Bestimmungen des Bundesrechts, die ein Verfahren eingehender regeln, finden Anwendung, soweit sie den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht widersprechen.
Art. 4 VwVG
#Übersicht
Art. 4 VwVG regelt das Verhältnis zwischen dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz und spezielleren Verfahrensvorschriften in anderen Bundesgesetzen. Die Norm besagt: Wenn andere Bundesgesetze das Verfahren genauer regeln als das VwVG, gehen diese vor. Aber nur, wenn sie nicht den Grundregeln des VwVG widersprechen.
Wer ist betroffen? Alle Bundesbehörden, die Verfügungen erlassen müssen. Das können Ämter, Departemente oder andere Verwaltungseinheiten des Bundes sein.
Was sind die Rechtsfolgen? Die Behörde muss zuerst prüfen: Gibt es in einem anderen Bundesgesetz genauere Verfahrensregeln? Falls ja, muss sie diese anwenden. Falls nein oder falls Lücken bestehen, gelten die allgemeinen Regeln des VwVG.
Konkretes Beispiel: Das Asylgesetz (AsylG) enthält eigene, detaillierte Regeln für Asylverfahren. Diese gehen vor dem VwVG vor. Wenn aber das AsylG zu einem Verfahrensschritt schweigt, gilt das VwVG. So wird sichergestellt, dass jedes Verwaltungsverfahren vollständig geregelt ist.
Diese Regel verhindert, dass verschiedene Verfahrensgesetze sich widersprechen. Sie schafft Klarheit darüber, welche Vorschriften in welchem Fall anzuwenden sind. Das VwVG dient dabei als Auffangnetz für alle Fälle, die nicht speziell geregelt sind.
Art. 4 VwVG
#Doktrin
#Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 4 VwVG wurde mit dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 eingeführt (AS 1969 737). Die Botschaft des Bundesrates vom 24. September 1965 (BBl 1965 II 1319) betonte die Notwendigkeit einer einheitlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens auf Bundesebene bei gleichzeitiger Wahrung der Flexibilität für spezialgesetzliche Besonderheiten. Der Gesetzgeber wollte mit Art. 4 VwVG sicherstellen, dass detailliertere Verfahrensvorschriften des Bundesrechts den allgemeinen Regeln des VwVG vorgehen, soweit sie diesen nicht widersprechen.
#Systematische Einordnung
N. 2 Art. 4 VwVG steht im ersten Abschnitt des Gesetzes (Allgemeine Bestimmungen) und bildet zusammen mit Art. 1-3 VwVG das Fundament für das Verhältnis des VwVG zu anderen bundesrechtlichen Verfahrensvorschriften. Während Art. 1 Abs. 2 VwVG die generelle Subsidiarität des VwVG statuiert («soweit nicht Bundesrecht anderes bestimmt»), präzisiert Art. 4 VwVG das Verhältnis zu spezialgesetzlichen Verfahrensnormen, die das Verfahren «eingehender» regeln.
N. 3 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit:
- → Art. 1 Abs. 2 VwVG (allgemeine Subsidiaritätsklausel)
- → Art. 3 VwVG (Ausnahmen vom Geltungsbereich)
- ↔ Spezialgesetze mit eigenen Verfahrensvorschriften (z.B. BGÖ, KG, FMG, ATSG)
#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 4 «Bestimmungen des Bundesrechts»: Erfasst sind alle formellen und materiellen Bundesgesetze sowie Verordnungen des Bundesrates und der Departemente. Kantonales Recht fällt nicht unter Art. 4 VwVG, selbst wenn es den Vollzug von Bundesrecht regelt (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 4 N. 5).
N. 5 «ein Verfahren eingehender regeln»: Eine eingehendere Regelung liegt vor, wenn die spezialgesetzliche Norm einen bestimmten Verfahrensaspekt detaillierter, umfassender oder abschliessend regelt als das VwVG. Die blosse Wiederholung oder Bestätigung von VwVG-Normen genügt nicht (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 4 N. 12).
N. 6 «soweit sie den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht widersprechen»: Der Widerspruch muss inhaltlicher Natur sein. Ein Widerspruch liegt vor, wenn die spezialgesetzliche Norm mit zwingenden Verfahrensgrundsätzen des VwVG unvereinbar ist, insbesondere mit verfassungsmässigen Verfahrensgarantien, die im VwVG konkretisiert werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 1654).
#Rechtsfolgen
N. 7 Liegen die Voraussetzungen von Art. 4 VwVG vor, gehen die spezialgesetzlichen Verfahrensbestimmungen den allgemeinen Regeln des VwVG vor. Das VwVG bleibt jedoch subsidiär anwendbar für alle Verfahrensaspekte, die im Spezialgesetz nicht oder nicht abschliessend geregelt sind (Komplementärfunktion).
N. 8 Die Anwendung von Art. 4 VwVG führt zu einem dreistufigen Prüfschema:
- Existiert eine spezialgesetzliche Verfahrensnorm?
- Regelt diese das Verfahren eingehender als das VwVG?
- Widerspricht sie den Bestimmungen des VwVG?
Nur wenn die ersten beiden Fragen bejaht und die dritte verneint wird, verdrängt die Spezialnorm das VwVG.
#Streitstände
N. 9 Umfang der «eingehenderen» Regelung: Waldmann/Weissenberger (Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 4 N. 8) vertreten eine enge Auslegung: Nur wenn das Spezialgesetz eine abschliessende Regelung enthält, sei das VwVG vollständig verdrängt. Demgegenüber plädiert Auer (in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 4 N. 15) für eine differenzierte Betrachtung: Das VwVG bleibe stets ergänzend anwendbar, soweit das Spezialgesetz Lücken aufweise.
N. 10 Widerspruchsbegriff: Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 45) verstehen den Widerspruch i.S.v. Art. 4 VwVG primär formal: Ein Widerspruch liege vor, wenn die gleichzeitige Anwendung beider Normen zu unvereinbaren Ergebnissen führe. Moor/Poltier (Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 234) betonen hingegen die materielle Komponente: Massgebend sei, ob die Spezialnorm fundamentale Verfahrensprinzipien des VwVG verletze.
#Praxishinweise
N. 11 Bei der Anwendung von Art. 4 VwVG ist zunächst zu prüfen, ob das einschlägige Spezialgesetz überhaupt Verfahrensvorschriften enthält. Häufige Anwendungsfälle sind:
- Sozialversicherungsrecht: Das ATSG enthält umfassende Verfahrensregeln, die gemäss Art. 4 VwVG vorgehen
- Öffentlichkeitsgesetz: Das BGÖ regelt das Zugangsverfahren abschliessend (vgl. BVGE 2009/37)
- Kartellrecht: Das KG enthält spezielle Verfahrensvorschriften für Wettbewerbsuntersuchungen
N. 12 In der Praxis empfiehlt sich folgendes Vorgehen:
- Konsultation des Spezialgesetzes auf Verfahrensvorschriften
- Vergleich mit den entsprechenden VwVG-Normen
- Prüfung, ob eine abschliessende oder nur ergänzende Regelung vorliegt
- Bei Lücken im Spezialgesetz: Rückgriff auf VwVG
N. 13 Besondere Vorsicht ist geboten bei Fristen- und Formvorschriften: Spezialgesetzliche Fristen gehen den allgemeinen Fristen des VwVG immer vor. Bei Formvorschriften ist zu prüfen, ob diese zwingender Natur sind oder lediglich Ordnungsvorschriften darstellen.
Art. 4 VwVG
#Rechtsprechung
#Geltungsbereich und Subsidiarität
BGE 102 Ia 201 (1976) Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73 Abs. 1 VwVG. Das Bundesgericht bestätigt den grundsätzlichen Anwendungsvorrang des VwVG vor anderen Rechtsmittelwegen.
«Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73 Abs. 1 VwVG.»
#Militärische Kommandosachen (Ausnahme nach Art. 3 lit. d VwVG)
JAAC 63.67 (13. Januar 1999) Anrechnung von Diensttagen beim Übergang zur Armee 95 - Rechtsschutz in Kommandosachen. Diese Grundsatzentscheidung des Bundesrates klärt die Abgrenzung zwischen VwVG-Verfahren und militärischen Kommandosachen nach Art. 3 lit. d VwVG.
«Da das Dienstreglement keine Vorschriften enthält, wie das Verfahren bei der Feststellung der Restdienstpflicht zu gestalten ist, haben die Vorinstanzen - obwohl die Anwendbarkeit des VwVG für Kommandosachen in Art. 3 Bst. d VwVG ausgeschlossen wird - subsidiär Verwaltungsverfahrensrecht angewandt und die Restdienstpflicht des Beschwerdeführers in verfügungsähnlicher Form geregelt.»
A-32/2023 (3. August 2023) Militärdienstpflicht - Feststellungsverfügung betreffend Erfüllung der Militärdienstpflicht. Das Bundesverwaltungsgericht stellt klar, dass nicht alle militärischen Angelegenheiten Kommandosachen sind und das VwVG subsidiär anwendbar bleibt.
«Gemäss Art. 3 Bst. d VwVG findet das VwVG keine Anwendung auf das Verfahren der Militärstrafrechtspflege, einschliesslich der Militärdisziplinarrechtspflege, das Verfahren in militärischen Kommandosachen nach Art. 37 sowie Verfahren nach Art. 38 (Wiedererwägungsgesuche in besonderen Fällen) und Art. 39 (Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit) des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, MG; SR 510.10).»
#Lex-specialis-Verhältnis zu Spezialgesetzen
A-1783/2006 (20. Februar 2007) Bundespersonal - Anwendbarkeit des VwVG auf das Kündigungsverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt das Subsidiaritätsprinzip des VwVG gegenüber spezialgesetzlichen Regelungen.
«In diesem Fall gingen sie den Bestimmungen des VwVG als Spezialgesetz vor (Botschaft BPG, BBl 1999 1625 f.). So erweise sich Art. 14 Abs. 1 und 2 BPG hinsichtlich seiner verfahrensrechtlichen Elemente als Lex specialis zum VwVG.»
BGE 140 V 116 (14. April 2014) Anspruch auf Parteientschädigung im Vorbescheidverfahren der Invalidenversicherung. Das Bundesgericht klärt die Anwendbarkeit des VwVG im Verhältnis zu spezialgesetzlichen Regelungen im Sozialversicherungsrecht.
«Art. 37 Abs. 4 und Art. 52 Abs. 3 ATSG; Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 55 ATSG; Anspruch auf Parteientschädigung im Vorbescheidverfahren der Invalidenversicherung.»
EMARK-2006-21 (9. Juni 2006) Asylverfahren - Keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die Asylrekurskommission bestätigt, dass spezialgesetzliche Regelungen das VwVG als lex specialis verdrängen.
«Art. 107 AsylG schliesst - wie bereits Art. 46a aAsylG - im Asylverfahren als lex specialis die Anwendung von Art. 45 VwVG aus.»
#Anwendbarkeit bei Öffentlichkeitsgesetz
A-1878/2018 (27. Mai 2020) Öffentlichkeitsprinzip - Sachlicher Geltungsbereich. Das Bundesverwaltungsgericht klärt die Anwendbarkeit verschiedener Verfahrensgesetze bei Überschneidungen.
«Selbst wenn der Entscheid im Verfahren gestützt auf die Justizöffentlichkeit dazu führen würde, dass der Gesuchsteller nicht an seiner Beschwerde nach BGÖ festhalten wolle, sei es entscheidend, welche Rechtsgrundlage zur Anwendung komme. Sie halte an ihrer Verfügung vom 21. Februar 2018, wonach das BGÖ nicht anwendbar sei.»
#Fernmelderecht
BGE 132 II 47 (22. November 2005) Fernmelderechtliches Interkonnektionsverfahren. Das Bundesgericht bestätigt die subsidiäre Anwendung des VwVG im Fernmelderecht, wo keine spezialgesetzlichen Verfahrensbestimmungen existieren.
«Das Fernmeldegesetz bietet (zurzeit) keine genügende gesetzliche Grundlage für eine Interkonnektionspflicht beim so genannten "schnellen Bitstrom-Zugang".»
#Rohrleitungsanlagen
BVGE 2009/37 (18. Juni 2008) Rohrleitungsanlagen - Normenkonflikt zwischen verschiedenen Bundesgesetzen. Das Bundesverwaltungsgericht behandelt Normenkonflikte zwischen verschiedenen Spezialgesetzen und der subsidiären Anwendung des VwVG.
«Bezüglich der Auferlegung der Kosten für die Erstellung der Studie besteht ein Normenkonflikt zwischen Art. 2 USG (Verursacherprinzip) und Art. 29 Abs. 1 RLG (Prioritätsprinzip), welcher nicht über die lex-specialis- und die lex-posterior-Regel gelöst werden kann.»