La Confédération peut soutenir les régions économiquement menacées et promouvoir des branches économiques et des professions si les mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger d’elles ne suffisent pas à assurer leur existence. Elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique.
L'art. 103 Cst. habilite la Confédération à mener une politique structurelle (promotion économique). Elle peut soutenir les régions économiquement menacées ainsi que promouvoir certaines branches économiques et professions. L'aide est subsidiaire : la Confédération n'intervient que lorsque les mesures d'entraide raisonnablement exigibles ne suffisent pas. Au besoin, elle peut déroger au principe de la liberté économique.
La norme comprend deux domaines : la politique structurelle régionale pour les régions du pays économiquement menacées et la politique structurelle sectorielle pour les branches économiques ou professions en danger. Une région est considérée comme économiquement menacée lorsque son existence est en péril – de simples désavantages de localisation ne suffisent pas. S'agissant des branches économiques, ce sont des secteurs entiers qui sont visés (industrie textile, industrie horlogère).
Le principe de subsidiarité est central : les solutions privées et cantonales doivent d'abord être épuisées. Ce n'est que lorsque celles-ci ne suffisent pas que la Confédération peut agir. L'aide s'effectue par différents instruments : subventions, prêts, cautionnements ou allégements fiscaux.
Exemple : la Confédération soutient une région de montagne structurellement faible dans l'édification d'infrastructures touristiques, après qu'il s'est avéré que la région ne peut pas stopper l'exode avec ses propres moyens et l'aide cantonale.
Il est controversé dans la doctrine si l'art. 103 Cst. contient aussi une compétence générale de promotion économique sans réserve de subsidiarité. La pratique fédérale l'affirme en se référant à la situation juridique sous l'ancienne Constitution fédérale, tandis qu'Oesch/Mayoraz (BSK BV, art. 103 n. 18) argumentent que le libellé clair s'oppose à une telle interprétation.
Il n'existe aucun droit à l'aide structurelle. La Confédération décide selon son pouvoir d'appréciation. Les obligations internationales (droit OMC, accords bilatéraux) fixent des limites à la politique structurelle.
N. 1 L'art. 103 Cst. a largement repris la réglementation de l'art. 31quater de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.), qui avait été inséré dans la Constitution en 1947. Le Message concernant une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 205) soulignait que la politique structurelle devait être maintenue comme instrument de politique économique pour faire face aux défis du changement économique. Cette norme devait permettre à la Confédération d'intervenir de manière ciblée dans les processus économiques lorsque les mécanismes du marché seuls ne suffisaient pas.
N. 2 La formulation « régions de pays économiquement menacées » remplaça le terme « régions économiquement menacées » de l'aCst., afin de clarifier que non seulement des zones de petite taille, mais aussi de plus grandes régions pouvaient être visées. La révision constitutionnelle de 1999 maintint la structure duale : politique structurelle régionale (première alternative) et politique structurelle sectorielle (deuxième alternative).
N. 3 L'art. 103 Cst. figure au 3e titre (Confédération, cantons et communes), 2e chapitre (Compétences), 7e section (Économie) de la Constitution fédérale. Cette norme est une norme de compétence spéciale qui permet à la Confédération de déroger au principe de la liberté économique (→ art. 94 Cst.). Elle est étroitement liée à d'autres compétences de politique économique de la Confédération, en particulier la politique conjoncturelle (→ art. 100 Cst.), la politique régionale (→ art. 135 Cst.) et l'agriculture (→ art. 104 Cst.).
N. 4 Le rapport aux droits fondamentaux, notamment à la liberté économique (→ art. 27 Cst.), est réglé par l'art. 36 Cst. Les mesures de politique structurelle doivent remplir les conditions générales pour les restrictions de droits fondamentaux, l'art. 103, 2e phrase, Cst. créant une base constitutionnelle spéciale pour les dérogations au principe de la liberté économique (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 22).
N. 5Politique structurelle régionale (première alternative) : Le terme « régions de pays économiquement menacées » présuppose une menace économique existentielle. Selon la doctrine, de simples désavantages de localisation ou un développement économique inférieur à la moyenne ne suffisent pas (Richli/Sahlfeld, in: Wirtschaftsstrukturrecht, 2005, 41–79). La menace doit concerner une région cohérente, pas seulement des communes isolées.
N. 6Politique structurelle sectorielle (deuxième alternative) : « Branches de l'économie et professions » comprend des secteurs entiers (p. ex. industrie textile, horlogerie) ainsi que des groupes professionnels spécifiques. Il est controversé de savoir si seules les branches économiques importantes sont visées (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 17) ou si l'importance ne joue aucun rôle (opinion dominante, cf. Richli, Strukturpolitik, 2005, 19–40).
N. 7Principe de subsidiarité : La formule « lorsque des mesures d'entraide raisonnablement exigibles ne suffisent pas à assurer leur existence » ancre le principe de subsidiarité. La Confédération ne peut agir que lorsque les mesures privées et cantonales échouent (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 13). Le caractère raisonnablement exigible se détermine selon des critères objectifs ; sont déraisonnables les mesures qui mettraient en danger les bases de l'existence.
N. 8Compétence générale d'encouragement : Il est controversé de savoir si l'art. 103 Cst. contient une compétence générale d'encouragement économique sans réserve de subsidiarité. La pratique et une partie de la doctrine l'affirment en se référant à la situation juridique sous l'aCst. (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 18). Oesch/Mayoraz eux-mêmes rejettent cette position : le libellé de l'art. 103 s'opposerait « clairement » à une telle lecture ; les mesures d'encouragement sectorielles ne seraient admissibles qu'en cas de réalisation des conditions de fait (BSK BV, art. 103 n. 18).
N. 9 L'art. 103 Cst. fonde une compétence facultative de la Confédération. Elle n'est pas obligée d'être active en matière de politique structurelle, mais décide selon son libre appréciation conforme aux devoirs. La compétence comprend tant la législation que l'exécution (→ art. 164 Cst. pour l'obligation législative concernant les dispositions importantes).
N. 10 L'instrumentarium de la politique structurelle est varié : subventions, allégements fiscaux, cautionnements, prêts, investissements d'infrastructure (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 14-16, 19-21). Les mesures choisies doivent être proportionnées et ne peuvent porter atteinte à la concurrence que dans la mesure nécessaire.
N. 11Dérogation à la liberté économique (2e phrase) : Cette faculté doit être interprétée restrictivement. Elle ne permet pas de mesures dirigistes arbitraires, mais seulement les interventions qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs de politique structurelle (Oesch/Mayoraz, BSK BV, art. 103 n. 22-23). Des exemples sont les restrictions d'accès au marché, les contingentements ou les prescriptions de prix.
N. 12Étendue de la compétence d'encouragement : Le principal litige concerne la question de savoir si l'art. 103 Cst. contient, outre la politique structurelle conditionnée (avec réserve de subsidiarité), également une compétence générale d'encouragement économique. La pratique fédérale et des parties de la doctrine (en invoquant l'interprétation historique) affirment une telle compétence implicite par analogie à la situation juridique sous l'art. 31quater aCst. Oesch/Mayoraz (BSK BV, art. 103 n. 18) défendent la position contraire : le libellé clair (« lorsque des mesures d'entraide raisonnablement exigibles... ne suffisent pas ») vaudrait pour les deux alternatives de la norme.
N. 13Importance des branches économiques : Il est litigieux de savoir si seules les branches économiques « importantes » méritent d'être encouragées. Richli (Strukturpolitik, 2005, 35) soutient que l'importance économique nationale ne constitue pas une condition de fait. Oesch/Mayoraz (BSK BV, art. 103 n. 17) considèrent cela comme controversé et renvoient à la pratique, qui tend à présupposer une certaine importance.
N. 14Rapport au droit économique international : L'application de l'art. 103 Cst. est limitée par les obligations internationales. Oesch (Staatliche Subventionen, ZSR 2012 I 255–284) souligne les limites dues au droit OMC et aux accords bilatéraux. Richli/Bundi (AJP 2008, 665–683) voient plus de marge de manœuvre pour l'encouragement spécifique à l'innovation et aux PME.
N. 15 Lors de l'élaboration de programmes de politique structurelle, la subsidiarité doit être strictement respectée. Les requérants doivent prouver que leurs propres efforts et les aides cantonales ne suffisent pas. La simple allégation de difficultés économiques ne suffit pas (JAAC 51.19).
N. 16Du point de vue procédural, il n'existe aucun droit aux aides structurelles. Le recours auprès du Tribunal administratif fédéral est en règle générale exclu (art. 100, al. 1, let. e, LTF). Les autorités doivent néanmoins accorder le droit d'être entendu et motiver les refus.
N. 17Les limites du droit économique international doivent être examinées précocement. Les subventions aux entreprises orientées vers l'exportation peuvent violer le droit des subventions de l'OMC. Pour les entreprises UE/AELE, l'interdiction des aides d'État doit être respectée. Les accords bilatéraux sectoriels (transport aérien, transport terrestre) contiennent souvent des règles spéciales sur les aides.
N. 18 La délimitation par rapport à d'autres conditions d'encouragement doit être effectuée soigneusement : l'encouragement de l'agriculture se règle selon l'art. 104 Cst., l'encouragement de l'innovation selon l'art. 64 Cst. (recherche), les mesures du marché du travail selon l'art. 114 Cst. L'art. 103 Cst. est subsidiaire par rapport aux normes de compétence plus spécifiques.
JAAC 69.47 du 20 juillet 2004
La pratique des offices fédéraux concernant l'encouragement des médias précise les limites de l'art. 103 Cst. L'expertise de l'Office fédéral de la justice sur le soutien étatique à une fondation pour l'encouragement de la presse suisse souligne que l'encouragement économique doit viser à renforcer économiquement la branche économique soutenue. Les mesures poursuivant des objectifs primordialement politiques en matière de presse ne trouvent pas de fondement dans l'art. 103 Cst., car il peut exister des conflits d'objectifs entre la diversité de la presse et le renforcement économique de la branche des journaux.
«En outre, l'encouragement économique par la Confédération - qu'il s'agisse de politique structurelle sectorielle ou d'encouragement neutre sur le plan de la concurrence - doit viser à renforcer économiquement la branche économique soutenue. L'objectif de la politique structurelle ou de l'encouragement économique général selon l'art. 103 Cst. est primordialement la survie économique ou la prospérité de la branche économique concernée.»
#Aide à l'investissement dans les régions de montagne (LIM)
JAAC 53.32 du 19 décembre 1986 (décision du Conseil fédéral du 21 décembre 1988)
La procédure et les conditions matérielles pour les aides à l'investissement ont été précisées. Un office du tourisme ne relève pas automatiquement de la LIM ; l'accomplissement de toutes les conditions formelles est déterminant, en particulier l'inscription dans un programme de détail approuvé avant le début des travaux. Le cas montre l'application stricte de la subsidiarité de l'aide étatique.
«Si toutefois un projet ne figure pas dans un programme de détail approuvé et ne fait donc pas non plus partie d'un concept de développement approuvé, aucune aide à l'investissement ne peut être accordée, car il manque une condition fondamentale à cet effet.»
JAAC 54.18 du 6 mars 1989
La détermination du champ d'application matériel de la LIM a été concrétisée. Le but de la LIM est l'amélioration des conditions d'existence dans la région de montagne par une aide ciblée à l'investissement pour les installations d'infrastructure. Le cas illustre la délimitation entre les projets susceptibles d'encouragement et ceux qui ne le sont pas.
«Par la LIM, la Confédération vise l'amélioration des conditions d'existence dans la région de montagne par l'octroi d'une aide ciblée à l'investissement pour les infrastructures.»
JAAC 56.48 du 11 septembre 1991
La pratique concernant l'encouragement des cabinets médicaux dans le cadre de la LIM montre les limites du soutien fédéral. Toutes les infrastructures d'intérêt public ne relèvent pas automatiquement de la LIM. L'assurance durable de l'accès pour la population indigène est requise.
#Aides au financement pour les régions économiquement menacées (AFREM)
JAAC 51.19 du 30 avril 1986
Décision fondamentale sur les conditions et charges lors d'aides au financement. Le Conseil fédéral a confirmé qu'il n'existe pas de droit aux aides au financement et que le recours de droit administratif est exclu. L'aide fédérale intervient de manière subsidiaire et complémentaire ; des charges telles que l'interdiction de distribution de bénéfices pendant la bonification d'intérêts sont admissibles.
«Le législateur a d'abord expressément prévu que la Confédération peut encourager les projets de l'économie privée visant à créer et maintenir des emplois dans les régions économiquement menacées par des aides au financement. S'ajoute à cela que l'aide étatique doit seulement intervenir de manière complémentaire et subsidiaire.»
ATF du 11 juin 2008 (2A.42/2007)
L'exonération fiscale d'une fondation pour l'encouragement de l'économie soleuroise touchait indirectement l'art. 103 Cst. Le Tribunal fédéral a reconnu que l'encouragement d'une branche économique peut en principe être d'utilité publique, mais a examiné l'activité concrète de la fondation quant à son utilité publique effective.
«Dans l'exonération fiscale litigieuse en l'espèce, il s'agit d'un cas limite : avec la recourante, il faut partir du principe que le but statutaire de l'intimée est formulé de manière relativement large.»
La jurisprudence relative à l'art. 103 Cst. montre que la deuxième phrase («Il peut au besoin déroger au principe de la liberté économique») est appliquée restrictivement. Une dérogation n'est admissible que si des mesures d'auto-assistance raisonnables pour assurer l'existence ne suffisent pas et que le soutien sert effectivement au renforcement économique de la branche économique concernée.