L'article 167 Cst. confère à l'Assemblée fédérale (le Parlement suisse) le pouvoir central sur les finances fédérales. Le Parlement décide de toutes les dépenses de la Confédération. Il adopte chaque année le budget (appelé budget prévisionnel) et examine en fin d'année les comptes de l'État.
Cette règle garantit que seuls les représentants du peuple décident de l'argent des contribuables. Le Conseil fédéral (le gouvernement) ne peut pas engager de dépenses importantes sans l'accord du Parlement. Ceci constitue une partie importante de la séparation des pouvoirs (répartition du pouvoir étatique entre différentes autorités).
Application concrète : Si la Confédération veut construire une nouvelle autoroute, le Parlement doit approuver les coûts. D'abord, l'argent est inscrit dans le budget annuel. Plus tard, le Parlement contrôle si l'argent a vraiment été dépensé pour l'usage prévu.
Les trois tâches principales sont :
Arrêter les dépenses : Le Parlement approuve toutes les dépenses importantes de la Confédération
Adopter le budget prévisionnel : Chaque année, le Parlement adopte le budget pour l'année suivante
Approuver les comptes d'État : À la fin de l'année, le Parlement vérifie si le gouvernement a utilisé l'argent correctement
Ces compétences ne peuvent pas être transférées par le Parlement à d'autres autorités. Elles constituent le cœur du contrôle démocratique sur les finances de l'État.
Ch. 1 L'art. 167 Cst. a été introduit dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 et rassemble les compétences financières de l'Assemblée fédérale dans une seule disposition. Le Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) souligne que cette norme ancre constitutionnellement la souveraineté budgétaire parlementaire traditionnelle. La disposition a repris en substance la pratique antérieure sous l'ancienne Constitution fédérale de 1874, où les compétences budgétaires étaient éparpillées dans différents articles.
Ch. 2 La norme a été formulée délibérément de manière concise afin de laisser à l'Assemblée fédérale une marge de manœuvre suffisante dans l'exercice de ses compétences financières. L'assemblée constituante a voulu ainsi souligner le rôle central du Parlement dans les finances fédérales (FF 1997 I 434).
Ch. 3 L'art. 167 Cst. est positionné dans le titre 5 « Autorités fédérales » sous le chapitre 1 « Assemblée fédérale ». La norme est en relation étroite avec :
→ l'art. 126 Cst. (gestion financière), qui règle les principes matériels de la politique financière
→ l'art. 159, al. 3, let. b Cst., qui prévoit des majorités qualifiées pour certaines décisions de dépenses
→ l'art. 166 Cst. (haute surveillance), qui comprend aussi la surveillance financière
→ l'art. 183 Cst., qui délimite les compétences financières du Conseil fédéral
Ch. 4 La disposition concrétise le principe de séparation des pouvoirs (→ art. 144 Cst.) dans le domaine financier : le Parlement en tant que représentant du peuple décide de l'utilisation des finances publiques, tandis que l'exécutif est responsable de l'exécution.
Ch. 5« Dépenses de la Confédération » : Cette notion comprend toutes les utilisations de fonds par la Confédération, indépendamment de leur qualification juridique (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, ch. 1823). La doctrine dominante distingue entre les dépenses uniques et récurrentes, toutes deux soumises à la compétence de décision parlementaire (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 12 ch. 28).
Ch. 6« Budget » : Le budget est la planification financière contraignante pour un exercice comptable. Il a selon Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 167 ch. 8) une double nature : il est d'une part un instrument de planification, d'autre part une base d'autorisation pour les dépenses. Le budget lie l'administration, mais ne donne aucun droit subjectif aux tiers (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 167 ch. 12).
Ch. 7« Comptes d'État » : Les comptes d'État documentent les recettes et dépenses effectives d'un exercice comptable. leur approbation par l'Assemblée fédérale a une fonction de contrôle politique primaire et décharge le Conseil fédéral (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 18 ch. 45).
Ch. 8 L'art. 167 Cst. fonde une compétence exclusive de l'Assemblée fédérale dans le domaine financier. Le Conseil fédéral ne peut effectuer sans autorisation parlementaire aucune dépense qui dépasse le budget approuvé (Sägesser, Kommentar zum Finanzhaushaltgesetz, 2e éd. 2014, art. 4 ch. 15).
Ch. 9 Les décisions de l'Assemblée fédérale selon l'art. 167 Cst. ne sont pas soumises au référendum (→ art. 163, al. 2 Cst.). Ceci renforce la souveraineté financière parlementaire, mais exclut largement le contrôle démocratique direct (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 892).
Ch. 10 Les violations de crédits approuvés peuvent avoir des conséquences disciplinaires et pénales (→ art. 314 CP). La responsabilité incombe principalement aux autorités d'exécution, non au Parlement lui-même.
Ch. 11Force obligatoire du budget : Le degré de force obligatoire du budget est controversé. Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 42 ch. 18) défend un lien strict, tandis que Lienhard/Mächler (Finanzrecht, 2017, ch. 234) plaident pour plus de flexibilité en cas d'événements imprévus. La pratique suit une solution intermédiaire avec des crédits supplémentaires.
Ch. 12Degré de détail : Le degré de détail requis du budget fait l'objet d'une discussion controversée. Sägesser (op. cit., art. 5 ch. 8) exige une ventilation détaillée pour un contrôle parlementaire effectif. Waldmann (BSK BV, art. 167 ch. 15) met en garde contre un pilotage excessif de l'exécutif par des directives budgétaires trop détaillées. La loi sur les finances en vigueur cherche une voie médiane.
Ch. 13Rapport avec les lois matérielles : Le rapport entre les décisions de dépenses selon l'art. 167 Cst. et les obligations légales de dépenses est controversé. L'opinion majoritaire (Ehrenzeller, St. Galler Kommentar, art. 167 ch. 14 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., ch. 1825) considère les lois matérielles comme une base de dépenses suffisante. Une minorité (Reich, Finanzordnung, 2012, p. 156) exige des décisions de crédit supplémentaires.
Ch. 14 L'Assemblée fédérale exerce ses compétences selon l'art. 167 Cst. dans le processus budgétaire annuel. Les commissions parlementaires des finances préparent les décisions et examinent de manière approfondie les propositions du Conseil fédéral. Le budget doit être adopté au plus tard lors de la session d'hiver.
Ch. 15 En cas de dépassement de crédits, il faut impérativement obtenir des crédits supplémentaires. Des exceptions ne valent que pour les dépenses urgentes et non différables (→ art. 34 de la loi sur les finances). L'approbation ultérieure par l'Assemblée fédérale est cependant également requise dans ce cas.
Ch. 16 Les comptes d'État sont typiquement traités lors de la session d'été de l'année suivante. Leur approbation a une signification politique primaire, mais peut en cas de violations graves déclencher des procédures de responsabilité (→ art. 14 de la loi sur la responsabilité).
L'art. 167 Cst. en tant que norme organisationnelle sur le droit budgétaire de l'Assemblée fédérale fait rarement l'objet de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Les décisions disponibles traitent principalement des compétences budgétaires analogues au niveau cantonal et communal, les principes développés à cet égard étant toutefois également pertinents pour le niveau fédéral.
ATF 95 I 531 du 15 octobre 1969
Le Tribunal fédéral a développé dans ce référendum financier cantonal les principes relatifs au rapport entre décision budgétaire et décision de dépenses.
La signification juridique des décisions budgétaires varie selon la situation : elles contiennent principalement une présentation des recettes et des dépenses attendues, mais peuvent aussi comporter des décisions matérielles de dépenses.
«La décision du Grand Conseil d'inscrire les loyers exigés au budget constitue ainsi - au moins en ce qui concerne l'autorisation initiale - une véritable décision de dépenses [...].»
Cette jurisprudence sur la double nature des décisions budgétaires est transposable à l'art. 167 Cst. : en arrêtant le budget, l'Assemblée fédérale ne décide pas seulement d'un aperçu des finances planifiées, mais aussi des dépenses matérielles de la Confédération.
La jurisprudence clairsemée relative à l'art. 167 Cst. confirme la répartition constitutionnelle fondamentale des compétences financières. Le Tribunal fédéral respecte la souveraineté financière de l'Assemblée fédérale inscrite dans l'art. 167 Cst. et ne l'examine qu'avec retenue.
Le débat parlementaire du 2 novembre 2009 (recommandation du PFPDT concernant la documentation complémentaire du budget 2010) a souligné que «le pouvoir financier appartient à l'Assemblée fédérale» et que le budget est finalement adopté par décision parlementaire.
Le faible nombre d'ATF relatifs à l'art. 167 Cst. reflète la nature politique des compétences budgétaires. Les litiges concernant les décisions de dépenses, le budget et les comptes d'État sont typiquement traités dans le processus politique de l'Assemblée fédérale et non devant les tribunaux.
Cela correspond à la logique institutionnelle du principe de séparation des pouvoirs : la justice fait preuve de retenue dans le contrôle des décisions financières parlementaires, tant que celles-ci s'exercent dans le cadre des compétences constitutionnelles.
La jurisprudence disponible confirme l'art. 167 Cst. comme élément central de la souveraineté budgétaire parlementaire. Les tribunaux reconnaissent la compétence étendue de l'Assemblée fédérale en matière de dépenses, de budget et de comptes d'État et n'interviennent qu'en cas de violations constitutionnelles manifestes. La conception pratique de ces compétences relève du pouvoir d'appréciation politique de l'Assemblée fédérale.