1Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation: a. du droit fédéral; b. du droit international; c. du droit intercantonal; d. des droits constitutionnels cantonaux; e. de l’autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public; f. des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
1bis … Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 ). Abrogé en votation populaire du 27 sept. 2009 , avec effet au 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1 er déc. 2009; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549 2565 , 2009 19 7889 ). Cet al., dans la teneur de l’AF du 4 oct. 2002, n’est jamais entré en vigueur.
2Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
3La loi peut conférer d’autres compétences au Tribunal fédéral.
4Les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.
L'art. 189 Cst. règle les compétences les plus importantes du Tribunal fédéral. Le Tribunal fédéral est la plus haute autorité judiciaire de la Suisse (art. 188 Cst.) et examine si les autorités ont correctement appliqué le droit.
Le Tribunal fédéral juge les recours contre les décisions qui violent différents domaines du droit. Il s'agit notamment du droit fédéral (Constitution, lois, ordonnances), du droit international (traités internationaux comme la CEDH), du droit intercantonal (conventions entre cantons), des droits fondamentaux cantonaux et de l'autonomie communale. Le Tribunal fédéral peut aussi être saisi en cas de violation des droits politiques (droit de vote et d'élection).
La compétence pour les différends entre la Confédération et les cantons ou entre cantons est particulièrement importante. Dans ces cas, le Tribunal fédéral statue comme unique instance (ATF 137 III 593).
Toutes les décisions ne peuvent pas être attaquées devant le Tribunal fédéral. Les actes de l'Assemblée fédérale (Parlement) et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être attaqués (ATF 129 II 193, ATF 147 I 194). Cela protège la séparation des pouvoirs (séparation entre justice et politique).
Un exemple : un canton édicte une loi qui restreint la liberté d'expression. Les personnes concernées peuvent déposer un recours auprès du Tribunal fédéral et faire valoir que la loi cantonale viole leur droit fondamental de l'art. 16 Cst. Le Tribunal fédéral examine alors si la loi cantonale est compatible avec le droit fédéral.
La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral (al. 3). Les plus importantes sont réglées dans la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) et dans la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF).
N. 1 L'art. 189 Cst. a été créé dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 et est entré en vigueur le 1er janvier 2000. La disposition a repris pour l'essentiel les compétences du Tribunal fédéral qui existaient déjà sous l'ancienne Constitution fédérale de 1874, mais les a réunies pour la première fois dans une seule norme constitutionnelle (FF 1997 I 1, 514s.).
N. 2 La réforme de la justice du 12 mars 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, a apporté des modifications importantes. En particulier, l'art. 189 al. 1bis a été abrogé, qui réglait les compétences administratives du Tribunal fédéral. Celles-ci ont été nouvellement ancrées au niveau législatif dans la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) et dans la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) (ATF 138 I 61 consid. 3 ; FF 2001 4202, 4335ss.).
N. 3 Le constituant poursuivait avec l'art. 189 Cst. l'objectif d'ancrer les compétences essentielles du Tribunal fédéral au niveau constitutionnel et de renforcer ainsi l'État de droit. En même temps, il convenait de laisser au législateur une certaine marge de manœuvre pour l'aménagement des compétences du Tribunal fédéral, ce qui s'exprime dans les al. 3 et 4 de la disposition (FF 1997 I 514).
N. 4 L'art. 189 Cst. se trouve dans le 5e titre de la Constitution fédérale sur les autorités fédérales, au 4e chapitre sur le Tribunal fédéral et les autres autorités judiciaires. La norme complète l'art. 188 Cst., qui définit la position du Tribunal fédéral comme autorité judiciaire suprême de la Confédération.
N. 5 La disposition est en relation systématique étroite avec :
→ l'art. 190 Cst. (droit applicable), qui fixe l'obligation pour le Tribunal fédéral d'appliquer les lois fédérales et le droit international
→ l'art. 191 Cst. (accès au Tribunal fédéral), qui garantit le droit d'accès au Tribunal fédéral
↔ l'art. 29a Cst. (garantie de l'accès au juge), qui assure le droit d'être jugé par une autorité judiciaire
→ l'art. 5 Cst. (principes de l'activité de l'État régi par le droit), notamment le principe de légalité
N. 6 Dans le contexte de la structure étatique fédérale, le lien avec l'art. 3 Cst. (cantons) et l'art. 42 Cst. (tâches de la Confédération) est significatif. Les compétences ancrées dans l'art. 189 al. 1 let. d et e Cst. pour les droits constitutionnels cantonaux et l'autonomie communale soulignent le rôle du Tribunal fédéral comme gardien du fédéralisme (ATF 143 I 272 consid. 2.2).
N. 7 La notion de « contestations » englobe toutes les contestations juridiques, qu'il s'agisse d'affaires de droit civil, pénal ou de droit public. Sont visées tant les violations individuelles du droit que les procédures abstraites de contrôle des normes (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 189 n° 3).
N. 8 Let. a (droit fédéral) : Comprend l'ensemble de l'ordre juridique de la Confédération, y compris la Constitution, les lois, les ordonnances et les arrêtés fédéraux de portée générale. La compétence pratiquement la plus importante du Tribunal fédéral (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 189 n° 5).
N. 9 Let. b (droit international) : Vise toutes les normes de droit international liant la Suisse, notamment les traités internationaux, le droit coutumier international et les principes généraux de droit. L'ATF 145 IV 364 consid. 3.3 souligne l'importance de cette compétence pour l'examen de la compatibilité du droit suisse avec les obligations internationales.
N. 10 Let. c (droit intercantonal) : Concerne les traités entre cantons (concordats) ainsi que le droit édicté par des organes intercantonaux. Sont d'importance pratique notamment les concordats scolaires et les concordats de police (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n° 3489).
N. 11 Let. d (droits constitutionnels cantonaux) : Comprend tous les droits subjectifs ancrés dans les constitutions cantonales, dans la mesure où ils dépassent le standard minimum du droit constitutionnel fédéral. L'ATF 128 I 3 consid. 1a confirme la possibilité d'invoquer de manière autonome les droits fondamentaux cantonaux.
N. 12 Let. e (autonomie communale) : L'autonomie communale est protégée tant par l'art. 50 Cst. que par le droit constitutionnel cantonal. L'ATF 143 I 272 consid. 2.3 précise que l'autonomie d'autres collectivités de droit public garantie par la constitution cantonale (p. ex. communes scolaires) est également visée.
N. 13 Let. f (droits politiques) : Vise les violations des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques. La compétence existe tant pour la protection juridique préventive que pour la protection juridique a posteriori (ATF 138 I 61 consid. 3-4).
Al. 2 : Contestations entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons
N. 14 Cette compétence fait du Tribunal fédéral la seule instance pour les contestations de compétences fédéralistes. Sont visées tant les contestations de droit public que celles de droit civil (ATF 137 III 593 consid. 1-4). L'action a lieu selon l'art. 120 LTF.
Al. 3 : Extension légale des compétences
N. 15 Le législateur peut attribuer d'autres compétences au Tribunal fédéral. Des exemples importants sont les compétences selon la loi sur le Tribunal fédéral, la loi sur le Tribunal administratif fédéral et les compétences de lois spéciales (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n° 1684).
Al. 4 : Clause d'immunité
N. 16 La disposition protège en principe les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral contre le contrôle judiciaire. Cela correspond au principe de la séparation des pouvoirs et respecte la marge de manœuvre politique des autorités fédérales suprêmes (ATF 129 II 193 consid. 2.1 ; ATF 138 I 61 consid. 2).
N. 17 La notion d'« actes » englobe tous les actes des autorités mentionnées, indépendamment de leur forme juridique. Sont visés les lois fédérales, les arrêtés fédéraux, les ordonnances du Conseil fédéral ainsi que les décisions dans des cas d'espèce (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 54 n° 12).
N. 18 L'art. 189 Cst. fonde la compétence constitutionnelle du Tribunal fédéral. En l'absence d'une des violations du droit mentionnées à l'al. 1, le Tribunal fédéral n'est pas compétent pour juger. La norme a ainsi un effet à la fois constitutif et limitatif de compétence.
N. 19 La clause d'immunité de l'al. 4 entraîne l'irrecevabilité des voies de droit contre les actes mentionnés. Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les recours correspondants. Des exceptions n'existent que dans la mesure où la loi les prévoit expressément, par exemple pour les décisions du Conseil fédéral en matière de droit du personnel de la Confédération (ATF 129 II 193 consid. 2.1).
N. 20 Pour les contestations entre cantons ou entre la Confédération et les cantons selon l'al. 2, le Tribunal fédéral statue comme seule instance. Il n'y a pas de voie de recours cantonale (ATF 137 III 593).
N. 21Portée de la clause d'immunité : La portée de l'art. 189 al. 4 Cst. est controversée. Tandis que Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, n° 3502) préconisent une interprétation restrictive, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar, art. 189 n° 24) plaident pour une interprétation large. La jurisprudence tend vers une interprétation extensive (ATF 147 I 194 consid. 2.2).
N. 22Rapport au droit international : Le rapport entre l'art. 189 al. 1 let. b Cst. et l'art. 190 Cst. en cas de conflits entre le droit international et le droit fédéral fait l'objet de discussions controversées. Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, art. 189 n° 8) défendent l'opinion selon laquelle l'art. 189 Cst. ne règle que la compétence, mais pas l'étalon d'examen. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 982) voient au contraire dans l'art. 189 al. 1 let. b Cst. une compétence d'examen autonome.
N. 23Justiciabilité des droits politiques : La portée de l'art. 189 al. 1 let. f Cst. est controversée. Tschannen (in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar, art. 189 n° 16) préconise une justiciabilité complète. Kley (in: Waldmann et al., BSK BV, art. 189 n° 14) plaide pour la retenue dans les questions d'appréciation politique.
N. 24 Lors de la contestation d'actes normatifs cantonaux, il faut examiner si une violation du droit fédéral (let. a), des droits constitutionnels cantonaux (let. d) ou de l'autonomie communale (let. e) peut être invoquée. En l'absence d'un tel point d'ancrage, le contrôle par le Tribunal fédéral est exclu.
N. 25 Les recours contre les actes de l'Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral sont d'emblée voués à l'échec, sauf si une exception légale est donnée. Cela vaut aussi pour les ordonnances du Conseil fédéral et les explications relatives aux votations (ATF 147 I 194).
N. 26 Pour les contestations intercantonales, il faut respecter la procédure d'action selon l'art. 120 LTF. Les cantons concernés sont parties, non les autorités cantonales impliquées (ATF 137 III 593 consid. 5).
N. 27 L'invocation du droit international (let. b) présuppose qu'il existe une norme de droit international liant la Suisse. Le soft law et les standards internationaux non contraignants ne suffisent pas (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar, art. 189 n° 10).
Le Tribunal fédéral juge aussi les litiges pour violation du droit international selon l'art. 189 al. 1 let. b Cst. La compétence de contrôler la compatibilité d'actes juridiques suisses avec le droit international constitue un élément essentiel de l'activité juridictionnelle du Tribunal fédéral.
« Le Tribunal fédéral juge aussi les litiges pour violation du droit international (consid. 3.3). Avec l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), la Suisse a accordé aux ressortissants des États membres de l'UE essentiellement un droit étendu et réciproque d'exercer une activité lucrative. »
#Irrecevabilité de la contestation d'actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral
ATF 129 II 193 du 21.2.2003
Les décisions du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 189 al. 4 Cst.). Cette règle vaut en particulier pour les décisions du Conseil fédéral fondées directement sur la Constitution fédérale concernant les interdictions d'entrée et les expulsions politiques.
« Les décisions du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Une exception n'existe que concernant les décisions du Conseil fédéral dans le domaine des rapports de service du personnel fédéral, pour autant que le droit fédéral prévoie que le Conseil fédéral statue en première instance. »
ATF 138 I 61 du 20.12.2011
Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être contestés devant le Tribunal fédéral. La Constitution accorde à l'Assemblée fédérale et au Conseil fédéral une marge d'appréciation dans laquelle la justice n'a en principe pas à intervenir. La disposition admet toutefois des exceptions.
« Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être contestés devant le Tribunal fédéral. La Constitution accorde à l'Assemblée fédérale et au Conseil fédéral une marge d'appréciation dans laquelle la justice n'a en principe pas à intervenir. »
ATF 147 I 194 du 23.3.2021
La réglementation de l'art. 189 al. 4 Cst. vaut aussi pour les recours pour violation des droits politiques. Ne sont donc pas directement attaquables non plus les explications du Conseil fédéral relatives aux votations. Ce n'est qu'à titre exceptionnel, dans le cadre d'une protection juridique a posteriori de type reconsidération, que les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral peuvent aussi être inclus dans l'examen.
« Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être contestés devant le Tribunal fédéral, sauf si la loi le prévoit. Cela vaut aussi pour les recours pour violation des droits politiques. »
Dans les litiges entre cantons concernant la compétence pour la conduite d'une curatelle, l'action devant le Tribunal fédéral est recevable selon l'art. 189 al. 2 Cst. en relation avec l'art. 120 al. 1 let. b LTF. Le Tribunal fédéral juge comme seule instance les litiges de droit civil et de droit public entre cantons.
« Dans les litiges entre cantons concernant la compétence pour la conduite d'une curatelle, l'action devant le Tribunal fédéral est recevable. Les autorités tutélaires du lieu d'hébergement doivent reprendre la conduite de la curatelle lorsque la personne sous curatelle quitte son domicile antérieur, entre volontairement dans l'établissement et manifeste de manière reconnaissable pour les tiers l'intention de demeurer durablement au lieu d'hébergement. »
La réglementation de l'art. 189 al. 1 let. e Cst. (violation de l'autonomie communale et d'autres garanties des cantons en faveur de corporations de droit public) saisit aussi les violations des droits garantis constitutionnellement aux communes par la législation cantonale. Cela comprend notamment l'autonomie communale garantie par la constitution cantonale.
« L'art. 189 al. 1 let. e Cst. saisit les violations de l'autonomie communale et d'autres garanties des cantons en faveur de corporations de droit public. La constitution cantonale peut accorder aux communes des droits plus étendus que la Constitution fédérale. »
Lors de l'examen d'actes normatifs cantonaux sous l'angle de la liberté économique, il faut tenir compte du fait que l'art. 189 al. 4 Cst. exclut la contestation d'actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral. Le contrôle de normes cantonales quant à leur compatibilité avec le droit fédéral reste toutefois possible.
« L'examen d'actes normatifs cantonaux quant à leur compatibilité avec la liberté économique et d'autres droits constitutionnels s'effectue dans le cadre du recours en matière de droit public. L'art. 189 al. 4 Cst. ne s'y oppose pas, car il s'agit d'actes cantonaux et non d'actes du Conseil fédéral. »
Le Tribunal fédéral est compétent pour juger les litiges pour violation du droit international (art. 189 al. 1 let. b Cst.). Cela comprend aussi le contrôle d'actes juridiques suisses quant à leur compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse.
« Dans la mesure où l'art. 45 al. 4 OAC prescrit de manière générale que le permis de conduire étranger retiré ne doit pas être remis à l'ayant droit lorsqu'il quitte la Suisse s'il y a son domicile, cette réglementation viole l'interdiction de discrimination de l'art. 1er al. 1er de l'accord avec l'Italie du 14 décembre 1962 sur la sécurité sociale. »
La compétence du Tribunal fédéral selon l'art. 189 Cst. s'étend aussi au contrôle de l'admissibilité d'interventions d'autorités en amont de votations fédérales. Il faut alors respecter les limites de l'art. 189 al. 4 Cst.
« Le recours en matière de droits de vote permet de faire valoir qu'une vidéo de votation publiée par la Chancellerie fédérale en amont d'une votation populaire fédérale viole la liberté de vote. L'examen se limite aux violations graves des exigences constitutionnelles. »
Le Tribunal fédéral juge selon l'art. 189 al. 1 let. d Cst. les litiges pour violation de droits constitutionnels cantonaux. En font notamment partie les droits fondamentaux garantis par les constitutions cantonales, pour autant qu'ils dépassent le standard de la Constitution fédérale.
« La compétence du Tribunal fédéral de juger les violations de droits constitutionnels cantonaux s'étend à tous les droits garantis par les constitutions cantonales, y compris ceux qui dépassent le standard de la Constitution fédérale. »