1Tout membre de l’Assemblée fédérale, tout groupe parlementaire, toute commission parlementaire et tout canton peuvent soumettre une initiative à l’Assemblée fédérale.
2Les membres de chacun des conseils et ceux du Conseil fédéral peuvent faire des propositions relatives à un objet en délibération.
L'art. 160 Cst. donne aux membres du Parlement et à d'autres acteurs importants le droit de proposer de nouvelles lois et des modifications. Cette disposition constitue le cœur de la démocratie parlementaire en Suisse.
L'alinéa 1 règle le droit d'initiative (droit de lancer de nouvelles affaires). Sont habilités tous les conseillers nationaux et aux États individuellement, les groupes (partis politiques au Parlement), les commissions parlementaires et les 26 cantons. Ils peuvent par exemple déposer une initiative parlementaire pour créer une nouvelle loi sur la protection de l'environnement ou modifier une réglementation fiscale existante.
L'alinéa 2 accorde le droit de proposition pour les délibérations déjà en cours. Lorsque le Parlement délibère sur une loi, les membres individuels des conseils et le Conseil fédéral peuvent présenter des propositions de modification. Ainsi, un conseiller national peut proposer, lors des délibérations budgétaires, d'allouer davantage d'argent à l'éducation.
Les conséquences juridiques sont claires : le Parlement doit traiter toutes les initiatives et voter sur toutes les propositions. Un refus est anticonstitutionnel. Toutefois, il n'y a aucune garantie que la proposition sera également acceptée – c'est la procédure démocratique qui en décide.
Ces droits renforcent la séparation des pouvoirs en garantissant que non seulement le Conseil fédéral, mais aussi le Parlement peut activement façonner les lois. Ils constituent un important contrepoids au gouvernement et permettent aux représentants élus d'apporter directement au Parlement les préoccupations de leurs électeurs.
L'art. 160 Cst. se distingue des droits populaires : alors que les citoyens peuvent lancer des initiatives populaires, cette disposition règle les possibilités internes de configuration du Parlement.
N. 1 L'ancrage du droit d'initiative et de proposition parlementaires à l'art. 160 Cst. s'est effectué dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. La norme a transposé dans la nouvelle constitution la pratique parlementaire existant depuis 1848 et codifié ainsi les droits de participation démocratique établis (FF 1997 I 1, 404). Le constituant voulait ancrer expressément au niveau constitutionnel les instruments parlementaires de formation de la politique et souligner ainsi leur importance fondamentale pour le système parlementaire suisse.
N. 2 La distinction entre le droit d'initiative (al. 1) et le droit de proposition (al. 2) était déjà présente dans l'ancienne Constitution fédérale et a été consciemment maintenue lors de la mise à jour. Tandis que le droit d'initiative permet le lancement de nouvelles affaires, le droit de proposition se rapporte à la participation à la formation d'affaires déjà pendantes. Cette division reflète les différentes phases du processus législatif parlementaire.
N. 3 L'art. 160 Cst. se trouve dans le 2e chapitre du 5e titre sur les autorités fédérales et fait partie des dispositions sur l'Assemblée fédérale (art. 148–173 Cst.). La norme forme avec → l'art. 161 Cst. (interdiction du mandat impératif) et → l'art. 162 Cst. (immunité) la base constitutionnelle de l'indépendance de l'activité parlementaire. Dans le contexte du principe de la séparation des pouvoirs (→ art. 144 Cst.), l'art. 160 Cst. assure la compétence d'initiative législative face à l'exécutif.
N. 4 Les dispositions d'exécution se trouvent dans la loi sur le Parlement (LParl, RS 171.10), notamment dans les art. 107–136 LParl pour les initiatives parlementaires, les motions et les postulats. Le rapport aux droits politiques des citoyens (→ art. 136–142 Cst.) est complémentaire : tandis que l'initiative populaire émane directement du peuple, l'art. 160 Cst. permet aux représentants élus et aux acteurs institutionnels d'initier des processus législatifs.
N. 5Ayants droit à l'initiative (al. 1) : Le cercle des ayants droit à l'initiative comprend quatre catégories :
Chaque membre individuel des conseils (initiative individuelle)
Chaque groupe parlementaire en tant que regroupement parlementaire (initiative de groupe)
Chaque commission parlementaire (initiative de commission)
Chaque canton (initiative cantonale)
Le droit d'initiative appartient à ces acteurs de manière indépendante et autonome les uns par rapport aux autres. Un nombre minimum de soutiens n'est pas prescrit par le droit constitutionnel, mais peut être réglé par voie réglementaire.
N. 6Ayants droit à la proposition (al. 2) : Le droit de proposition sur les affaires pendantes n'appartient qu'à deux catégories :
Aux membres des conseils
Au Conseil fédéral en tant que collège
Il est remarquable que les groupes, les commissions et les cantons n'ont pas de droit de proposition constitutionnel. Le Conseil fédéral obtient par l'al. 2 une position privilégiée dans la procédure législative, bien qu'il ne possède pas de droit d'initiative selon l'al. 1.
N. 7Objet : Les « initiatives » au sens de l'al. 1 comprennent selon la doctrine dominante toutes les interventions parlementaires qui visent à créer, modifier ou abroger le droit fédéral (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 160 N. 8). Le concept doit être compris largement et englobe les initiatives parlementaires au sens strict, mais aussi les motions et les postulats.
N. 8 Le droit d'initiative fonde une prétention constitutionnelle au traitement formel de l'intervention dans la procédure parlementaire. Les conseils sont tenus de délibérer et de décider sur les initiatives déposées. Un refus de traitement violerait le droit constitutionnel.
N. 9 Le droit de proposition garantit la possibilité d'influence concrète sur le contenu des projets durant la délibération parlementaire. Les propositions peuvent viser la modification, le complément, la suppression ou le renvoi. Le conseil doit voter sur les propositions présentées ; un non-traitement est inadmissible.
N. 10 L'exercice des droits selon l'art. 160 Cst. est soumis à l'autonomie parlementaire et n'est en principe pas justiciable. Comme le Tribunal fédéral le constate dans l'ATF 146 I 145 c. 4.3, les préoccupations de formation politique doivent être introduites prioritairement par ces droits de participation démocratique et non par la voie de la protection juridique.
N. 11Portée du droit d'initiative cantonal : La portée exacte de l'initiative cantonale est controversée. Tandis que Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1685) défendent une interprétation large qui comprend aussi les préoccupations de politique générale, une conception plus restrictive plaide pour une limitation aux préoccupations fédéralistes (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, § 13 N 34). La pratique montre cependant que les initiatives cantonales sont thématiquement diversifiées.
N. 12Rapport au droit d'initiative du Conseil fédéral : Il est controversé de savoir si le Conseil fédéral dispose d'un droit d'initiative de fait, bien qu'il ne soit pas mentionné à l'al. 1. La doctrine dominante l'affirme en se référant à l'art. 181 Cst. (droit d'initiative du Conseil fédéral), de sorte que l'art. 160 al. 1 Cst. ne serait pas exhaustif (BSK BV-Sägesser, 2e éd. 2024, art. 160 N 15). Une opinion minoritaire voit dans cette non-mention une décision consciente du constituant.
N. 13Limites du droit de proposition : Il est controversé de savoir dans quelle mesure le droit de proposition est limité par l'exigence de pertinence matérielle. Tandis que Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 23 N 18) plaident pour des exigences strictes quant au lien matériel, la pratique parlementaire adopte une application plus généreuse, tant qu'un lien thématique minimal existe.
N. 14 Pour l'exercice du droit d'initiative, les délais et formes réglementaires sont à observer. Les initiatives parlementaires nécessitent la forme écrite et une motivation (art. 107 al. 2 LParl). Les initiatives cantonales doivent être décidées par l'organe cantonal compétent ; le simple dépôt par le gouvernement cantonal ne suffit pas.
N. 15 Les propositions en plénum peuvent en principe être présentées oralement, mais pour des propositions de modification complexes, la forme écrite est recommandée. Le moment stratégique de la présentation de la proposition peut être décisif : les propositions lors de l'examen de détail ont souvent de meilleures chances de succès que celles lors du débat d'entrée en matière.
N. 16 La délimitation entre les différents instruments (initiative parlementaire, motion, postulat) suit leur caractère contraignant différent. Tandis que l'initiative parlementaire vise directement un projet d'acte, la motion et le postulat chargent le Conseil fédéral d'élaborer un projet. Le choix de l'instrument devrait se fonder sur l'objectif visé et le contexte politique.
#Droits de participation démocratique comme alternative à la protection juridictionnelle
ATF 146 I 145 consid. 4.3 du 5 mai 2020
Droit d'initiative et de motion parlementaires comme instrument démocratique de participation politique. Le Tribunal fédéral établit que les demandes portant sur l'aménagement de domaines politiques actuels doivent en principe être introduites par la voie des possibilités de participation démocratique, et non par la voie de la protection juridictionnelle.
« Les demandes portant sur un aménagement déterminé de domaines politiques actuels peuvent en principe être introduites, selon le droit constitutionnel suisse, par la voie des possibilités de participation démocratique. À cette fin, les droits politiques, qui comprennent aussi l'élection des Conseils fédéraux, sont à disposition conformément aux art. 34 et 136 Cst. (...) Il convient de mentionner en outre le droit d'initiative et de motion des membres des Conseils fédéraux, des groupes, des commissions parlementaires et des cantons selon l'art. 160 al. 1 Cst. ainsi que le droit de motion des membres des conseils et du Conseil fédéral sur une affaire en délibération (art. 160 al. 2 Cst.). »
Arrêt 1C_37/2019 du 5 mai 2020 consid. 4.3
Confirmation de la jurisprudence de l'instance précédente sur la délimitation entre protection juridictionnelle et droits de participation démocratique. Le Tribunal fédéral renvoie à l'art. 160 Cst. comme instrument de mise en œuvre de préoccupations politiques en dehors de la protection juridictionnelle judiciaire.
L'importance de l'art. 160 Cst. réside dans le fait qu'il crée le cadre constitutionnel du pouvoir de structuration parlementaire et détermine en même temps les limites de la protection juridictionnelle individuelle.
#Application pratique dans le travail parlementaire
La pratique parlementaire étendue montre l'application diversifiée de l'art. 160 Cst. par des initiatives parlementaires et des motions de différents initiateurs (membres des conseils, groupes, commissions, cantons). La jurisprudence se limite aux questions de délimitation relatives à la justiciabilité, tandis que l'exercice des droits parlementaires eux-mêmes relève de l'autonomie parlementaire.