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Art. 35 BGFA — Referendum
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 35 BGFA assoggetta la legge federale sulla libera circolazione degli avvocati al referendum facoltativo ai sensi dell'art. 141 cpv. 1 lett. a Cost. Il messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 (FF 1999 5939) trattava referendum e entrata in vigore congiuntamente in un unico articolo, designato nel progetto dell'epoca come «art. 34» (FF 1999 5985). Nel corso dei dibattiti parlamentari la struttura della legge venne adeguata: una disposizione procedurale autonoma fu inserita come art. 34 nel testo normativo, con conseguente slittamento della clausola referendaria all'art. 35. A questa rinumerazione redazionale non corrisponde alcuna differenza di contenuto; la disciplina dell'entrata in vigore, che nel messaggio faceva ancora parte dell'«art. 34», è stata trasferita nel testo adottato alla decisione di entrata in vigore del Consiglio federale. La legge è stata adottata dalle Camere federali nella votazione finale del 23 giugno 2000 (RU 2002 823).
N. 2 Il referendum non fu richiesto. Il Consiglio federale ha posto in vigore la LLCA con decisione del 14 novembre 2001, con effetto dal 1° giugno 2002 (RU 2002 823). Le disposizioni UE/AELS (art. 21–34a LLCA) sono entrate in vigore in un momento successivo, in conformità all'ambito temporale di applicazione dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC, RS 0.142.112.681).
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 35 LLCA, quale ultima disposizione della legge, forma insieme all'→ art. 32 LLCA (disposizioni transitorie UE/AELS), all'→ art. 33 LLCA (denominazione professionale) e all'→ art. 34 LLCA (procedura) la parte finale della legge. Diversamente da queste disposizioni finali di carattere materiale, l'art. 35 LLCA ha una funzione esclusivamente costituzionale-procedurale: esso riconduce la legge nell'ambito di applicazione dell'art. 141 cpv. 1 lett. a Cost. e ne afferma così la legittimazione democratica mediante la partecipazione popolare facoltativa. Scaduto il termine referendario senza che fosse lanciata un'iniziativa popolare e dopo l'entrata in vigore della legge il 1° giugno 2002, l'art. 35 LLCA non produce più alcun effetto operativo.
N. 4 L'ancoraggio costituzionale è l'art. 141 cpv. 1 lett. a Cost., che assoggetta in linea generale le leggi federali al referendum facoltativo. L'art. 35 LLCA è pertanto di natura dichiarativa — esso riproduce una conseguenza giuridica di diritto costituzionale che si sarebbe prodotta indipendentemente dalla sua presenza (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 2993). L'inserimento esplicito di una clausola referendaria nelle disposizioni finali corrisponde alla tecnica legislativa del Consiglio federale e serve alla chiarezza del testo normativo nei confronti dei destinatari della norma (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N. 1761).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
N. 5 L'art. 35 LLCA contiene un'unica frase che assoggetta la legge al referendum facoltativo. La norma presuppone che la LLCA sia una «legge federale» ai sensi dell'art. 141 cpv. 1 lett. a Cost. — circostanza incontestata (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N. 1758 segg.). Il referendum facoltativo conferisce a 50 000 aventi diritto di voto o a otto Cantoni il diritto di richiedere una votazione popolare entro 100 giorni dalla pubblicazione ufficiale del testo normativo (art. 141 cpv. 1 Cost.). Tale termine è scaduto senza referendum dopo la votazione finale del 23 giugno 2000.
N. 6 La questione se la LLCA avrebbe dovuto essere dichiarata urgente (art. 165 Cost.) non è stata seriamente considerata né nel messaggio né nei dibattiti parlamentari. La legge ha seguito l'iter legislativo ordinario. La combinazione di una soluzione interinale nel diritto cantonale con l'entrata in vigore graduale della LLCA ha offerto tempo sufficiente per l'adeguamento delle strutture cantonali dei registri (FF 1999 5985).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 7 Con la scadenza inutilizzata del termine referendario dopo la pubblicazione della LLCA nel Foglio federale, la legge ha acquisito forza di legge il 1° giugno 2002 (RU 2002 823). L'art. 35 LLCA è pertanto giuridicamente consumato: ha adempiuto la propria funzione costituzionale-procedurale e da allora non produce più effetti. Per le successive modifiche legislative — in particolare l'inserimento dell'art. 34a LLCA e di altre disposizioni sugli avvocati UE/AELS — si applicano le rispettive decisioni di modifica con le proprie clausole referendarie.
#5. Questioni controverse
N. 8 Effetto dichiarativo versus effetto costitutivo della clausola referendaria: In dottrina costituzionalistica è controverso se una clausola referendaria in una legge federale abbia significato costitutivo o meramente dichiarativo. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 2993) sostengono l'opinione prevalente secondo cui le leggi federali sono sempre soggette al referendum facoltativo in forza dell'art. 141 cpv. 1 lett. a Cost., indipendentemente da una clausola referendaria legale. La clausola esplicita sarebbe pertanto dichiarativa. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N. 1761) ravvisano in ciò una questione di tecnica legislativa: il Consiglio federale mantiene la prassi della clausola esplicita per evitare dubbi nei casi di testi normativi misti (leggi con elementi di diritto internazionale convenzionale). Per la LLCA questa controversia è priva di conseguenze pratiche, poiché la legge è classificata come legge federale pura.
N. 9 Entrata in vigore separata delle disposizioni UE/AELS: L'entrata in vigore separata degli art. 21–34a LLCA (disposizioni UE/AELS) solleva la questione costituzionale se una votazione referendaria unitaria sull'intera legge garantisca un controllo democratico sufficiente sulle parti UE/AELS, qualora queste entrino in vigore solo in un momento successivo. Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 52) osservano che le disposizioni UE/AELS costituiscono in sostanza un'attuazione dell'ALC e delle direttive UE 77/249/CEE e 98/5/CE, le quali erano a loro volta soggette al referendum sull'ALC. La possibilità di referendum conferita dall'art. 35 LLCA copriva pertanto soltanto il contenuto normativo autonomamente svizzero della LLCA. Fellmann (Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, N. 6) condivide questa valutazione, senza trarne conseguenze sul piano costituzionale.
#6. Indicazioni pratiche
N. 10 L'art. 35 LLCA non ha più alcuna rilevanza pratica per la corrente applicazione del diritto dopo l'entrata in vigore della legge il 1° giugno 2002. Per le questioni inerenti al diritto professionale, all'iscrizione nel registro o alla disciplina, sono determinanti esclusivamente le disposizioni materiali (art. 1–34a LLCA). Nella trattazione delle successive modifiche legislative, occorre richiamarsi alle rispettive clausole referendarie autonome contenute negli atti di modifica, e non all'art. 35 LLCA.
Letteratura citata: Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009; Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017.
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