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Art. 10a BGFA — Annonce
#Doctrine
#1. Genèse de la disposition
N. 1 L'art. 10a BGFA n'est pas une norme originaire de la LLCA du 23 juin 2000. La LLCA est entrée en vigueur le 1er juin 2002 (RO 2002 863) et ne comprenait dans sa version initiale aucun art. 10a. Le message du Conseil fédéral du 28 avril 1999 (FF 1999 5331) ne traite donc pas cette disposition ; les développements relatifs au droit des registres dans ce message se réfèrent exclusivement aux art. 5–10 LLCA.
N. 2 L'art. 10a LLCA a été inséré dans la LLCA à titre de modification consécutive à la loi fédérale du 18 juin 2010 sur le numéro d'identification des entreprises (LIDE, RS 431.03). La LIDE a créé un système d'identification uniforme et interinstitutionnel pour toutes les entités exerçant une activité économique en Suisse. L'art. 10 al. 3 LIDE oblige tous les services IDE — soit les autorités qui tiennent elles-mêmes des registres — à transmettre les données pertinentes pour l'IDE à l'Office fédéral de la statistique (OFS). L'art. 10a LLCA est la mise en œuvre sectorielle de cette obligation pour les registres cantonaux des avocats. La LIDE elle-même se fonde sur le message du Conseil fédéral du 9 mai 2007 (FF 2007 3093), qui citait comme objectifs principaux la rationalisation des échanges de données entre autorités et l'élimination des saisies redondantes (FF 2007 3093, p. 3101 ss).
N. 3 L'insertion de l'art. 10a LLCA n'a suscité aucune controverse parlementaire distincte ; elle constituait une annexe technique à la législation LIDE. La disposition doit être comprise comme une norme de coordination qui articule le droit cantonal des registres de la LLCA avec le système fédéral supérieur de l'IDE. Ni le message du Conseil fédéral relatif à la LIDE ni les délibérations parlementaires n'ont traité l'art. 10a LLCA séparément.
#2. Insertion systématique
N. 4 L'art. 10a LLCA figure à la fin du premier chapitre de la loi (« Libre circulation et registres », art. 1–11) et complète l'ordre fondamental du droit des registres. Il est la seule norme de la LLCA qui institue une obligation d'annonce de l'autorité cantonale tenant le registre envers une autorité fédérale. Toutes les autres obligations d'information dans le droit des registres de la LLCA s'exercent soit entre autorités cantonales (→ art. 16 LLCA : coordination disciplinaire intercantonale), soit de l'avocat inscrit envers l'autorité tenant le registre (→ art. 12 let. j LLCA : obligation d'information de l'avocat).
N. 5 La norme n'a pas de portée disciplinaire ; elle ne touche ni aux règles professionnelles (→ art. 12 LLCA) ni aux mesures disciplinaires (→ art. 17 LLCA). Sa fonction systématique est de nature purement administrative et de coordination. Elle relie le droit cantonal des registres de la LLCA au système fédéral de l'IDE, qui, en tant que droit transversal horizontal, traverse l'ensemble des registres économiques de la Suisse (message LIDE, FF 2007 3093, p. 3099).
N. 6 Au sein du système IDE, le registre cantonal des avocats joue le rôle d'un service IDE au sens de l'art. 3 let. e LIDE : il s'agit d'un service qui tient un registre dans lequel sont recensées des entités soumises à l'obligation d'IDE. Les avocats inscrits peuvent constituer des entités IDE au sens de l'art. 3 let. a LIDE, pour autant qu'ils exercent une activité économique (cf. art. 3 al. 1 LIDE). L'art. 10a LLCA garantit que l'OFS reçoit du registre cantonal des avocats les données de base nécessaires à l'attribution et à la gestion de l'IDE, sans exiger de double saisie.
#3. Contenu de la norme
N. 7 Le texte complet de l'art. 10a LLCA est le suivant :
« Les données du registre nécessaires à l'attribution et à l'utilisation du numéro d'identification des entreprises conformément à la loi fédérale du 18 juin 2010 sur le numéro d'identification des entreprises sont communiquées à l'Office fédéral de la statistique. »
La norme contient trois éléments constitutifs : (i) l'objet de l'obligation d'annonce (« données du registre »), (ii) la restriction matérielle aux données nécessaires à l'attribution et à l'utilisation de l'IDE, et (iii) le destinataire (Office fédéral de la statistique).
N. 8 « Données du registre » : Sont visées les informations contenues dans le registre cantonal des avocats en vertu de l'art. 5 al. 2 LLCA. Entrent notamment en considération le nom de famille, les prénoms et l'adresse professionnelle de la personne inscrite (art. 5 al. 2 let. a et d LLCA). Les données relatives aux mesures disciplinaires (art. 5 al. 2 let. e LLCA) ne sont pas nécessaires à l'attribution de l'IDE et ne relèvent pas du champ d'application de l'art. 10a LLCA. La communication est donc plus restreinte que l'information du registre prévue à l'art. 10 al. 1 LLCA, qui accorde aux autorités un accès complet au registre.
N. 9 Restriction matérielle : Seules les données « nécessaires » à l'attribution et à l'utilisation de l'IDE sont transmises. Ce principe de nécessité correspond au principe de proportionnalité en droit de la protection des données (→ art. 6 al. 2 LPD) et limite la portée de l'obligation d'annonce à ce qui est fonctionnellement indispensable. Ce qui est concrètement nécessaire à l'attribution de l'IDE ressort de l'art. 6 LIDE et de l'ordonnance du 26 janvier 2011 sur le numéro d'identification des entreprises (OIDE, RS 431.031) ; sont déterminantes les données d'identification (nom, adresse) ainsi qu'éventuellement les indications sur la forme de l'entreprise.
N. 10 Destinataire : La communication est adressée à l'Office fédéral de la statistique (OFS), qui, en vertu de l'art. 5 al. 1 LIDE, fait office de service du registre IDE et tient le registre IDE central. L'OFS attribue gratuitement un IDE unique à chaque entité IDE (art. 4 al. 1 LIDE) et se fonde pour ce faire sur les annonces des services de registre décentralisés. L'obligation d'annonce prévue à l'art. 10a LLCA permet à l'OFS d'inscrire au registre IDE, ou d'y actualiser, les avocats inscrits qui sont à qualifier d'entités exerçant une activité économique.
N. 11 Auteur de l'annonce : Le libellé de l'art. 10a LLCA (« sont communiquées ») ne désigne pas expressément le destinataire de la norme. Il ressort toutefois clairement du contexte systématique de l'art. 5 al. 3 LLCA que l'obligation d'annonce incombe à l'autorité cantonale de surveillance qui tient le registre. C'est elle qui dispose des données du registre et elle seule peut garantir de manière fiable la communication à l'OFS. Les avocats inscrits ne sont pas destinataires de la norme ; ils sont soumis aux obligations générales d'information envers l'autorité cantonale conformément à l'art. 12 let. j LLCA.
N. 12 Forme et moment de l'annonce : L'art. 10a LLCA ne règle pas les modalités ni le rythme de la communication. Ceux-ci sont régis par la LIDE et l'OIDE, ainsi que par d'éventuelles conventions de coordination entre l'OFS et les autorités cantonales des avocats. Dans la pratique, la transmission des données s'effectue en règle générale par échange électronique de données ; l'OFS peut régler l'accès aux données par des interfaces en vertu de l'art. 11 LIDE.
#4. Effets juridiques
N. 13 L'art. 10a LLCA fonde une obligation de droit public de l'autorité cantonale de surveillance de transmettre les données à l'OFS. La norme n'a pas d'influence directe sur la situation juridique des avocats inscrits ; elle ne crée ni de nouvelles obligations professionnelles ni de nouveaux faits générateurs de sanctions. En particulier, une éventuelle violation de l'obligation d'annonce par l'autorité cantonale n'entraîne pas de mesure disciplinaire à l'encontre des avocats concernés.
N. 14 La norme a des effets indirects pour les avocats inscrits : si leur IDE est enregistré dans le registre IDE, ils sont identifiables par le biais du registre central de l'OFS. Cela peut revêtir de l'importance dans le contexte de procédures administratives — notamment en droit fiscal, en droit des assurances sociales ou en droit de la taxe sur la valeur ajoutée — dans la mesure où d'autres autorités utilisent le registre IDE à des fins d'identification. L'inscription à l'IDE ne modifie en rien la situation professionnelle de l'avocat au sens de la LLCA ; le fondement du droit de représentation en justice demeure l'inscription au registre cantonal des avocats conformément aux art. 4 et 5 LLCA.
N. 15 L'art. 10a LLCA ne contient pas de norme sanctionnatrice pour le cas où l'autorité cantonale omettrait de procéder à l'annonce. Les sanctions en cas de violation des obligations par des services cantonaux sont régies par le droit administratif général et le droit de la responsabilité de l'État. Étant donné que la norme concerne exclusivement un échange de données interinstitutionnel dans le contexte technique du système IDE, un litige portant sur l'art. 10a LLCA est pratiquement inconcevable. Il n'existe en conséquence ni jurisprudence publiée ni doctrine traitant l'art. 10a LLCA de manière autonome.
#5. Points de controverse
N. 16 Sur l'interprétation de l'art. 10a LLCA, la doctrine ne fait apparaître — pour autant qu'on puisse en juger — aucune position controversée. Fellmann/Zindel (éd.), Basler Kommentar zum Anwaltsgesetz (BSK BGFA), 2e éd. 2019, traitent l'art. 10a comme une norme purement technique sans contenu normatif propre au-delà de la coordination avec l'IDE. Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, p. 316 s.) n'ont pas pu prendre en compte l'art. 10a LLCA, la norme n'ayant été insérée qu'en 2010. Nater/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2020, situent la disposition dans le contexte du droit administratif des registres, sans identifier de questions litigieuses quant à son contenu.
N. 17 Une tension potentielle existe dans le rapport avec le droit de la protection des données. Les avocates et avocats inscrits au registre cantonal sont annoncés à l'OFS sans leur consentement explicite. Cette communication de données est toutefois prescrite par la loi fédérale et donc licite sans autre condition au sens de l'art. 31 al. 1 let. a LPD (loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données, RS 235.1) : la transmission repose sur une base légale en droit fédéral formel (art. 10a LLCA en relation avec l'art. 10 LIDE), poursuit un intérêt public légitime (rationalisation des échanges de données entre autorités, unicité de l'identification des entreprises) et se limite à ce qui est nécessaire. Aucune obligation d'information envers les avocats concernés n'existe au titre de l'art. 19 al. 4 LPD, les données étant collectées sur la base d'un mandat législatif général.
#6. Indications pratiques
N. 18 Pour les autorités cantonales des avocats : L'obligation d'annonce prévue à l'art. 10a LLCA doit être mise en œuvre sur le plan technique lors de la construction et de l'exploitation des systèmes de registres cantonaux. Dans la pratique, il est recommandé de mettre en place une interface automatisée avec le système IDE de l'OFS. Les autorités cantonales doivent veiller à ne transmettre que les données requises au sens de l'art. 10a LLCA en relation avec la LIDE et l'OIDE ; toute transmission de données allant au-delà — notamment concernant les mesures disciplinaires visées à l'art. 5 al. 2 let. e LLCA — n'est pas prévue et est inadmissible au regard du droit de la protection des données.
N. 19 Pour les avocates et avocats inscrits : L'annonce prévue à l'art. 10a LLCA ne concerne pas directement les avocats ; ceux-ci n'ont aucune démarche propre à effectuer à ce titre. Toutefois, quiconque est inscrit dans le registre IDE — en tant qu'avocat individuel ou par le biais de la structure de son étude — devrait s'assurer que les données figurant dans le registre cantonal des avocats (en particulier l'adresse professionnelle) sont à jour, car ces données transitent par l'art. 10a LLCA vers l'OFS. L'obligation de communication prévue à l'art. 12 let. j LLCA envers l'autorité cantonale de surveillance est donc, indirectement, également pertinente pour l'IDE.
N. 20 Délimitation par rapport à l'art. 10 LLCA : L'art. 10a LLCA ne doit pas être confondu avec l'art. 10 LLCA (consultation du registre). L'art. 10 LLCA règle qui peut, sur demande, consulter le registre cantonal des avocats et présuppose un acte de consultation. L'art. 10a LLCA institue en revanche une obligation d'annonce active et officielle envers l'OFS. Les deux normes ont des destinataires différents (art. 10 : les tiers qui sollicitent une consultation ; art. 10a : l'autorité cantonale en tant qu'auteur de l'annonce), des destinataires de la communication différents (art. 10 : tribunaux, autorités, public ; art. 10a : OFS) et une portée différente (art. 10 : consultation complète du registre ou renseignement limité au public ; art. 10a : uniquement les données nécessaires à l'IDE).
#Renvois
- ↔ Art. 5 LLCA (contenu du registre comme base de données de l'obligation d'annonce)
- → Art. 10 LLCA (consultation du registre par des tiers — à distinguer systématiquement de l'art. 10a LLCA)
- → Art. 12 let. j LLCA (obligation d'information de l'avocat comme base de données en amont)
- → Art. 14 LLCA (autorité cantonale de surveillance en tant que destinataire de l'obligation d'annonce)
- → LIDE (RS 431.03), not. art. 3, 4, 5, 10 (entité IDE, service IDE, registre IDE, obligation d'annonce)
- → OIDE (RS 431.031) (droit d'exécution de la LIDE, concrétisation des données requises)
- → Art. 31 al. 1 let. a LPD (RS 235.1) (base légale en tant que motif justificatif de la communication de données)
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