La législation sur les droits de douane et sur les autres redevances perçues à la frontière sur le trafic des marchandises relève de la compétence de la Confédération.
#Aperçu
L'art. 133 Cst. confère à la Confédération le pouvoir exclusif sur les droits de douane et autres redevances perçues lors du trafic transfrontalier de marchandises. Cette disposition constitutionnelle fédérale constitue un pilier fondamental du droit économique suisse et remonte à la fondation de l'État fédéral en 1848 (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 1).
La norme couvre toutes les redevances perçues lors du passage frontalier de marchandises. Cela comprend aussi bien les droits de douane classiques que d'autres redevances comme les émoluments pour les prestations douanières. Selon la doctrine dominante, l'art. 133 Cst. comprend tant les droits de douane fiscaux (pour le financement de l'État) que les droits de douane économiques (pour la protection de l'économie nationale), car une limitation aux seuls droits fiscaux ne serait guère opportune (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 15).
La compétence fédérale est exclusive : les cantons ne peuvent percevoir leurs propres droits de douane ni réglementer la procédure douanière (ATF 151 II 533 consid. 1.2.2). L'application pratique s'effectue aujourd'hui principalement par la loi sur les douanes et se conforme aux engagements internationaux de la Suisse, notamment au droit du commerce mondial (droit OMC) et aux accords de libre-échange.
Exemple : Une entreprise importe des machines d'Allemagne. Elle doit payer le taux douanier fixé dans le tarif des douanes et respecter la procédure douanière de droit fédéral. Les autorités cantonales ne peuvent percevoir de redevances supplémentaires ni prescrire leurs propres procédures.
Art. 133 Cst. - Législation douanière
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 133 Cst. remonte à la Constitution fédérale de 1848. La souveraineté douanière constituait l'un des piliers fondamentaux de l'État fédéral nouvellement créé, en supprimant les douanes intérieures entre les cantons et en conférant à la Confédération la compétence exclusive de percevoir des droits de douane sur le trafic transfrontalier de marchandises (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 1). Cette centralisation de la compétence douanière, avec l'introduction d'une monnaie unique, forma le fondement économique de l'État fédéral suisse.
N. 2 La révision constitutionnelle de 1999 a conduit à une réorganisation systématique de la constitution financière. L'art. 133 Cst. a été intégré dans la section sur l'« Ordre financier » en tant que partie de l'ordre financier, ce qui a suscité des discussions sur la portée de la compétence (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 2). Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 a souligné le caractère de mise à jour de la révision sans modifications matérielles (FF 1997 I 1, 456).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 133 Cst. s'inscrit systématiquement dans le 3e titre (« Confédération, cantons et communes »), chapitre 3 (« Ordre financier »), section 1 (« Généralités »). Cette classification souligne l'importance des douanes pour les finances fédérales en matière de politique financière, même si leur importance fiscale est aujourd'hui dépassée par d'autres sources de recettes.
N. 4 La norme entretient des liens étroits avec d'autres dispositions constitutionnelles : → art. 54 Cst. (Affaires extérieures) pour les accords commerciaux internationaux, ↔ art. 94 Cst. (Liberté économique) pour les limites des droits de douane à but économique, → art. 127 Cst. (Principes régissant l'imposition) pour les principes généraux de la perception des redevances et → art. 130 Cst. (Taxe sur la valeur ajoutée) pour la délimitation avec l'impôt à l'importation (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 14).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 5 Le terme « droits de douane » englobe toutes les redevances perçues en raison du franchissement de frontière par des marchandises. Il importe peu que la redevance serve à des fins fiscales ou de politique économique. La doctrine dominante interprète largement la notion de droit de douane et inclut tant les droits fiscaux que les droits protecteurs (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 15 ; Cottier/Oesch, International Trade Regulation, 2005, p. 782).
N. 6 La formulation « autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises » étend la compétence fédérale au-delà des droits de douane proprement dits. Elle saisit toutes les redevances liées au trafic transfrontalier de marchandises, y compris les émoluments pour les prestations douanières et autres redevances liées au franchissement de frontière (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 11).
N. 7 La compétence saisit l'ensemble du « trafic transfrontalier de marchandises », soit l'importation, l'exportation et le transit. Il est controversé de savoir si l'art. 133 Cst. fonde aussi une compétence pour percevoir des droits de transit. Oesch répond par l'affirmative en se référant au libellé et à la ratio legis (BSK BV, art. 133 n. 15), tandis qu'Arpagaus le conteste (Zollrecht, 2e éd. 2007, ch. 142).
#4. Effets juridiques
N. 8 L'art. 133 Cst. fonde une compétence fédérale globale et exclusive. Toute législation douanière propre ou perception de redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises est interdite aux cantons (ATF 151 II 533 consid. 1.2.2). Cette compétence englobe tant les dispositions douanières matérielles que le droit de procédure douanière.
N. 9 La compétence fédérale est conçue comme une compétence législative. La Confédération n'est pas tenue de faire usage de sa compétence. Elle peut percevoir des droits de douane, mais n'y est pas obligée. L'exercice effectif s'opère aujourd'hui principalement par la loi sur les douanes du 18 mars 2005 (RS 631.0) et la loi sur le tarif des douanes du 9 octobre 1986 (RS 632.10).
N. 10 Les obligations de droit international économique de la Suisse, notamment celles découlant du droit de l'OMC et d'accords bilatéraux de libre-échange, limitent considérablement l'exercice pratique de la compétence douanière. La Suisse s'est engagée à consolider les droits de douane et ne peut percevoir des droits qu'en respectant les obligations internationales contractées (Oesch, BSK BV, art. 133 n. 17-21).
#5. Points controversés
N. 11 Un point litigieux central concerne la portée de la compétence de l'art. 133 Cst. Une interprétation restrictive, qui s'appuie sur la position systématique dans l'ordre financier, veut limiter l'art. 133 Cst. aux droits purement fiscaux (ainsi partiellement l'ancienne doctrine). La conception dominante aujourd'hui, représentée par Oesch (BSK BV, art. 133 n. 15), englobe aussi les droits à but économique, car une limitation aux droits purement fiscaux ne serait guère judicieuse et même les droits fiscaux ont par réflexe un effet de politique économique.
N. 12 La question des droits de transit fait l'objet de discussions controversées. Oesch soutient que l'art. 133 Cst. fonde aussi une compétence pour percevoir des droits de transit, en s'appuyant sur le libellé large « trafic transfrontalier de marchandises » et la ratio legis d'une compétence fédérale globale (BSK BV, art. 133 n. 15). Arpagaus défend la position contraire et conteste une telle compétence en se référant aux obligations de droit international et à l'insignifiance pratique des droits de transit (Zollrecht, 2e éd. 2007, ch. 142).
#6. Indications pratiques
N. 13 L'application pratique de l'art. 133 Cst. s'effectue aujourd'hui presque exclusivement dans le cadre des obligations de l'OMC et bilatérales de la Suisse. Les entreprises doivent respecter les tarifs douaniers applicables lors de l'importation, les accords préférentiels pouvant prévoir des réductions ou exemptions douanières considérables.
N. 14 Pour la pratique, la délimitation entre droits de douane et autres redevances est centrale, notamment par rapport à la taxe sur la valeur ajoutée. Tandis que les droits de douane relèvent de l'art. 133 Cst., l'impôt à l'importation se fonde sur l'art. 130 Cst. Cette distinction a des conséquences sur la procédure et la protection juridique.
N. 15 En procédure administrative, il faut tenir compte du fait que la législation douanière connaît des dispositions procédurales spéciales qui priment le droit général de procédure administrative. S'appliquent notamment des délais et prescriptions de forme particuliers pour les déclarations en douane et les voies de droit dans la procédure douanière (arrêt du Tribunal fédéral 2C_745/2015 du 23 octobre 2017).
#Jurisprudence
#Compétence fédérale de principe et droit procédural
ATF 151 II 533 c. 1.2.2 25 novembre 2024 La législation sur les douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises relève exclusivement du droit fédéral. L'art. 133 Cst. fonde une compétence fédérale complète en matière douanière, y compris les dispositions procédurales et le contrôle judiciaire des estimations douanières.
« Le droit fédéral comprend notamment aussi le droit douanier (art. 133 Cst.). Contre les décisions relatives à l'estimation douanière, le recours est toutefois irrecevable lorsque cette estimation se fonde soit sur la tarification soit sur le poids de la marchandise (art. 83 let. l LTF). »
Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7733/2008 c. 2.2 8 septembre 2009 L'art. 133 Cst. confère à la Confédération la compétence exclusive en matière de douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises. Cette compétence comprend aussi la détermination des règles d'origine et des dispositions préférentielles pour les accords de libre-échange.
« La législation sur les douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises relève de la Confédération (art. 133 Cst. ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1753/2006 du 23 juin 2008 c. 2.1). »
#Délimitation par rapport à d'autres compétences fédérales
Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-4178/2016 c. 3.1.1 28 septembre 2017 L'art. 133 Cst. est autonome par rapport à d'autres compétences fédérales comme l'impôt sur l'alcool (art. 105 et 131 Cst.). La compétence douanière doit être comprise indépendamment des compétences spécifiques en matière d'impôts de consommation et englobe toutes les marchandises dans le trafic transfrontalier.
« La législation sur les douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises relève de la Confédération (art. 133 Cst.). Les marchandises introduites dans le territoire douanier ou sorties du territoire douanier sont soumises aux droits de douane et doivent être estimées selon la LD. »
#Particularités du droit procédural
Arrêt 2C_3/2022 c. 1.2.1 17 mai 2022 Les procédures douanières relèvent des dispositions générales de la justice fédérale. L'art. 133 Cst. ne fonde aucune disposition procédurale particulière, raison pour laquelle le droit procédural administratif général et l'ordre ordinaire des voies de droit s'appliquent.
« En matière douanière, il n'existe aucune disposition divergente concernant la procédure devant le Tribunal fédéral. Au contraire, l'art. 116 al. 4 de la loi sur les douanes du 18 mars 2005 renvoie aux dispositions générales sur la justice fédérale. »
#Étendue de la compétence douanière
Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5558/2013 c. 2.1.1 4 avril 2014 La compétence fédérale selon l'art. 133 Cst. englobe toutes les marchandises dans le trafic transfrontalier indépendamment de leur nature spécifique ou de leur but d'utilisation. La compétence est complète et ne laisse aucune marge de manœuvre aux cantons pour leurs propres dispositions douanières.
« La législation sur les douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises relève de la Confédération (art. 133 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999). Les marchandises introduites dans le territoire douanier ou sorties du territoire douanier doivent être estimées selon les dispositions du droit fédéral. »
Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-703/2017 c. 2.3 15 mai 2018 L'art. 133 Cst. fonde une compétence fédérale tant pour les dispositions douanières matérielles que pour la procédure douanière. Les cantons n'ont aucune compétence pour percevoir leurs propres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises ou pour régler la procédure douanière.
« La législation sur les douanes et autres redevances sur le trafic transfrontalier de marchandises relève de la Confédération (art. 133 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999). Les marchandises introduites dans le territoire douanier ou sorties du territoire douanier sont soumises à la réglementation de droit fédéral. »