de validité des initiatives populaires visant une révision totale

Rapport du Conseil fédéral du 1er mai 2012 sur la validité des initiatives populaires 5 mai 2012 L'Assemblée fédérale a établi que les initiatives populaires visant une révision totale de la Constitution fédérale doivent remplir les mêmes critères de validité que les initiatives portant sur une révision partielle. Ce principe est pertinent pour la pratique de l'art. 193 Cst., car une révision totale proposée par le peuple doit également respecter les limites matérielles.

«Les initiatives populaires visant une révision totale de la Constitution fédérale doivent également remplir ces critères de validité. Les conditions de validité des initiatives populaires examinées dans le présent rapport, soit la faisabilité et le respect des dispositions impératives du droit international, valent donc tant pour les révisions partielles que pour les révisions totales.»

#Les dispositions impératives du droit international comme limite

ATF 133 II 450 (arrêt Nada) 14 novembre 2007 Le Tribunal fédéral a précisé la notion de dispositions impératives du droit international (ius cogens) comme limite absolue de l'action étatique. Cette définition fait autorité pour l'appréciation de la limite selon l'art. 193, al. 4, Cst.

«La limite à l'obligation d'appliquer les résolutions du Conseil de sécurité est cependant constituée par le ius cogens en tant que droit impératif, contraignant pour tous les sujets de droit international. Le ius cogens ou droit international impératif désigne les normes du droit international auxquelles il ne peut être dérogé, même d'un commun accord.»

#Unité de la matière dans les révisions constitutionnelles

ATF 129 I 366 27 août 2003 Le Tribunal fédéral a confirmé que le principe de l'unité de la matière vaut également pour les révisions constitutionnelles, mais a distingué entre révisions partielles et totales. L'arrêt montre la pertinence du principe pour les procédures de révision, un lien plus large suffisant pour les révisions totales.

«L'initiative, qui vise notamment à faire passer dans la constitution des dispositions issues de diverses lois, ne peut pas être qualifiée d'initiative pour une révision totale de la constitution cantonale, même si elle élève cette prétention. Le principe de l'unité de la matière vaut toutefois généralement aussi en vertu du droit fédéral.»

#Procédure parlementaire et répartition des compétences

Les délibérations parlementaires des années 1980 et 1990 trouvées montrent que les dispositions procédurales de l'art. 193 Cst. n'ont jamais trouvé application dans la pratique. La dernière discussion sérieuse sur une révision totale a eu lieu dans le cadre de la réforme constitutionnelle de 1999, qui a toutefois été menée comme révision partielle.

#Bilan de la jurisprudence

Le petit nombre d'arrêts pertinents reflète la rareté extraordinaire des procédures de révision totale. L'art. 193 Cst. représente un instrument procédural théorique dont l'importance pratique est minimale. Les principales limites juridiques — la faisabilité et les dispositions impératives du droit international — sont cependant clarifiées par la jurisprudence générale sur les initiatives populaires.