Doctrine

#1. Historique

N. 1 L'art. 188 Cst. a été introduit dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 et remplace les art. 106-114 de la Constitution fédérale de 1874. Le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) soulignait la nécessité d'ancrer clairement au niveau constitutionnel la position du Tribunal fédéral en tant qu'autorité judiciaire suprême.

N. 2 La disposition constitutionnelle devait être formulée de manière délibérément ouverte, afin de laisser au législateur une marge de manœuvre pour l'aménagement de l'organisation judiciaire (FF 1997 I 496). La garantie d'autonomie administrative de l'al. 3 a été insérée pour assurer institutionnellement l'indépendance judiciaire et renforcer la séparation des pouvoirs.

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 188 Cst. forme, avec les art. 189-191c Cst., la section sur l'autorité judiciaire de la Confédération. La disposition est étroitement liée à :

• → Art. 189 Cst. (Compétences du Tribunal fédéral)
• → Art. 191a Cst. (Autres autorités judiciaires de la Confédération)
• → Art. 191b Cst. (Autorités judiciaires des cantons)
• → Art. 191c Cst. (Indépendance judiciaire)

N. 4 La norme est en outre liée aux principes de l'État de droit énoncés à l'→ art. 5 Cst. et aux garanties de procédure des → art. 29-30 Cst. Elle concrétise le principe de la séparation des pouvoirs pour le pouvoir judiciaire au niveau fédéral.

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

#3.1 Autorité judiciaire suprême (al. 1)

N. 5 Le Tribunal fédéral est la plus haute instance du pouvoir judiciaire au niveau fédéral. Cette position comprend selon Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n° 1752 :

• La compétence de décision en dernière instance dans les affaires fédérales
• La garantie de l'application uniforme du droit
• La surveillance des tribunaux fédéraux inférieurs

N. 6 La formulation « de la Confédération » délimite la compétence par rapport aux tribunaux cantonaux. Le Tribunal fédéral n'est pas l'instance suprême de l'ensemble du système judiciaire suisse, mais seulement de la justice fédérale (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n° 3502).

#3.2 Base légale pour l'organisation et la procédure (al. 2)

N. 7 La réserve de la loi de l'al. 2 concrétise le principe de légalité pour l'organisation judiciaire. Selon Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 188 n° 8, cela comprend :

• L'organisation interne du tribunal (sections, chambres)
• L'ordre de procédure (LTF, règlements de procédure)
• La répartition des affaires et la formation des formations de jugement

N. 8 La loi sur le Tribunal fédéral (LTF) constitue la législation d'exécution primaire. Les ordonnances ne peuvent régler que des détails d'organisation, mais non déplacer des compétences (ATF 148 III 172).

#3.3 Autonomie administrative (al. 3)

N. 9 La garantie d'autonomie administrative assure l'indépendance judiciaire au niveau institutionnel. Elle comprend selon Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 4e éd. 2024, § 37 n° 15 :

• L'autonomie administrative (personnel, finances)
• L'autonomie organisationnelle (règlement des affaires, formation des sections)
• L'autonomie procédurale (conduite de la procédure, répartition des affaires)

N. 10 Les limites de l'autonomie administrative se situent là où sont touchés le principe de transparence et le contrôle démocratique (ATF 133 II 209). Les actes administratifs sont soumis à la loi sur la transparence, les activités judiciaires en sont exemptées.

#4. Effets juridiques

N. 11 De la position d'autorité judiciaire suprême découle :

• Le caractère définitif des décisions (art. 61 LTF)
• L'effet de précédent pour les instances inférieures
• La compétence de contrôle abstrait des normes
• La fonction de surveillance des tribunaux fédéraux de première instance

N. 12 La réserve de la loi de l'al. 2 a pour conséquence que les questions d'organisation essentielles ne peuvent pas être réglées au niveau de l'ordonnance. Ceci concerne en particulier les déplacements de compétences entre domaines juridiques.

N. 13 La garantie d'autonomie administrative fonde un droit à des ressources personnelles et financières suffisantes ainsi qu'une protection contre les ingérences de l'exécutif ou du législatif dans l'activité juridictionnelle.

#5. Points controversés

N. 14 L'étendue des compétences de surveillance du Tribunal fédéral sur les tribunaux fédéraux de première instance est controversée. Alors que Seiler, in : St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 188 n° 12, affirme une surveillance étendue, Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 188 n° 6, défend une position plus restrictive qui ne comprend que la surveillance administrative.

N. 15 La portée de l'autonomie administrative en matière de souveraineté budgétaire fait également l'objet de discussions controversées. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 962, revendiquent une autonomie budgétaire complète, tandis que la doctrine dominante (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 11 n° 28) considère la souveraineté budgétaire parlementaire comme ayant priorité constitutionnelle.

N. 16 La portée de la réserve de la loi pour les règlements de procédure est également litigieuse. Une partie de la doctrine (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 188 n° 15) exige une habilitation légale explicite, tandis que d'autres (Kley, ZSR 2020, p. 215) considèrent la garantie d'autonomie administrative comme base suffisante.

#6. Conseils pratiques

N. 17 En cas de recours contre des décisions d'organisation du Tribunal fédéral, il faut distinguer entre l'activité juridictionnelle et l'action administrative. Seule cette dernière peut faire l'objet de demandes d'accès selon la loi sur la transparence.

N. 18 La formation des formations de jugement doit s'effectuer selon des critères abstraits, fixés à l'avance. Une attribution ad hoc de juges à certains cas viole l'art. 30 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 188 Cst.

N. 19 Les ordonnances qui déplacent des compétences entre différents domaines juridiques (p. ex. attribution de litiges de droit public aux tribunaux civils) violent la réserve de la loi de l'art. 188 al. 2 Cst. et sont nulles.

N. 20 La garantie d'autonomie administrative ne protège pas contre les enquêtes parlementaires ou la haute surveillance, pour autant que celles-ci n'interviennent pas dans des procédures en cours. La limite se situe au niveau de l'indépendance de la juridiction concrète.

Jurisprudence

#Position du Tribunal fédéral comme autorité judiciaire suprême

ATF 139 IV 314 c. 2.3.1 du 22 octobre 2013 Le Tribunal fédéral a précisé son rôle d'autorité judiciaire suprême de la Confédération et sa délimitation par rapport aux autorités pénales cantonales. L'arrêt clarifie l'application de différents codes de procédure aux divers niveaux judiciaires.

« Le Tribunal fédéral n'est pas, contrairement au ministère public et à la cour d'appel pénale, une telle autorité pénale (art. 12 et 13 CPP e contrario). [...] La jurisprudence relative au droit de recours du ministère public selon le code de procédure pénale n'est donc pas applicable à la procédure du recours en matière pénale au Tribunal fédéral, car celle-ci repose sur une autre base légale - la loi sur le Tribunal fédéral. [...] En outre, le Tribunal fédéral, en tant qu'autorité judiciaire suprême de la Confédération (art. 188 al. 1 Cst.), a notamment pour mission de garantir l'application uniforme et adéquate du droit fédéral. »

ATF 148 III 172 c. 3 du 1er janvier 2022 Le Tribunal fédéral a souligné sa position constitutionnellement fondée dans le système judiciaire et les limites des compétences d'ordonnance en matière d'organisation des compétences. L'arrêt clarifie l'ordre hiérarchique de la justice.

« L'art. 5 al. 5 de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité (OApEl) viole les art. 164 et 182 al. 1 Cst., dans la mesure où il renvoie à la voie civile des litiges concernant des rapports de droit public. »

#Autonomie administrative du Tribunal fédéral

ATF 133 II 209 du 25 mai 2007 Arrêt de principe sur l'autonomie administrative du Tribunal fédéral et l'application de la loi sur la transparence aux actes administratifs de la cour. L'arrêt définit les limites de l'autonomie administrative et les obligations de transparence.

« La consultation de documents officiels des organes de direction du Tribunal fédéral est possible sous les conditions générales de la loi fédérale sur le principe de la transparence, en vertu de l'art. 28 LTF, lorsqu'un acte administratif est en discussion qui ne touche pas directement les compétences centrales de la cour. »

Le Tribunal fédéral a distingué entre activité judiciaire et action administrative :

« La constitution des différentes cours est un acte d'organisation lié à l'activité judiciaire, raison pour laquelle il n'existe aucun droit de consultation des documents correspondants ; les bases et discussions concernant le règlement du tribunal doivent en revanche être considérées comme de la législation et sont donc accessibles sur demande en vertu de la loi sur la transparence. »

Arrêt 13Y_1/2007 du 25 mai 2007 Procédure pour la mise en œuvre pratique de la consultation des procès-verbaux du tribunal plénier et de la commission administrative. L'arrêt concrétise les modalités de l'autonomie administrative dans la pratique.

La cour a exposé que la commission administrative et le tribunal plénier, en tant qu'organes de direction du Tribunal fédéral, ont des fonctions différentes soumises à diverses obligations de transparence.

#Organisation et procédure selon la loi

ATF 144 I 70 du 13 mars 2018 Le Tribunal fédéral a précisé les exigences relatives à la formation des corps judiciaires et leur réglementation légale. L'arrêt montre le lien entre l'art. 188 al. 2 Cst. et les garanties procédurales.

« L'art. 30 al. 1 Cst. et l'art. 6 ch. 1 CEDH exigent que des critères abstraits soient définis à l'avance et de manière transparente pour la formation des corps judiciaires. Cela peut aussi se faire sous la forme d'une pratique consolidée. »

Arrêt 8C_602/2022 du 25 mai 2023 Arrêt sur l'organisation du Tribunal administratif fédéral et sa relation avec la surveillance par le Tribunal fédéral. L'arrêt clarifie la mise en œuvre de l'art. 188 al. 2 Cst. dans la pratique de surveillance du Tribunal fédéral.

Le Tribunal fédéral a souligné l'importance des bases légales pour l'organisation judiciaire et s'est référé aux exigences constitutionnelles pour la procédure.

#Pouvoirs de direction de la procédure

Arrêt 1B_185/2014 du 27 mai 2014 Le Tribunal fédéral a exposé les principes des décisions de direction de procédure et s'est référé à sa position particulière dans le système judiciaire.

« En tant qu'autorité judiciaire suprême de la Confédération, le Tribunal fédéral ne doit en règle générale s'occuper qu'une seule fois de la même affaire litigieuse. »

Arrêt 9F_4/2014 du 29 avril 2014 Arrêt sur les motifs de révision et la force de chose jugée des arrêts du Tribunal fédéral comme expression du pouvoir judiciaire suprême.

« Le Tribunal fédéral est l'autorité judiciaire suprême de la Confédération (art. 188 al. 1 Cst. ; art. 1 al. 1 LTF). Ses décisions acquièrent force de chose jugée selon l'art. 61 LTF le jour où elles sont rendues. Un nouvel examen de l'affaire litigieuse qui est à la base d'un arrêt du Tribunal fédéral est en principe exclu. »

Arrêt 6B_1481/2021 du 10 février 2022 Le Tribunal fédéral a défini ses pouvoirs d'examen et les limites de l'établissement des faits en tant qu'autorité judiciaire suprême.

« Le Tribunal fédéral, en tant qu'autorité judiciaire suprême, ne contrôle les décisions attaquées que sous l'angle de la juste application du droit et ne procède à aucune administration de preuves (art. 105 al. 1 LTF). »

#Délimitation par rapport aux autres autorités judiciaires

Arrêt RR.2021.116 du 14 septembre 2022 (Tribunal pénal fédéral) Arrêt sur la fonction de surveillance du Tribunal fédéral sur les tribunaux fédéraux de première instance et leur autonomie organisationnelle.

Le Tribunal pénal fédéral a exposé concernant la commission administrative du Tribunal fédéral et son activité de surveillance qu'elle dispose, en vertu du règlement du Tribunal fédéral, de pouvoirs de surveillance spéciaux.

Arrêt CA.2025.8 du 9 mai 2025 (Tribunal pénal fédéral) Décision sur l'indépendance des juges et la séparation organisationnelle entre les différents degrés judiciaires dans le cadre de la surveillance du Tribunal fédéral.

Le Tribunal pénal fédéral a thématisé les limites de l'autonomie administrative et le rôle des instances de surveillance supérieures dans la garantie de l'indépendance judiciaire.