Art. 183 Cst — Doctrine

#1. Genèse

N. 1 L'art. 183 Cst provient de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 et poursuit l'ancienne réglementation de l'art. 101 aCst. Cette disposition a été reprise dans la nouvelle Constitution sans volonté de modification matérielle dans le cadre de la réorganisation systématique des normes d'organisation (FF 1997 I 365 s.). Le message du Conseil fédéral précisait que les compétences financières du Conseil fédéral devaient être maintenues « de manière éprouvée ».

N. 2 L'ancrage constitutionnel de l'obligation de planification financière reflète l'importance croissante d'une gestion budgétaire prospective dans l'État fédéral moderne. Dès les années 1970, la Confédération avait réagi à la complexité croissante des finances publiques en introduisant la planification financière glissante. La révision constitutionnelle a codifié cette pratique établie (FF 1997 I 366).

#2. Classification systématique

N. 3 L'art. 183 Cst figure dans le 5e titre de la Constitution fédérale sur les autorités fédérales et est rattaché au 2e chapitre sur le Conseil fédéral et l'administration fédérale. Cette disposition forme, avec l'art. 174 Cst (Conseil fédéral en tant qu'autorité directrice et exécutive suprême) et l'art. 180 Cst (politique gouvernementale), le fondement constitutionnel de la responsabilité directrice de l'exécutif.

N. 4 D'un point de vue systématique, l'art. 183 Cst correspond aux compétences financières parlementaires selon l'art. 167 Cst. Tandis que le Parlement décide des dépenses et approuve le budget (art. 167 Cst), il incombe au Conseil fédéral la préparation technique et la mise en œuvre opérationnelle de la gestion budgétaire. Cette répartition des tâches réalise le principe de la séparation des pouvoirs dans le domaine financier (→ art. 148 Cst).

N. 5 La concrétisation s'effectue par la loi sur les finances de la Confédération (LFC, RS 611.0) et l'ordonnance sur les finances de la Confédération (OFC, RS 611.01), qui opérationnalisent les exigences constitutionnelles. La relation avec → l'art. 126 Cst (frein à l'endettement) est particulièrement étroite : le Conseil fédéral doit respecter les exigences du frein à l'endettement lors de l'élaboration du plan financier et du budget.

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

#3.1 Plan financier (al. 1)

N. 6 Le plan financier est un instrument de planification pluriannuel qui, selon l'art. 20 LFC, couvre une période de trois ans après l'année budgétaire. Il présente l'évolution prévisible des recettes et des dépenses ainsi que du résultat de financement. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1855) caractérisent le plan financier comme une « prévision glissante » actualisée annuellement.

N. 7 Le Conseil fédéral élabore le plan financier dans un processus structuré qui inclut les départements et l'Administration fédérale des finances. L'élaboration comprend tant le pronostic de l'évolution des recettes que la planification des priorités de dépenses en tenant compte des conditions-cadres de politique financière (Sägesser, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 183 N. 4).

#3.2 Budget (al. 1)

N. 8 Le budget est le plan budgétaire détaillé pour l'exercice comptable à venir. Il contient toutes les recettes et dépenses planifiées de la Confédération ainsi que les investissements. Contrairement au plan financier, le budget est juridiquement contraignant dès qu'il a été approuvé par l'Assemblée fédérale (→ art. 167 Cst).

N. 9 L'établissement du budget suit un calendrier précis : le Conseil fédéral adopte le message sur le budget fin août/début septembre afin que les délibérations parlementaires puissent être achevées à temps avant le début de l'année. Müller/Feller (Finanzrecht des Bundes, 2e éd. 2019, p. 187) soulignent la fonction de pilotage centrale du budget pour toute l'administration fédérale.

#3.3 Compte d'État (al. 1)

N. 10 Le compte d'État documente les recettes et dépenses effectives de l'exercice comptable écoulé. Il sert à rendre compte au Parlement et au public. Le Conseil fédéral établit le compte d'État selon les principes d'une comptabilité régulière (art. 126 al. 3 Cst).

N. 11 Le compte d'État comprend le compte de résultats, le bilan, le tableau de financement et la variation des fonds propres. Il est complété par une partie commentée détaillée qui explique les écarts par rapport au budget (Lienhard/Mächler/Zielniewicz, Öffentliches Finanzrecht, 2017, N 654).

#3.4 Gestion budgétaire régulière (al. 2)

N. 12 La notion de « gestion budgétaire régulière » est un concept juridique indéterminé concrétisé par l'art. 12 LFC. Elle comprend les principes de légalité, d'opportunité, d'économicité et d'efficacité. Ces principes valent pour toutes les activités de la Confédération ayant des incidences financières.

N. 13 La légalité exige une base légale pour chaque dépense. L'opportunité assure que les dépenses soient effectuées au moment requis. L'économicité signifie un rapport coût-bénéfice optimal, tandis que l'efficacité se concentre sur l'atteinte des objectifs (Waldmann, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 183 N. 8).

#4. Conséquences juridiques

N. 14 L'art. 183 Cst fonde une obligation constitutionnelle du Conseil fédéral d'accomplir les tâches mentionnées. Cette obligation est toutefois de nature organisationnelle et ne fonde aucun droit subjectif des particuliers. L'inexécution ou l'exécution déficiente est soumise au contrôle parlementaire (→ art. 169 Cst).

N. 15 Lors de l'élaboration du plan financier et du budget, le Conseil fédéral dispose d'une marge d'appréciation considérable. Celle-ci est cependant limitée par les exigences du frein à l'endettement (→ art. 126 Cst) et par les obligations légales de dépenses. La priorisation des dépenses dans ces limites est une décision politique (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3654).

N. 16 La gestion budgétaire régulière selon l'al. 2 oblige toute l'administration fédérale. Les violations peuvent déclencher une responsabilité financière selon la loi sur la responsabilité (LRCF, RS 170.32) et avoir pour conséquence des mesures disciplinaires.

#5. Points controversés

N. 17 La doctrine est divisée sur la question de savoir dans quelle mesure le Conseil fédéral est tenu de corriger le plan financier en cas de pronostics manifestement erronés. Sägesser (St. Galler Kommentar BV, art. 183 N. 7) défend l'avis qu'il existe une obligation d'adaptation lorsque les bases de planification ont substantiellement changé. En revanche, Lienhard (Öffentliches Finanzrecht, N 432) souligne que le caractère politique de la planification financière exige une large marge d'appréciation.

N. 18 La relation entre la compétence de planification financière du Conseil fédéral et le droit budgétaire parlementaire fait aussi l'objet de débats controversés. Müller/Feller (Finanzrecht des Bundes, p. 205) voient dans le plan financier un engagement factuel du Parlement, tandis que Tschannen (Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4e éd. 2016, § 45 N 14) souligne la souveraineté budgétaire illimitée de l'Assemblée fédérale.

N. 19 La portée de la « gestion budgétaire régulière » fait également l'objet de débats doctrinaux. Waldmann (BSK BV, art. 183 N. 11) plaide pour une interprétation large qui inclut aussi les aspects de durabilité. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (N 1861) défendent une vision plus restrictive qui se limite aux principes budgétaires traditionnels.

#6. Indications pratiques

N. 20 Pour la pratique administrative, l'intégration précoce dans le processus de planification financière est déterminante. Les nouveaux projets et projets de loi doivent être intégrés dans le plan financier avec leurs incidences financières avant de pouvoir être soumis au Parlement.

N. 21 La gestion budgétaire régulière exige un système de contrôle interne (SCI) dans toutes les unités administratives. Le Contrôle fédéral des finances vérifie régulièrement le respect des exigences de droit financier. En cas de lacunes, des mesures correctives peuvent être ordonnées.

N. 22 Pour les autorités cantonales, l'art. 183 Cst est pertinent dans la mesure où les subventions fédérales et les aides financières sont soumises aux exigences de la planification financière du Conseil fédéral. Les conventions-programmes pluriannuelles doivent être compatibles avec le plan financier, ce qui doit être pris en compte lors de la planification de projets cantonaux.

Art. 183 Cst. — Jurisprudence

#Remarque préliminaire sur l'état de la jurisprudence

L'art. 183 Cst. est une disposition de droit de l'organisation qui confie au Conseil fédéral des tâches spécifiques dans la planification financière et la gestion budgétaire. Cette norme n'a jusqu'à présent pas fait l'objet d'une jurisprudence autonome du Tribunal fédéral. La mise en œuvre pratique des obligations normées à l'art. 183 Cst. s'effectue par les processus annuels de planification financière et de budgétisation, qui relèvent principalement du discours politique entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale.

#Références indirectes dans la jurisprudence

#Principes de droit financier budgétaire

La jurisprudence s'est ponctuellement penchée sur les principes généraux de droit financier budgétaire qui sont liés à la gestion budgétaire ordonnée selon l'art. 183 al. 2 Cst. :

ATF 110 Ib 148 consid. 1b (5 juillet 1984)

Le Tribunal fédéral a constaté que les décisions de politique financière de l'Assemblée fédérale sont en principe soustraites au contrôle judiciaire. Le refus de subventions fédérales « eu égard à la situation tendue des finances fédérales » peut toutefois être exceptionnellement arbitraire lorsque les conditions légales d'octroi sont remplies. Cette considération met en évidence l'interface entre la planification financière politique et l'obligation de l'État de droit.

« Le refus d'accorder une contribution fédérale à un projet déterminé de remembrement forestier eu égard à la situation tendue des finances fédérales contrevient à la bonne foi et est arbitraire si la Confédération subventionne simultanément d'autres projets moins prioritaires. »

#Rapport avec les compétences parlementaires

La délimitation de droit constitutionnel entre les tâches de planification financière du Conseil fédéral (art. 183 Cst.) et les compétences budgétaires de l'Assemblée fédérale (art. 167 Cst.) n'a pas été traitée en profondeur dans la jurisprudence. Les questions de procédure correspondantes sont concrétisées par la loi sur les finances de la Confédération et s'exécutent dans le cadre institutionnel entre l'exécutif et le législatif.

#Normes parallèles cantonales

Dans la jurisprudence relative aux dispositions cantonales sur la gestion budgétaire, on trouve ponctuellement des principes qui peuvent également être pertinents pour l'interprétation de l'art. 183 al. 2 Cst. :

Arrêt du Tribunal cantonal de Bâle-Campagne du 22 février 2012 (2C_659/2011)

Le Tribunal fédéral a confirmé la faculté des autorités de surveillance d'intervenir en cas de violations de la gestion budgétaire ordonnée de collectivités de droit public. Les considérations sur la « gestion budgétaire ordonnée » concernent certes des rapports communaux, mais montrent les exigences légales d'une administration financière conforme aux obligations.

« La gestion budgétaire ordonnée exige non seulement le respect des prescriptions procédurales formelles, mais aussi un usage approprié et économique des moyens publics. »

#Conclusion sur l'état de la jurisprudence

L'art. 183 Cst. norme des obligations d'organisation internes du Conseil fédéral qui, par leur nature, se soustraient à un contrôle judiciaire. Le respect de ces dispositions est assuré en premier lieu par le contrôle parlementaire et la responsabilité politique du gouvernement. Une jurisprudence constitutionnelle directe sur l'art. 183 Cst. n'existe donc pas et n'est pas non plus à attendre pour des raisons systémiques.