1Le Conseil des États se compose de 46 députés des cantons.
2Les cantons d’Obwald, de Nidwald, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d’Appenzell Rhodes-Extérieures et d’Appenzell Rhodes-Intérieures élisent chacun un député; les autres cantons élisent chacun deux députés.
3Les cantons édictent les règles applicables à l’élection de leurs députés au Conseil des États.
L'article 150 Cst. règle la composition et l'élection du Conseil des États. Le Conseil des États est la petite chambre de l'Assemblée fédérale avec 46 membres.
Les sièges sont inégalement répartis entre les 26 cantons. Les six cantons plus petits Obwald, Nidwald, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Appenzell Rhodes-Extérieures et Appenzell Rhodes-Intérieures élisent chacun un membre. Les 20 autres cantons élisent chacun deux membres. Cette réglementation entraîne de grandes différences : un conseiller aux États d'Appenzell Rhodes-Intérieures représente environ 16'000 habitants, un de Zurich plus de 1,5 million.
Chaque canton détermine lui-même comment il élit ses conseillers aux États. La plupart utilisent le système majoritaire (élection à la majorité), où le candidat avec le plus de voix l'emporte. Seuls le Jura et Neuchâtel utilisent le système proportionnel (élection proportionnelle selon la force des partis). Les cantons peuvent aussi fixer leurs propres conditions d'éligibilité, par exemple une obligation de domicile dans le canton.
Malgré leur désignation comme « représentants des cantons », les conseillers aux États ne sont pas liés par les instructions de leurs cantons. Ils décident librement selon leur conscience et souvent selon leur appartenance partisane. Le Tribunal fédéral a confirmé que la représentation inégale des cantons est constitutionnellement admissible, car elle correspond à la structure fédéraliste de l'État.
Un exemple pratique : lors de l'élection au Conseil des États 2023 à Schaffhouse, un candidat a été élu qui ne résidait pas dans le canton. Le Tribunal fédéral a déclaré l'élection invalide, car la constitution cantonale prescrit une obligation de domicile. Il a fallu procéder à une élection complémentaire.
N° 1 La composition actuelle du Conseil des États remonte à la Constitution fédérale de 1848, qui a établi le système bicaméral comme compromis entre unitaires et fédéralistes. Les cantons ont reçu chacun deux représentants indépendamment de leur taille, à l'exception des demi-cantons avec un représentant chacun (FF 1997 I 1, 390). La Cst. révisée de 1999 a repris cette structure sans modification, mais a consciemment renoncé au terme de « demi-cantons » au profit de l'énumération neutre de l'al. 2 (FF 1997 I 391).
N° 2 L'ancrage explicite de la compétence électorale cantonale à l'al. 3 a été effectué pour clarifier la nature fédéraliste de l'élection au Conseil des États. Malgré sa fonction d'organe fédéral, le Conseil des États devait tirer sa légitimation directement des cantons (FF 1997 I 391). Cette « double nature » — organe fédéral avec ancrage cantonal — caractérise la position constitutionnelle jusqu'à aujourd'hui.
N° 3 L'art. 150 Cst. se trouve dans le 5e chapitre sur les autorités fédérales et concrétise la subdivision de l'Assemblée fédérale prévue à l'art. 148 al. 2 Cst. La norme est étroitement liée à → l'art. 149 Cst. (Conseil national), les deux conseils étant égaux en droits malgré des bases de légitimation différentes (art. 148 al. 2 Cst.).
N° 4 La compétence électorale cantonale (al. 3) est l'expression de la structure étatique fédéraliste ancrée à → l'art. 3 Cst. Elle est en tension avec les prescriptions de droit fédéral sur les droits politiques (→ art. 34, → art. 39 Cst.), ce qui conduit à un ensemble normatif complexe : les cantons organisent la procédure électorale, mais doivent respecter le droit supérieur (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 7).
N° 5 L'interdiction des instructions (→ art. 161 Cst.) relativise le rattachement cantonal : les conseillers aux États sont indépendants des instructions malgré leur désignation comme « députés des cantons » (al. 1). Cette tension systématique se manifeste aussi empiriquement — Wiesli/Linder (2000, 45) démontrent que les modèles de décision des deux conseils ne diffèrent que marginalement (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 7).
N° 6Députés des cantons (al. 1) : Le terme doit être compris avant tout de manière historico-symbolique. Il n'existe pas de fonction de représentation matérielle au sens d'un mandat impératif. Biaggini (Komm. BV, art. 150 n° 2) considère que des liens cantonaux supplémentaires au regard de l'interdiction des instructions ne sont guère plus admissibles (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 3).
N° 7Répartition des sièges (al. 2) : La représentation paritaire de tous les cantons avec deux sièges (respectivement un siège pour les cantons mentionnés à l'al. 2) est fixée par la Constitution. Le Tribunal fédéral reconnaît la « distorsion massive de l'égalité démocratique » qui en résulte comme un écart systémique au principe « une personne, une voix », justifié par le fédéralisme (ATF 151 I 354 consid. 3.1 ; Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 12).
N° 8Compétence de réglementation cantonale (al. 3) : Les cantons déterminent de manière autonome :
La procédure électorale (majorité/proportionnelle)
La délimitation des circonscriptions électorales
Les conditions d'éligibilité dans le cadre de l'art. 34 Cst.
La durée du mandat (dans la période de législature de quatre ans)
Les dates d'élection
Cette compétence est soumise aux limites du droit supérieur (→ art. 49 Cst.), en particulier aux droits fondamentaux et à l'interdiction de discrimination (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 6-7).
N° 9 L'élection au Conseil des États s'effectue selon le droit cantonal avec des recours cantonaux. Le Tribunal fédéral examine dans le cadre du recours en matière de droit public seulement le respect du droit supérieur, mais pas l'application du droit électoral cantonal en tant que tel (ATF 151 I 354 consid. 1.2).
N° 10 La force de représentation différente a pour conséquence qu'un conseiller aux États d'Appenzell Rhodes-Intérieures représente environ 40 fois plus de poids électoral par électeur qu'un conseiller de Zurich. Cette disproportionnalité est voulue constitutionnellement et ne peut être modifiée que par une révision constitutionnelle (Caroni, ZSR 2013 II, 45).
N° 11 En cas de nullité d'une élection, le droit cantonal ordonne les effets juridiques. En l'absence de règlement exprès s'applique le principe de l'élection complémentaire ; le deuxième ne succède pas automatiquement (ATF 151 I 354 consid. 7).
N° 12Limites d'âge : L'admissibilité de la limite d'âge supérieure de 65 ans dans le canton de Glaris est controversée. Biaggini (Komm. BV, art. 150 n° 6) doute de la conformité constitutionnelle en référence à l'interdiction de discrimination. Aubert (Bundesstaatsrecht II, 1013) la considère au contraire comme admissible. Le Conseil fédéral (FF 2001 6080) considérait déjà un âge minimum de 30 ans comme non conforme à la Constitution (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 15).
N° 13Droit de vote des Suisses de l'étranger : L'obligation des cantons d'accorder aux Suisses de l'étranger le droit de vote lors des élections au Conseil des États est controversée. Le Tribunal fédéral a nié en 2014 une telle obligation en référence à la nature cantonale de l'élection (Pratique administrative des autorités fédérales 78.54). La doctrine est partagée entre arguments fédéralistes et de droits fondamentaux.
N° 14Procédure électorale : Alors que la plupart des cantons appliquent le système majoritaire, le Jura et Neuchâtel connaissent la proportionnelle. La compatibilité de la procédure proportionnelle avec le caractère du Conseil des États comme chambre des cantons est parfois mise en doute (Jaag 1976, 145), mais constitue la pratique dominante.
N° 15 Lors de l'élaboration du droit électoral cantonal, les standards minimums de droit fédéral suivants sont obligatoires :
Généralité de l'élection (art. 34 al. 2 Cst.)
Égalité de l'élection au sein du canton
Secret électoral
Authenticité de la volonté de l'électeur
Interdiction de conditions d'éligibilité étrangères à la cause
N° 16 Les sanctions cantonales (p. ex. en cas de violation de l'obligation électorale) ne peuvent selon Sägesser concerner que la fonction cantonale, mais pas l'appartenance au Conseil des États comme organe fédéral (Thurnherr, BSK BV, art. 150 n° 16).
N° 17 La pratique montre que malgré l'appartenance cantonale formelle, les conseillers aux États votent principalement selon l'appartenance partisane et moins selon les intérêts cantonaux. Pour la législation électorale cantonale, cela signifie que les aspects politiques partisans (listes, recommandations électorales) sont admissibles et pertinents pour la pratique.
ATF 151 I 354 consid. 3.1 du 24 mars 2025
Les élections au Conseil des États sont des élections cantonales malgré leur ancrage dans le droit fédéral. Les cantons règlent la procédure électorale de manière largement autonome dans le cadre de l'art. 34 Cst.
« Lors des élections au Conseil des États, les cantons désignent leurs députés au Conseil des États (cf. art. 150 al. 1 Cst.). Bien que le Conseil des États soit un organe de la Confédération, les élections au Conseil des États sont des élections cantonales (art. 150 al. 3 Cst.). Les cantons sont largement libres dans l'aménagement de leur système politique et de leur procédure électorale. »
Arrêt 1C_243/2011 consid. 1.2 du 15 septembre 2011
Confirmation du caractère cantonal des élections au Conseil des États malgré l'organe fédéral. Ceci autorise le recours en matière de droits politiques selon le droit cantonal.
« Bien que le Conseil des États soit un organe de la Confédération, les élections au Conseil des États sont des élections cantonales (art. 150 al. 3 Cst. ; art. 56 al. 1 let. d de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 [Cst./BE ; RS 131.212]). »
ATF 151 I 354 consid. 3.2 du 24 mars 2025
L'obligation de résidence cantonale comme condition d'éligibilité admissible. La résidence doit être remplie déjà au moment de l'élection, et non seulement à l'entrée en fonction.
« Selon l'art. 40 al. 1 en relation avec l'art. 23 al. 1 de la Constitution du canton de Schaffhouse du 17 juin 2002 (Cst./SH ; RS 131.223), sont éligibles au Conseil des États tous les citoyens et citoyennes suisses majeurs et domiciliés dans le canton de Schaffhouse. »
ATF 151 I 354 consid. 5.8 du 24 mars 2025
L'application stricte de la condition de résidence correspond à la volonté constitutionnelle. Les exceptions en raison d'un lien particulier sont inadmissibles.
« L'exigence de résidence sans exception n'est pas non plus matériellement insoutenable ou simplement injustifiable, elle sert au contraire l'idée du principe démocratique de territorialité, car il s'agit que la personne concernée exerce son droit dans la collectivité territoriale où elle a, considérée globalement, le centre de sa vie. »
Arrêt 1C_243/2011 consid. 2 du 15 septembre 2011
La liberté cantonale d'aménagement comprend aussi des réglementations particulières pour les Suisses de l'étranger lors d'élections au Conseil des États. Des restrictions sont admissibles dans le cadre de la proportionnalité.
« Les cantons sont en principe libres dans l'aménagement de leur système politique et de leur procédure électorale. L'art. 39 al. 1 Cst. leur laisse expressément, eu égard à leur autonomie d'organisation, la réglementation de l'exercice des droits politiques dans les affaires cantonales et communales. »
ATF 98 IA 602 du 29 novembre 1972
Principes procéduraux fondamentaux pour les élections au Conseil des États : la protection du secret du vote et l'obligation d'information des autorités sont garanties.
« Droit de vote. Élection au Conseil des États dans le canton de Bâle-Ville. Obligation d'information des autorités et secret du vote. [...] Étendue de l'obligation d'information de l'autorité sur les propositions électorales déposées (consid. 9). Violation du secret du vote par des locaux de vote insuffisamment aménagés (consid. 10 a et b). »
ATF 151 I 354 consid. 6 du 24 mars 2025
L'élection non valable est annulée ex nunc. Les actes officiels du conseiller aux États élu de manière non valable restent valables pour des raisons de sécurité juridique.
« Contrairement aux opinions parfois défendues dans la doctrine, il se justifie pour des considérations de proportionnalité, de sécurité juridique et de confiance (art. 5 al. 2 et art. 9 Cst.) d'annuler l'élection de Simon Stocker ex nunc et non ex tunc. »
ATF 151 I 354 consid. 7 du 24 mars 2025
En cas d'élection non valable, une élection complémentaire doit être organisée. Le candidat ayant obtenu le deuxième plus grand nombre de voix n'est pas automatiquement déclaré élu.
« Le droit cantonal ne règle pas le cas de ce qui doit se passer lorsque dans une élection au Conseil des États un candidat est élu dont l'élection doit être déclarée non valable faute d'éligibilité. [...] En l'absence de réglementation légale, il se justifie de recourir au principe selon lequel dans les élections à la majorité, des élections complémentaires sont normalement organisées pour les membres sortants. »