1I membri dell’Assemblea federale e del Consiglio federale nonché il cancelliere della Confederazione non incorrono giuridicamente in alcuna responsabilità per quanto da loro espresso nelle Camere e negli organi parlamentari.
2La legge può prevedere altri tipi d’immunità ed estenderla ad altre persone.
Art. 162 Cost.
#Panoramica
L'art. 162 Cost. protegge i membri del Parlamento, i consiglieri federali e la cancelliera della Confederazione dalle conseguenze giuridiche delle loro dichiarazioni in Parlamento. La legge distingue due tipi di immunità (protezione dal perseguimento penale).
L'immunità assoluta vale per tutte le dichiarazioni nelle Camere e nei loro organi. I consiglieri nazionali e agli Stati non possono mai essere puniti per i loro interventi in seduta plenaria, nelle commissioni o per le iniziative parlamentari - nemmeno per dichiarazioni lesive dell'onore. Questa immunità dura per sempre, anche dopo aver lasciato la carica (FF 1997 I 1, 434; Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 162 N. 4).
L'immunità relativa protegge dal perseguimento penale per atti compiuti al di fuori del Parlamento. Può essere revocata con decisione dell'Assemblea federale. La legge sul Parlamento lo disciplina negli art. 15-18 LParl. Senza revoca è impossibile un perseguimento penale (TPF 2008 151). L'immunità ha effetto solo per la fattispecie concretamente designata (TPF 2021 134).
Esempio: Una consigliera nazionale critica aspramente un consigliere federale in una seduta di commissione e gli rimprovera l'incapacità. Per questo non può mai essere chiamata a rispondere (immunità assoluta). Se però il giorno dopo investisce qualcuno con l'auto, occorre una decisione parlamentare per il perseguimento penale (immunità relativa).
L'immunità deve garantire la funzionalità del Parlamento e assicurare la libera espressione dell'opinione. È una protezione dell'istituzione, non un privilegio personale (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 162 N. 8; DTF 100 IA 1 consid. 2).
Art. 162 Cost. — Immunità
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 162 Cost. ha sostanzialmente recepito la disciplina dell'immunità parlamentare a livello federale vigente fino al 1999, che in precedenza risultava in modo frammentario dalla legge sulle garanzie del 26 marzo 1934 (LGar, CS 1 152), dalla legge sulla responsabilità del 14 marzo 1958 (LResp, RS 170.32) e dai regolamenti delle Camere. Nel messaggio concernente la riforma della Costituzione federale il Consiglio federale ha rilevato che l'art. 162 Cost. crea una base costituzionale per le disposizioni legali sull'immunità assoluta e sui privilegi di procedibilità penale delle autorità federali; per il cpv. 2 si è pensato in particolare alle già esistenti disposizioni legali sull'immunità relativa per i membri delle Camere, i consiglieri federali e i giudici federali (FF 1997 I 388).
N. 2 La norma è rimasta immutata nel corso del processo parlamentare; l'Assemblea federale ha approvato la formulazione del Consiglio federale senza modifiche materiali. Il cpv. 1 codifica a livello costituzionale l'indennità assoluta esistente fin dal XIX secolo; il cpv. 2 crea un'esplicita norma di delega che autorizza il legislatore a estendere il regime dell'immunità oltre il nucleo direttamente garantito dalla Costituzione. Con l'entrata in vigore della legge sul Parlamento (LParl, RS 171.10) il 1° dicembre 2003, il diritto dell'immunità è stato sistematicamente riordinato a livello legislativo: l'art. 16 LParl riproduce l'immunità assoluta di cui al cpv. 1, mentre l'art. 17 LParl (per i membri delle Camere) e l'art. 61a LOGA (RS 172.010; per i membri del Consiglio federale e il Cancelliere o la Cancelliera della Confederazione) disciplinano l'immunità relativa (GAAC 69.2, parere DFGP del 19 dicembre 2003, n. I).
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 162 Cost. si trova nella sezione 5 («Assemblea federale») del capitolo 5 («Autorità federali») della Costituzione federale. La norma è una disposizione organizzativa, non un diritto fondamentale. Essa non conferisce al singolo membro delle Camere una pretesa individuale nel senso di un diritto soggettivo di difesa, bensì una garanzia istituzionale a tutela della funzionalità del Parlamento quale organo federale supremo (→ art. 148 Cost.). Il carattere di norma organizzativa implica in particolare che l'art. 162 Cost. non spieghi effetti diretti sui diritti fondamentali e non possa essere fatto valere mediante il ricorso costituzionale ai sensi dell'art. 113 LTF (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 2704).
N. 4 Il cpv. 1 statuisce la cosiddetta immunità assoluta (denominata anche «indennità»): le dichiarazioni protette sono in diritto assolutamente non perseguibili e fondano, secondo la dottrina dominante, una causa personale di esclusione della pena, non soltanto un ostacolo processuale (DTF 100 Ia 1 consid. 2; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4a ed. 2016, § 29 N 14). Il cpv. 2 autorizza il legislatore a introdurre oltre a ciò un'immunità relativa, ossia revocabile; quest'ultima costituisce, secondo una giurisprudenza consolidata, un presupposto processuale (TPF 2008 151 consid. 2).
N. 5 La disposizione va letta alla luce dell'→ art. 148 Cost. (suprema autorità dell'Assemblea federale) e dell'→ art. 164 Cost. (competenza legislativa). Per i Cantoni rimane determinante l'art. 3 Cost.: essi sono liberi di introdurre proprie disposizioni sull'immunità cantonale, purché non contrastino con il diritto federale (↔ art. 49 Cost.). L'immunità assoluta di cui al cpv. 1 è compatibile con la CEDU; la Corte EDU ha riconosciuto nel caso A. c. Regno Unito, n. 35373/97, 17 dicembre 2002, la tutela dell'immunità parlamentare come scopo legittimo compatibile con l'art. 6 n. 1 CEDU, a condizione che l'immunità sia configurata in modo proporzionato.
#3. Elementi costitutivi / contenuto normativo
3.1 Cpv. 1: Immunità assoluta (indennità)
N. 6 Persone protette: L'immunità assoluta protegge i membri dell'Assemblea federale (membri del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati), i membri del Consiglio federale nonché il Cancelliere o la Cancelliera della Confederazione. La protezione riguarda le autorità federali in carica, non quelle cessate dall'ufficio: essa è legata alla funzione, non alla persona (parere DFGP GAAC 69.2, n. III). La possibilità di estendere la protezione ad altre persone — ad es. segretari parlamentari o esperti esterni — è riservata al cpv. 2.
N. 7 Atto protetto: Sono protette esclusivamente le «dichiarazioni». Il termine va inteso in senso ampio: comprende prese di posizione orali e scritte, voti, proposte, rapporti, interpellanze, mozioni e altri interventi nell'ambito dell'attività parlamentare. Non sono invece comprese le azioni (ad es. aggressioni fisiche), anche se compiute nell'aula del Consiglio. La mera presenza fisica in seno al Consiglio non è parimenti protetta. Il presidente del Tribunale di commercio di San Gallo ha esteso la protezione alla riproduzione del testo di una mozione sulla stampa e su altri mezzi d'informazione, qualora il membro del Consiglio si limiti a riprodurre il contenuto parlamentare (Tribunale di commercio di San Gallo, HG.2004.78 del 30 marzo 2005); questa decisione è controversa in dottrina (→ N. 17).
N. 8 Ambito spaziale-materiale: «nelle Camere e nei loro organi»: La tutela dell'immunità è limitata alle dichiarazioni «nelle Camere», cioè nelle sedute plenarie del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati, e «nei loro organi». Gli organi dell'Assemblea federale sono elencati in modo esaustivo nell'art. 31 LParl: i gruppi parlamentari, le delegazioni, le commissioni permanenti e non permanenti nonché l'Ufficio. Le dichiarazioni rese in seno a organi interni di partito, durante conferenze stampa o manifestazioni elettorali non rientrano nella protezione del cpv. 1 (Raccomandazione IFPDT del 24 agosto 2020, n. 16; Biaggini, BV-Kommentar, 2a ed. 2017, art. 162 N 3).
N. 9 Conseguenza giuridica dell'immunità assoluta: La dichiarazione protetta «non può dar luogo ad alcuna responsabilità giuridica». La protezione è assoluta e irrevocabile: né l'Assemblea federale né il membro protetto stesso può rinunciarvi. Essa è onnicomprensiva nel senso di un effetto trasversale all'ordinamento giuridico: esclude conseguenze penali, civili, amministrative e disciplinari (Tschannen, § 29 N 14; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1643).
3.2 Cpv. 2: Norma di delega legislativa
N. 10 Il cpv. 2 contiene un'esplicita norma di delega al legislatore federale. La legge «può» — non vi è un mandato costituzionale — prevedere ulteriori tipi di immunità ed estenderli ad altre persone. Dal punto di vista contenutistico il legislatore federale ha fatto uso di tale delega in due sensi:
- Immunità relativa (privilegio di procedibilità penale): L'art. 17 LParl protegge i membri delle Camere dall'azione penale per atti in diretta connessione con la loro posizione o attività ufficiale, salvo che l'Assemblea federale non revochi l'immunità. L'art. 61a LOGA contiene una disciplina parallela per i membri del Consiglio federale e il Cancelliere o la Cancelliera della Confederazione.
- Garanzia di partecipazione alle sessioni: L'art. 20 LParl garantisce la partecipazione alle sedute delle Camere mediante un diritto a una temporanea liberazione dalla carcerazione preventiva.
N. 11 L'immunità relativa ai sensi dell'art. 17 LParl è per sua natura un presupposto processuale: in caso di mancata o rifiutata revoca da parte dell'Assemblea federale viene meno un presupposto processuale; il fatto non è impunibile, ma soltanto temporaneamente non perseguibile (TPF 2008 151; DTF 100 Ia 1 consid. 2). Gli atti procedurali compiuti prima della revoca passata in giudicato dell'immunità parlamentare sono in linea di principio nulli (TPF 2021 134).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 Per l'immunità assoluta ai sensi del cpv. 1 vale quanto segue: qualsiasi azione, denuncia o ricorso riguardante una dichiarazione protetta è inammissibile. Le autorità penali non possono condurre indagini, i tribunali civili non possono entrare nel merito delle relative azioni. Poiché il rimedio giuridico non è ammissibile, non è neppure previsto alcun procedimento di revoca. L'immunità opera di diritto (ex lege) e non richiede alcun atto dell'autorità per essere costituita.
N. 13 La dichiarazione protetta dall'immunità assoluta costituisce, secondo la dottrina dominante, una causa personale di esclusione della pena: il fatto non è soltanto non perseguibile, ma è materialmente impunibile (DTF 100 Ia 1 consid. 2; Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 318). La posizione contraria — l'immunità quale ostacolo processuale anche nell'ambito del cpv. 1 — non si è affermata in Svizzera.
N. 14 L'ambito temporale di applicazione è legato all'ufficio: l'immunità sussiste soltanto per la durata del mandato. Le dichiarazioni rese prima dell'assunzione dell'ufficio o dopo la sua cessazione non sono protette (parere DFGP GAAC 69.2, n. III; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1645).
#5. Questioni controverse
5.1 Natura giuridica dell'immunità assoluta: causa di esclusione della pena o ostacolo processuale?
N. 15 La dottrina svizzera dominante qualifica l'immunità assoluta di cui al cpv. 1 come causa personale materiale di esclusione della pena (Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 318; Tschannen, § 29 N 14; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1643). Ciò significa: la dichiarazione protetta realizza sì la fattispecie legale, ma la pena è esclusa per ragioni di politica statuale. Il Tribunale federale ha espressamente confermato questa qualificazione per le disposizioni cantonali sull'immunità configurate in modo incondizionato (DTF 100 Ia 1 consid. 2).
N. 16 Per contro, una parte della dottrina — in particolare nella letteratura più risalente — parla di effetto meramente processuale anche per l'immunità assoluta (Hafter, Schweizerisches Strafrecht, Allg. Teil, 2a ed., p. 191 ss.; Schultz, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts, p. 92). Questa posizione è difficilmente sostenibile sul piano sistematico, poiché l'art. 162 cpv. 1 Cost. — a differenza del cpv. 2 — non conosce alcuna possibilità di revoca, il che priva di fondamento una visione puramente processuale.
5.2 Portata della protezione per le riproduzioni nei media
N. 17 È controverso se l'immunità assoluta si estenda alle dichiarazioni che un membro del Consiglio ripete all'esterno dell'aula — in particolare di fronte ai media. Il presidente del Tribunale di commercio di San Gallo ha risposto affermativamente per il caso in cui il membro del Consiglio si limiti a riprodurre il testo della sua mozione (HG.2004.78 del 30 marzo 2005). La dottrina è in maggioranza critica nei confronti di questa estensione: Biaggini (BV-Kommentar, art. 162 N 3) sottolinea che la protezione del cpv. 1 è limitata alle dichiarazioni «nelle Camere e nei loro organi»; un'estensione alle dichiarazioni rese ai media romperebbe il chiaro tenore letterale. Rhinow/Schefer/Uebersax (N 2706) condividono questa interpretazione restrittiva. Già la DTF 31 II 716 aveva stabilito per il diritto cantonale che un parlamentare rimane responsabile per gli articoli di giornale da lui redatti al di fuori delle deliberazioni del Consiglio, nonostante la connessione contenutistica con un discorso tenuto in aula.
5.3 Estensione ad altre persone (cpv. 2)
N. 18 Il cpv. 2 autorizza il legislatore all'estensione ad «altre persone». Si discute se tale autorizzazione possa riguardare anche i delegati dei Cantoni (→ art. 150 Cost.), i collaboratori parlamentari o gli esperti invitati alle sedute delle commissioni. La dottrina risponde affermativamente per le persone funzionalmente integrate nell'attività parlamentare (Biaggini, art. 162 N 5; Tschannen, § 29 N 15). Il legislatore ha finora fatto uso di questa autorizzazione con riserbo.
5.4 Rapporto con la CEDU
N. 19 La Corte EDU ha riconosciuto l'immunità parlamentare come compatibile con l'art. 6 n. 1 CEDU, purché non comporti un'esclusione sproporzionata dell'accesso alla giustizia per i terzi (CEDU, A. c. Regno Unito, n. 35373/97, 17 dicembre 2002, §§ 75–83). In dottrina svizzera è controverso se l'immunità assoluta ai sensi dell'art. 162 cpv. 1 Cost. violi il diritto di accesso a un tribunale tutelato dall'art. 6 n. 1 CEDU, quando terze persone siano lese nella loro reputazione o in altri beni giuridici da dichiarazioni parlamentari. Rhinow/Schefer/Uebersax (N 2707) non ravvisano alcuna violazione, poiché la limitazione persegue uno scopo legittimo — la tutela della libertà di dibattito parlamentare — e non eccede quanto necessario.
#6. Indicazioni pratiche
N. 20 Schema di esame in caso di immunità asserita ai sensi del cpv. 1: Occorre anzitutto accertare se la persona in questione appartiene alla cerchia delle persone protette (membro delle Camere, membro del Consiglio federale, Cancelliere/a della Confederazione). Poi bisogna verificare se si tratta di una «dichiarazione». Infine occorre stabilire se la dichiarazione è stata resa «nelle Camere» o «nei loro organi» (art. 31 LParl, elenco esaustivo). In caso di dubbi sull'ambito materiale di applicazione, si raccomanda di consultare l'art. 31 LParl e la Raccomandazione IFPDT del 24 agosto 2020, che concretizza la nozione di organi ai fini della protezione dei dati.
N. 21 Rapporto tra immunità assoluta e immunità relativa: L'immunità assoluta ai sensi del cpv. 1 e dell'art. 16 LParl va chiaramente distinta dall'immunità relativa ai sensi dell'art. 17 LParl. L'immunità assoluta non richiede alcun atto dell'autorità; opera di diritto. L'immunità relativa, per contro, richiede per la sua revoca una decisione esplicita dell'Assemblea federale (art. 17 cpv. 2 LParl). Le autorità penali che intendono avviare indagini nei confronti di un membro delle Camere devono verificare preliminarmente se l'atto contestato rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 16 (immunità assoluta) o dell'art. 17 LParl (immunità relativa).
N. 22 Conseguenze procedurali in caso di immunità relativa: Gli atti procedurali compiuti prima della revoca passata in giudicato dell'immunità relativa da parte dell'Assemblea federale sono in linea di principio nulli (TPF 2021 134). La revoca dell'immunità da parte dell'Assemblea federale autorizza le autorità di perseguimento penale solo per il complesso di fatti materialmente designato (TPF 2021 134). L'autorità di perseguimento penale è pertanto tenuta a richiedere nuovamente la revoca in caso di nuove imputazioni.
N. 23 Cambiamento di funzione: Qualora un membro delle Camere entri nel Consiglio federale o viceversa, la disciplina dell'immunità applicabile si determina in base alla funzione esercitata al momento del trattamento della domanda di revoca. È determinante la funzione di magistrato attualmente esercitata in via ufficiale, non il momento in cui il fatto è stato commesso (parere DFGP GAAC 69.2, n. IV 1).
N. 24 Onere della prova: L'autorità o la controparte che afferma l'assenza dell'immunità ha l'onere di dimostrare che non sussistono le condizioni di protezione. In caso di dubbio — in particolare in caso di incerta attribuzione di una dichiarazione alla sfera parlamentare o a quella privata — l'Assemblea federale e la prassi hanno sempre deciso a favore dell'immunità (Foglio ufficiale Assemblea federale 1991, n. 3 sul caso Ziegler, ch_vb_20019747).
#Principali basi legali
- Art. 162 Cost. (RS 101)
- Art. 16, 17, 20, 31 LParl (RS 171.10)
- Art. 61a LOGA (RS 172.010)
#Letteratura
- Biaggini Giovanni, BV-Kommentar, 2a ed., Zurigo 2017, art. 162
- Häfelin Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed., Zurigo 2020, N 1643–1648
- Rhinow René/Schefer Markus/Uebersax Peter, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed., Basilea 2016, N 2704–2707
- Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4a ed., Berna 2016, § 29 N 13–17
- Giacometti Zaccaria, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zurigo 1941, p. 318 ss.
- Parere DFGP (Ufficio federale di giustizia), Privilegi di procedibilità penale delle autorità federali, GAAC 69.2, 19 dicembre 2003
#Messaggio
- FF 1997 I 388 (Messaggio concernente la riforma della Costituzione federale del 20 novembre 1996)
Art. 162 Cost.
#Giurisprudenza
#I. Fondamenti dell'immunità parlamentare
DTF 100 IA 1 del 23 gennaio 1974 Revoca dell'immunità parlamentare da parte del parlamento cantonale L'immunità parlamentare è un istituto di diritto pubblico che deve garantire un esercizio quanto più possibile libero dell'attività parlamentare. In caso di immunità condizionale, la mancata revoca costituisce solo un ostacolo processuale per il perseguimento penale; manca un presupposto processuale.
«L'immunità parlamentare, che la maggior parte dei Cantoni svizzeri conoscono, può significare che un parlamentare non può essere chiamato a rispondere penalmente, civilmente o disciplinarmente delle sue dichiarazioni. [...] Se invece l'immunità è condizionale nel senso che il parlamento può revocarla nel singolo caso e dare così l'autorizzazione al perseguimento penale, allora l'atto del deputato non è esente da pena. Se l'immunità non viene revocata, sussiste solo un ostacolo processuale per il perseguimento penale, manca un presupposto processuale.»
DTF 113 IA 187 del 1987 Rifiuto di testimoniare per immunità parlamentare L'immunità parlamentare secondo il diritto costituzionale cantonale vuole garantire ai deputati di esprimere le loro considerazioni sulle decisioni del parlamento. Non permette di rifiutare la testimonianza in relazione a eventi al di fuori dell'attività parlamentare.
«La règle d'immunité [...] vise à mieux garantir l'expression par les députés des considérations à la base des décisions prises par le Grand Conseil, notamment dans le cadre de la surveillance exercée sur l'administration cantonale. Cette règle ne s'étend pas au refus de témoigner en justice sur les circonstances ayant permis à un député d'avoir connaissance d'un dossier sans l'autorisation de l'organe administratif compétent.»
#II. Procedura presso l'Assemblea federale
TPF 2008 151 del 18 novembre 2008 Presupposti processuali e revoca dell'immunità parlamentare La revoca dell'immunità parlamentare relativa di un membro del Consiglio da parte dell'Assemblea federale costituisce un presupposto processuale che deve essere adempiuto prima dell'inizio del perseguimento penale. Un parlamentare non può essere accusato prima che l'Assemblea federale abbia revocato la sua immunità.
«La revoca dell'immunità parlamentare relativa di un membro del Consiglio da parte dell'Assemblea federale costituisce un presupposto processuale che deve essere adempiuto prima dell'inizio del perseguimento penale. Di conseguenza, ogni perseguimento penale è escluso in caso di mancata o rifiutata revoca dell'immunità. Il consenso dell'Assemblea federale alla revoca dell'immunità parlamentare relativa costituisce dunque l'autorizzazione all'apertura di un procedimento penale nel senso dell'art. 17 cpv. 1 LParl.»
«Un deputato non può essere accusato prima che l'Assemblea federale abbia revocato la sua immunità parlamentare relativa, altrimenti questo istituto perderebbe ogni senso, poiché è precisamente destinato a impedire che un parlamentare possa essere perseguito penalmente.»
#III. Portata e limiti dell'immunità
TPF 2021 134 del 2021 Portata materiale della revoca dell'immunità La revoca dell'immunità parlamentare è limitata al complesso di fatti concretamente designato. Il mandato per l'inchiesta penale si estende solo all'ambito per il quale l'immunità è stata revocata.
«È stabilito che l'immunità dell'ex procuratore generale della Confederazione B. è stata revocata provvisoriamente solo in relazione al complesso di fatti ‹incontri informali› con il ricorrente e altre persone. Solo questo complesso di fatti costituisce l'oggetto del mandato che è stato conferito dal convenuto dall'Assemblea federale per condurre un'inchiesta penale.»
BB.2020.291 del 10 marzo 2021 Atti processuali prima della revoca dell'immunità Gli atti processuali compiuti prima della revoca passata in giudicato dell'immunità parlamentare sono in linea di principio nulli. Ciò riguarda in particolare gli interrogatori e altre misure coercitive.
«I passi che il Ministero pubblico della Confederazione deve intraprendere per ottenere la revoca dell'immunità parlamentare di un deputato sospettato di un reato costituiscono solo atti preparatori in vista dell'eventuale apertura di un perseguimento penale e non atti d'ufficio o omissioni.»
#IV. Principi di diritto costituzionale federale
Per l'art. 162 cpv. 1 Cost. non esiste giurisprudenza specifica del Tribunale federale, poiché l'immunità assoluta per le dichiarazioni nelle Camere e nei loro organi è giuridicamente indiscussa e praticamente non è oggetto di procedimenti giudiziari.
L'art. 162 cpv. 2 Cost. autorizza la legge a prevedere altri tipi di immunità. Ciò avviene principalmente nella Legge sul Parlamento (art. 15–18 LParl), che disciplina l'immunità relativa per gli atti al di fuori dell'attività parlamentare.