#Doctrine

#1. Historique

N. 1 La compétence de l'Assemblée fédérale de donner des mandats au Conseil fédéral était déjà établie sous la Constitution fédérale de 1874, mais n'a trouvé d'ancrage constitutionnel explicite qu'avec la révision totale de 1999. Le Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 précisait : « La nouvelle disposition crée la base constitutionnelle explicite pour la participation de l'Assemblée fédérale à la planification politique et pour l'octroi de mandats au Conseil fédéral » (FF 1997 I 1, 424).

N. 2 L'évolution historique des mandats parlementaires montre un élargissement continu des instruments. Alors que la Constitution fédérale de 1848 ne connaissait que le postulat, la motion s'est développée à partir de 1851 comme instrument contraignant (Lüthi, Die Legislativfunktionen der Bundesversammlung, 1997, p. 245). L'initiative parlementaire n'est venue s'y ajouter qu'en 1962 (Sägesser, Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, p. 178). L'art. 171 Cst codifie cette pratique qui s'est développée et crée en même temps un espace pour de nouvelles formes d'influence parlementaire.

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 171 Cst se situe dans la 2e section du 5e chapitre sur les « Compétences » de l'Assemblée fédérale. La norme forme, avec l'art. 169 Cst (haute surveillance) et l'art. 187 Cst (droits de participation en politique extérieure), le fondement constitutionnel du contrôle parlementaire et du pilotage de l'activité gouvernementale. Elle concrétise le principe ancré à l'art. 148 al. 1 Cst selon lequel l'Assemblée fédérale « exerce le pouvoir suprême dans la Confédération », sous réserve des droits du peuple et des cantons (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 171 n. 2).

N. 4 Le lien systématique avec → l'art. 182 Cst montre la séparation fonctionnelle des pouvoirs : tandis que l'art. 171 Cst règle l'attribution de mandats parlementaires, l'art. 182 Cst définit la fonction de direction autonome du Conseil fédéral. La tension entre le pilotage parlementaire et l'autonomie exécutive caractérise l'interprétation des deux normes (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 171 n. 5; Tschannen, Staatsrecht, 5e éd. 2021, § 44 n. 15).

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

N. 5 Le terme « mandats » à l'art. 171 al. 1 Cst englobe toutes les formes d'interventions parlementaires par lesquelles l'Assemblée fédérale agit sur l'activité du Conseil fédéral. Le Message utilise volontairement un terme large qui inclut à la fois les instruments traditionnels (motion, postulat) et les nouvelles formes d'influence parlementaire (FF 1997 I 1, 424). Selon la doctrine dominante, cela comprend : les mandats contraignants (motions), les mandats d'examen (postulats), les demandes d'information (interpellations) et d'autres instruments prévus par la loi (Müller/Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3e éd. 2013, n. 285; Sägesser, Kommentar zum Reglement des Nationalrates, 2e éd. 2014, art. 118 n. 1).

N. 6 L'élément constitutif « peut » constitue une norme de pouvoir d'appréciation. L'Assemblée fédérale n'est pas tenue de faire usage de sa compétence d'attribution de mandats. Elle décide, dans le cadre de sa responsabilité politique, si et sous quelle forme elle agit de manière directrice sur le Conseil fédéral (Graf, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 2e éd. 2023, § 15 n. 8). Cette liberté d'appréciation est limitée par le principe de la séparation des pouvoirs et le respect du domaine central exécutif (Biaggini, BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 171 n. 3).

N. 7 Le renvoi à la loi à l'al. 2 (« La loi règle les détails ») constitue une norme de délégation. La Constitution laisse au législateur le soin de régler plus précisément les instruments parlementaires. Cette délégation est complète : elle concerne aussi bien les types de mandats, leur caractère contraignant, la procédure que les limites de l'action parlementaire (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 171 n. 7).

#4. Effets juridiques

N. 8 Les effets juridiques des mandats selon l'art. 171 Cst dépendent de l'instrument choisi. Les motions créent selon l'art. 120 al. 2 LParl une obligation d'agir pour le Conseil fédéral : il doit présenter un projet d'acte ou une mesure. Cette obligation est juridiquement exigible, le Parlement contrôlant la mise en œuvre par la haute surveillance ancrée à l'art. 169 Cst (Kiener/Krüsi, Öffentliches Verfahrensrecht, 2e éd. 2019, n. 1542). En cas de non-respect, le Parlement dispose de diverses possibilités de sanctions, du blâme public au refus de décharge en passant par le rejet du rapport de gestion (art. 153 al. 3 LParl ; cf. Rapport de gestion des Commissions de gestion 2022, FF 2023 1182, p. 15).

N. 9 Les postulats ne déclenchent selon l'art. 123 al. 1 LParl qu'une obligation d'examen. Le Conseil fédéral doit faire rapport, mais n'est pas tenu de mettre en œuvre. L'absence de caractère exécutoire correspond au caractère non contraignant du postulat comme instrument parlementaire « faible » (Lüthi, Das Parlament, 2e éd. 2022, p. 356; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n. 2894). Il existe néanmoins une obligation constitutionnelle de faire rapport, dont la violation active la haute surveillance parlementaire (Rapport de gestion CdG 2021, FF 2022 975, p. 28).

N. 10 Les limites de la compétence d'attribution de mandats résultent du principe de la séparation des pouvoirs (→ art. 144 Cst) et du principe de légalité (→ art. 5 Cst). Le Parlement ne peut pas interférer dans le domaine central exécutif, notamment pas dans les décisions individuelles opérationnelles ou les procédures administratives en cours (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd. 2022, § 12 n. 18). Selon la pratique de l'Assemblée fédérale, les mandats sont irrecevables s'ils contreviennent au droit de rang supérieur ou sont factuellement inexécutables (BO 2019 N 1542; BO 2020 E 876).

#5. Points controversés

N. 11 La portée des mandats parlementaires dans le domaine de la politique extérieure est controversée dans la doctrine. Tandis que Künzli/Eugster (Parlamentarische Aussenpolitik, 2019, p. 234) défendent une interprétation extensive et admettent les motions aussi pour les mandats de négociation de droit international, Thürer/Schwendimann (SZIER 2020, p. 445) plaident pour une gestion restrictive en référence à la prérogative de politique extérieure du Conseil fédéral selon l'art. 184 Cst. La pratique montre une ligne médiane : les motions de politique extérieure sont régulièrement transmises, mais souvent seulement comme postulats (BO 2021 N 678; BO 2022 E 234).

N. 12 Le caractère contraignant des mandats parlementaires de planification est également discuté de manière controversée. Sägesser (Regierungsreform, 2022, p. 167) défend la position selon laquelle les planifications de législature, comme instrument de direction du Conseil fédéral, relèvent du domaine de compétence de ce dernier et les mandats parlementaires ne pourraient avoir ici qu'un caractère de recommandation. A l'inverse, Lienhard/Häsler (LeGes 2021, p. 15) soulignent que l'art. 171 Cst ne connaît aucune exception spécifique selon les domaines et que les motions sont aussi contraignantes dans le domaine de la planification. Le Tribunal fédéral n'a pas encore tranché cette question.

N. 13 Un autre point de controverse concerne les délais pour l'exécution des mandats parlementaires. Mastronardi (Kommentar ParlG, 2e éd. 2022, art. 120 n. 45) exige que les motions soient mises en œuvre « dans un délai utile », sans cependant mentionner de délais concrets. Biaggini (BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 171 n. 8) s'exprime de manière plus critique et voit dans des délais de mise en œuvre trop longs un mépris factuel de la volonté parlementaire. La pratique parlementaire montre de grandes différences : tandis que les motions urgentes sont souvent mises en œuvre dans l'année, les mandats législatifs complexes peuvent nécessiter plusieurs périodes de législature (Rapport de gestion du Conseil fédéral 2022, FF 2023 789, annexe 3).

#6. Indications pratiques

N. 14 Lors de la formulation des mandats parlementaires, il convient de veiller à la précision et à la faisabilité. Les mandats vagues ou contradictoires mènent à des problèmes de mise en œuvre et peuvent être modifiés par le Conseil fédéral avec justification correspondante (Guide pratique Services du Parlement, 3e éd. 2023, p. 67). L'Assemblée fédérale a développé dans sa pratique constante des critères pour de « bonnes » motions : objectif clair, délai approprié, respect des compétences constitutionnelles (BO 2018 N 1123; BO 2019 E 567).

N. 15 Le choix du bon instrument dépend de l'objectif poursuivi. Pour les mandats législatifs contraignants, la motion convient, pour les clarifications et rapports, le postulat. L'initiative parlementaire selon l'art. 160 Cst contourne le Conseil fédéral et ne devrait être choisie qu'en cas de divergences fondamentales ou d'inaction de l'exécutif (Vatter, Das politische System der Schweiz, 4e éd. 2020, p. 287). La recommandation selon l'art. 141 LParl constitue un instrument faible qui convient pour les signaux politiques sans contrainte d'action (Kälin/Lienhard/Wyttenbach, Auslagerung und Privatisierung, 2019, n. 445).

N. 16 Pour le contrôle de l'exécution des mandats, divers instruments parlementaires sont disponibles : heure des questions (art. 151 LParl), interpellation (art. 152 LParl), rapport dans le cadre du contrôle de gestion (art. 144 LParl). Le contrôle systématique a posteriori par les commissions s'est révélé comme le moyen le plus efficace d'assurer la mise en œuvre des mandats parlementaires (Schwarz/Sägesser, Parlamentskontrolle, NZZ Libro 2021, p. 234). La gestion numérique des affaires permet depuis 2019 un suivi sans lacune de tous les mandats pendants (base de données Curia Vista, www.parlament.ch).

#Jurisprudence

#Constat général

Il n'existe pas de jurisprudence fédérale exhaustive concernant l'art. 171 Cst. Cette norme règle la compétence fondamentale de l'Assemblée fédérale de donner des mandats au Conseil fédéral et renvoie à la réglementation légale pour les détails. En tant que disposition de droit d'organisation, elle ne donne typiquement pas lieu à des litiges justiciables qui parviendraient devant le Tribunal fédéral.

#Contexte constitutionnel

Les quelques arrêts disponibles ne traitent l'art. 171 Cst. qu'en marge, en relation avec la haute surveillance parlementaire et la séparation des pouvoirs :

ATF 141 I 172 du 24 août 2015
Haute surveillance du Parlement sur l'administration ; secret fiscal ; garantie de la voie de droit
Le Tribunal fédéral a reconnu la haute surveillance parlementaire comme une fonction à caractère essentiellement politique, sans toutefois traiter spécifiquement de l'art. 171 Cst.

« La haute surveillance revêt un caractère essentiellement politique, ce qui permet aux cantons de prévoir une exception à la garantie de la voie de droit. »

#Jurisprudence relative aux normes apparentées

L'application pratique des instruments parlementaires est principalement concrétisée par la loi sur le Parlement (LParl ; RS 171.10). Des arrêts isolés concernant les questions procédurales et les droits d'information des commissions parlementaires touchent indirectement le champ d'application de l'art. 171 Cst., mais traitent principalement des dispositions légales d'exécution.

L'absence de casuistique concernant l'art. 171 Cst. correspond à la nature juridique de cette norme de compétence : les litiges relatifs aux mandats parlementaires se règlent dans le processus politique et non devant les tribunaux.