1La Confédération protège l’ordre constitutionnel des cantons.
2Elle intervient lorsque l’ordre est troublé ou menacé dans un canton et que celui-ci n’est pas en mesure de le préserver, seul ou avec l’aide d’autres cantons.
Art. 52 Cst.
#Aperçu
L'article 52 de la Constitution fédérale règle la garantie fédérale de l'ordre cantonal. Cette disposition oblige la Confédération à protéger l'« ordre constitutionnel » des cantons et l'autorise à intervenir lorsqu'un canton ne peut plus maintenir son ordre par ses propres moyens.
Qu'est-ce que l'ordre constitutionnel ? Selon la doctrine dominante (Belser/Massüger, BSK BV, Art. 52 N. 7), il englobe l'ensemble du droit constitutionnel cantonal qui a été garanti par l'Assemblée fédérale. Cela va bien au-delà du simple ordre public. Une opinion minoritaire (Schweizer/Müller) met l'accent en revanche principalement sur l'autonomie constitutionnelle cantonale.
Qui est concerné ? Tous les 26 cantons sont soumis à cette garantie fédérale. Ils peuvent s'adresser à la Confédération en cas de troubles graves de l'ordre ou doivent tolérer son intervention.
Quand la Confédération peut-elle intervenir ? Une intervention fédérale selon l'alinéa 2 n'est possible que si trois conditions sont remplies : l'ordre doit être troublé ou menacé, le canton ne peut s'aider lui-même, et les autres cantons ne peuvent pas non plus apporter une aide suffisante (principe de subsidiarité).
Quelles sont les conséquences de cette disposition ? En pratique, l'article 52 Cst. agit aujourd'hui principalement de manière préventive. De véritables interventions fédérales n'ont plus eu lieu depuis 1890 (Message Cst., FF 1997 I 321). À la place, la surveillance fédérale s'exerce par les voies de droit ordinaires, comme le montre le Tribunal fédéral (BGE 133 I 206) : les actes cantonaux inconstitutionnels sont directement annulés par le Tribunal fédéral.
Exemple concret : Si un canton ne pouvait plus désigner ses organes étatiques - par exemple en raison de blocages politiques durables ou de violence - le Conseil fédéral pourrait, après avertissement et aide infructueuse de la part des cantons voisins, décider d'une intervention. Il pourrait envoyer des commissaires fédéraux ou, dans des cas extrêmes, recourir à des moyens militaires.
Cette disposition incarne la tension entre l'autonomie cantonale et la stabilité de l'ensemble de l'État dans l'État fédéral.
Art. 52 Cst. — Protection de l'ordre constitutionnel
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 52 Cst. remonte à l'art. 16 de la Constitution fédérale de 1874 (aCst.), lequel avait lui-même prolongé la garantie fédérale des constitutions cantonales introduite par la Constitution fédérale de 1848. Cette norme fait ainsi partie des éléments les plus anciens du droit constitutionnel fédéral suisse. Dans le message du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, p. 597), le Conseil fédéral l'a qualifiée de continuation matérielle de l'état du droit existant : l'objectif était d'obliger la Confédération à protéger l'ordre constitutionnel des cantons et de régler les possibilités d'intervention. Le message mettait notamment en évidence la garantie fédérale de l'ordre constitutionnel cantonal, la possibilité d'intervention subsidiaire de la Confédération ainsi que — dans la version du projet — une réglementation de la répartition des coûts en cas d'intervention fédérale.
N. 2 La version initiale du projet du Conseil fédéral prévoyait une structure en trois alinéas : l'alinéa 1 portant sur l'obligation de protection, l'alinéa 2 sur les conditions d'intervention et l'alinéa 3 sur la prise en charge des coûts en cas d'intervention fédérale. Dans le cadre de la procédure parlementaire, le Conseil des États a adopté le 21 janvier 1998 et le Conseil national le 19 mars 1998 des textes divergeant du projet. Après plusieurs tours de navette en conférence de conciliation, les deux chambres ont approuvé la version finale lors du vote final du 18 décembre 1998. La réglementation des coûts a été supprimée au cours des délibérations parlementaires et ne figure plus dans le texte en vigueur ; la question des coûts en cas d'intervention n'est donc plus réglée de manière explicite au niveau constitutionnel. La nouvelle Cst. est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.
N. 3 L'art. 16 aCst., précurseur historique de la disposition, distinguait entre la garantie des constitutions cantonales et le droit d'intervention. Le Tribunal fédéral a posé pour la première fois des principes relatifs à l'intervention fédérale en cas de troubles politiques dans un canton dans ATF 5 I 457 du 17 octobre 1879 (incident de Stabio, canton du Tessin). Il a retenu que l'envoi d'un commissaire fédéral et la mise en alerte d'un régiment ne constituent pas encore une « intervention fédérale armée » au sens des dispositions de compétence alors en vigueur, aussi longtemps que les troupes ne sont pas effectivement entrées dans le canton. Cet arrêt illustre la retenue de la Confédération lorsqu'il s'agit d'intervenir dans les affaires cantonales.
#2. Systématique
N. 4 L'art. 52 Cst. figure au chapitre 3 (« Confédération et cantons ») du titre 2 de la Constitution fédérale (art. 42–53 Cst.) et appartient ainsi au noyau du droit constitutionnel fédéral d'organisation. Cette norme est une norme de garantie visant à protéger la structure fédérale et non une norme de droit fondamental ; elle ne fonde pas de droits subjectifs pour les particuliers. Elle est étroitement liée à la garantie constitutionnelle de l'art. 51 Cst. (les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération) et s'inscrit dans le contexte systématique de la surveillance fédérale générale (→ art. 49 Cst. : primauté et respect du droit fédéral) ainsi que du principe de la loyauté fédérale (→ art. 44 Cst.). Alors que l'art. 51 Cst. règle la garantie formelle des constitutions cantonales, l'art. 52 Cst. assure la garantie matérielle d'existence de l'ordre constitutionnel effectivement vécu, face aux troubles et aux menaces.
N. 5 L'art. 52 Cst. est une norme d'organisation au sens de la dogmatique constitutionnelle : elle oblige la Confédération à agir d'une certaine manière et en fixe les conditions, sans conférer au citoyen un droit subjectif susceptible d'être invoqué en justice. En tant que telle, elle se place aux côtés de l'art. 173 al. 1 let. b Cst., qui habilite l'Assemblée fédérale à prendre des mesures pour sauvegarder la sécurité intérieure, et de l'art. 185 al. 1–2 Cst., qui confère au Conseil fédéral la compétence de prendre des mesures pour sauvegarder la sécurité extérieure et intérieure. Ces normes forment ensemble l'arsenal constitutionnel pour la protection de l'ordre étatique (→ art. 173 al. 1 let. b Cst. ; → art. 185 Cst.). Le rapport avec l'art. 185 Cst. est fonctionnel : l'art. 52 Cst. est la norme d'intervention en faveur des cantons, tandis que l'art. 185 Cst. protège l'ordre de la Confédération et est dirigé contre les menaces extérieures.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
N. 6 Alinéa 1 : obligation de protection de la Confédération. La Confédération « protège l'ordre constitutionnel des cantons ». La notion d'« ordre constitutionnel » englobe l'ordre juridique d'un canton tel qu'il est constitué par la constitution cantonale : l'existence des institutions républicaines (pouvoir législatif, exécutif, judiciaire), leur capacité à fonctionner ainsi que les principes fondamentaux ancrés dans la constitution cantonale. Ce qui est protégé n'est pas n'importe quel état d'ordre, mais l'ordre constitutionnel au sens d'une garantie minimale démocratique et fondée sur l'État de droit (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 2 ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1189). Les exigences auxquelles doivent satisfaire les constitutions cantonales selon l'art. 51 Cst. — forme de gouvernement démocratique et républicaine ainsi que respect de la conformité au droit fédéral — constituent le cadre de référence de ce que protège l'art. 52 Cst. (→ art. 51 Cst.). Les instruments légaux concrets de sécurité intérieure — comme la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI, RS 120) ou les concordats des directeurs de police — en sont distincts ; l'art. 52 Cst. règle le niveau de garantie constitutionnelle, non le niveau d'exécution relevant du droit de la police.
N. 7 Alinéa 2 : pouvoir d'intervention subsidiaire. La Confédération intervient lorsque deux conditions cumulatives sont remplies : (a) l'ordre dans un canton est troublé ou menacé et (b) le canton concerné ne peut pas y remédier seul ou avec l'aide d'autres cantons. « Troublé » désigne une atteinte grave déjà survenue, « menacé » une atteinte grave imminente à l'ordre constitutionnel. La formule « ne peut pas y remédier seul ou avec l'aide d'autres cantons » concrétise le principe de subsidiarité : la Confédération ne peut intervenir que lorsque les moyens cantonaux — y compris le recours à l'entraide administrative et judiciaire d'autres cantons — sont épuisés ou manifestement insuffisants (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 2219 ; Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4e éd. 2016, § 18 N 34).
N. 8 Compétence et moyens d'intervention. L'art. 52 Cst. ne dit rien sur l'autorité fédérale compétente ni sur les modalités de l'intervention. Ces questions sont réglées par l'art. 173 al. 1 let. b Cst. (Assemblée fédérale) et l'art. 185 al. 1–2 Cst. (Conseil fédéral). Historiquement, l'Assemblée fédérale décidait de l'intervention (conformément à l'art. 85 ch. 7 aCst.), tandis que le Conseil fédéral était compétent pour son exécution. En cas d'urgence, le Conseil fédéral peut, sur la base de l'art. 185 al. 3 Cst., agir si nécessaire sans autorisation préalable de l'Assemblée fédérale. Les moyens d'intervention envisageables comprennent notamment l'envoi d'un commissaire fédéral, la mise à disposition de forces fédérales ou le déploiement de l'armée fédérale (→ art. 58 Cst.). La mise en œuvre concrète est laissée au législateur ordinaire et au Conseil fédéral (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 5).
N. 9 Délimitation d'avec la surveillance fédérale ordinaire. L'art. 52 Cst. règle l'intervention extraordinaire visant à protéger l'ordre constitutionnel et doit être strictement distingué de la surveillance fédérale générale sur les cantons (art. 49 Cst.). Les violations du droit fédéral par des actes cantonaux sont aujourd'hui corrigées en priorité par les voies de recours ordinaires — notamment le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral —, sans qu'une intervention fédérale formelle fondée sur l'art. 52 Cst. soit nécessaire. Le contrôle constitutionnel des actes cantonaux constitue ainsi la règle ; l'art. 52 Cst. demeure limité aux rares situations d'exception de nature politique.
#4. Effets juridiques
N. 10 Lorsque les conditions de l'art. 52 al. 2 Cst. sont remplies, une obligation d'agir naît pour la Confédération (« Elle intervient »). La Confédération ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation quant au fait de savoir si elle intervient, mais bien quant à la manière dont elle intervient et aux moyens qu'elle emploie (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4e éd. 2016, § 18 N 35). Les autorités fédérales qui interviennent agissent au nom de la Confédération et assument provisoirement la fonction de protection en faveur du canton concerné. La compétence de la Confédération prend fin dès que l'ordre constitutionnel est rétabli.
N. 11 Les conséquences financières d'une intervention fédérale ne sont pas réglées à l'art. 52 Cst. — contrairement à ce que prévoyait le projet initial du message. La réglementation des coûts ayant été supprimée lors de la procédure parlementaire, la question de la prise en charge des coûts est régie par le principe général selon lequel la Confédération supporte les frais de ses propres mesures, pour autant qu'il n'existe pas de réglementation de droit spécial. Biaggini (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 6) souligne que le transfert des coûts au canton, en l'absence de base constitutionnelle, nécessiterait une base légale explicite.
N. 12 L'art. 52 Cst. ne fonde aucun droit subjectif pour les particuliers ou les cantons à une forme déterminée d'intervention. Un canton ne peut pas déduire de l'art. 52 Cst. une prétention à un déploiement fédéral à l'encontre d'un autre canton. La disposition s'adresse exclusivement aux autorités fédérales en tant qu'obligation institutionnelle (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 2220).
#5. Points litigieux
N. 13 Notion d'« ordre constitutionnel ». Il est controversé de savoir quelle est l'étendue de la notion d'« ordre constitutionnel » protégée par l'art. 52 Cst. Une interprétation restrictive (ainsi Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1189) limite la protection aux structures fondamentales du pouvoir étatique constituées par la constitution cantonale et nie la protection des ordres de droit ordinaire. Une interprétation extensive (suggérée par Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 2215 s.) inclut également les institutions légales ordinaires fondées sur le droit constitutionnel, pour autant que leur existence soit indispensable à la capacité de fonctionner du canton. Cette question est restée sans pertinence pratique jusqu'à présent, car l'art. 52 al. 2 Cst. n'a pas eu à être activé depuis 1848.
N. 14 Obligation d'agir ou pouvoir d'appréciation ? Biaggini (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 4) souligne que le libellé (« Elle intervient ») ne laisse à la Confédération aucune liberté d'appréciation quant à la question de savoir si elle intervient, dès lors que les conditions de la disposition sont remplies. En revanche, Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4e éd. 2016, § 18 N 35) relève que la constatation des conditions — en particulier l'appréciation de savoir si le canton ne peut pas maîtriser la situation « seul ou avec l'aide d'autres cantons » — implique nécessairement un jugement de valeur politique qui laisse une marge d'appréciation factuelle aux autorités fédérales compétentes. Ce débat est de nature essentiellement théorique, étant donné que l'art. 52 Cst. n'a de facto jamais été appliqué depuis 1848.
N. 15 Rapport avec l'art. 185 Cst. et le problème de la double compétence. La question de la délimitation entre l'art. 52 Cst. et l'art. 185 al. 1–2 Cst. reste ouverte lorsque le Conseil fédéral intervient dans un canton pour sauvegarder la sécurité intérieure. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 2221) soutiennent que l'art. 185 Cst. constitue une base autonome, indépendante de l'art. 52 Cst., et que le Conseil fédéral peut agir sur cette base même sans que les conditions restrictives de l'art. 52 al. 2 Cst. soient remplies. Biaggini (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 3) appelle en revanche à la retenue : l'art. 185 Cst. ne doit pas servir à contourner les exigences de subsidiarité de l'art. 52 al. 2 Cst.
N. 16 Rapport avec l'art. 51 Cst. (garantie constitutionnelle). La doctrine est partagée sur la question de savoir si l'art. 52 Cst. va au-delà de l'art. 51 Cst. ou s'il n'en représente que le volet exécutif. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1191) classent l'art. 52 Cst. comme une garantie matérielle d'existence autonome, allant au-delà de la garantie constitutionnelle formelle. Biaggini (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 52 N. 1) confirme ce constat : alors que l'art. 51 Cst. garantit la conformité normative de la constitution cantonale avec le droit fédéral, l'art. 52 Cst. vise les menaces et les troubles concrets affectant l'ordre vécu.
#6. Indications pratiques
N. 17 L'art. 52 Cst. est l'une des normes les plus rarement appliquées de la Constitution fédérale. Depuis la fondation de l'État fédéral en 1848, une intervention fédérale formelle fondée sur la norme précédente (art. 16 aCst.) n'a été sérieusement envisagée que dans quelques cas historiquement lointains — notamment lors des troubles genevois de 1864 et des événements tessinois de 1890. L'incident de Stabio de 1876/79 (ATF 5 I 457) montre que même la mise à disposition de structures fédérales en dehors du canton concerné ne constitue pas encore une « intervention » au sens juridique du terme.
N. 18 La fonction désormais prépondérante de l'art. 52 Cst. réside dans son effet préventif : l'existence de la norme renforce l'ordre institutionnel des cantons en signalant aux acteurs étatiques comme aux acteurs privés qu'un renversement violent de l'ordre constitutionnel cantonal ne serait pas toléré au niveau fédéral. Les praticiens du droit amenés à traiter des questions de sécurité intérieure doivent garder à l'esprit que la protection pratique de l'existence des ordres cantonaux passe aujourd'hui principalement par la surveillance fédérale (→ art. 49 Cst.), la justice constitutionnelle (→ art. 189 Cst.) et les voies de recours ordinaires.
N. 19 Le Tribunal fédéral contrôle la conformité des actes cantonaux à la Constitution fédérale et les annule si nécessaire, sans qu'une intervention formelle fondée sur l'art. 52 Cst. soit requise à cet effet (ATF 133 I 206 consid. 5, relatif aux barèmes fiscaux dégressifs obwaldiens : violation de l'art. 8 al. 1 et de l'art. 127 al. 2 Cst.). Cet arrêt illustre le fait que le contrôle constitutionnel de la législation cantonale est aujourd'hui assuré par le tribunal et non par une intervention fédérale de nature politique — ce qui est conforme aux principes de l'État de droit et de la séparation des pouvoirs. L'art. 52 Cst. demeure ainsi de facto limité au cas exceptionnel où les institutions d'un canton sont si gravement atteintes par la violence politique ou physique que l'ordre ordinaire de protection juridique est défaillant.
N. 20 Pour la pratique législative, il convient de retenir que, dans la mesure où la Confédération entend prendre des mesures pour sauvegarder la sécurité intérieure — par exemple en déployant l'armée ou la police fédérale pour protéger les institutions cantonales —, elle a besoin d'une base légale (→ art. 5 al. 1 Cst.). La LMSI (RS 120) et la loi sur l'armée (LAAM, RS 510.10) constituent à cet égard les instruments de droit ordinaire déterminants, sans que chaque mesure concrète doive déjà satisfaire aux strictes conditions d'intervention de l'art. 52 al. 2 Cst.
#Jurisprudence
#Principes généraux de la garantie fédérale
BGE 133 I 206 du 1er juin 2007
Surveillance fédérale en cas d'actes cantonaux inconstitutionnels
Le Tribunal fédéral examine la constitutionnalité des actes cantonaux et les annule si nécessaire, sans qu'une intervention fédérale formelle selon l'art. 52 Cst. ne soit requise.
« Les cantons sont en principe libres d'organiser leur système fiscal. Ils sont toutefois tenus de respecter le droit fédéral supérieur [...] Dans le cadre de la marge de manœuvre qui leur est accordée, les cantons ne sont cependant pas entièrement libres. Ils doivent également respecter les droits fondamentaux constitutionnels, notamment le principe de l'égalité de traitement (art. 8, al. 1, Cst.) et les principes fiscaux qui en découlent [...]. »
#Cas d'application historiques
BGE 5 I 457 du 17 octobre 1879
Troubles politiques au Tessin (affaire de Stabio)
Cas ancien d'examen de l'intervention fédérale lors de troubles politiques dans un canton.
La jurisprudence restreinte relative à l'art. 52 Cst. s'explique par le fait que des troubles ouverts de l'ordre constitutionnel dans les cantons ne se sont pratiquement plus produits depuis la création de l'État fédéral. L'effet préventif de la disposition et l'ordre fédéral établi ont fait que l'art. 52 Cst. en tant qu'ultima ratio de la garantie fédérale n'a pas dû être activé dans les faits.
La jurisprudence montre que la surveillance fédérale s'exerce aujourd'hui principalement par les voies de droit ordinaires (recours au Tribunal fédéral) et non par l'intervention fédérale extraordinaire selon l'art. 52 Cst. Cette évolution correspond au principe de l'État de droit, selon lequel les violations constitutionnelles doivent être corrigées par un contrôle judiciaire et non par une intervention politique.