#Entstehungsgeschichte

N. 1 Das VwVG wurde am 20. Dezember 1968 erlassen und trat am 1. Oktober 1969 in Kraft. Mit diesem Gesetz schuf der Bundesgesetzgeber erstmals eine umfassende Kodifikation des Verwaltungsverfahrens auf Bundesebene. Die Botschaft des Bundesrates vom 24. September 1965 (BBl 1965 II 1283) betont, dass das Gesetz die rechtsstaatlichen Garantien im Verwaltungsverfahren stärken und die bis dahin uneinheitliche Praxis vereinheitlichen sollte.

N. 2 Der Gesetzgeber orientierte sich bei der Ausarbeitung an den bereits bestehenden kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzen, namentlich denjenigen von Bern (1909), Solothurn (1915) und Zürich (1959). Die Botschaft hält fest, dass das VwVG bewusst als Rahmengesetz konzipiert wurde, das Raum für spezialgesetzliche Abweichungen lässt (BBl 1965 II 1290).

#Systematische Einordnung

N. 3 Art. 1 VwVG definiert den sachlichen und persönlichen Geltungsbereich des Gesetzes. Die Norm steht am Anfang des ersten Kapitels («Allgemeines») und bildet zusammen mit Art. 2 (Ausnahmen vom Geltungsbereich), Art. 3 (örtlicher Geltungsbereich) und Art. 4 (Bundesrecht bleibt vorbehalten) die Grundlagen für die Anwendung des gesamten Gesetzes.

N. 4 Das VwVG ist ein allgemeines Verfahrensgesetz, das subsidiär zu spezialgesetzlichen Verfahrensbestimmungen gilt. Diese Subsidiarität ergibt sich aus Art. 4 VwVG und prägt die Anwendung des gesamten Gesetzes. Die systematische Stellung von Art. 1 VwVG als Eingangsnorm unterstreicht seine grundlegende Bedeutung für die Bestimmung des Anwendungsbereichs.

#Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Verwaltungssachen im Sinne von Abs. 1 sind alle Angelegenheiten, die durch hoheitliches Handeln der Verwaltung erledigt werden. Der Begriff umfasst nicht nur die klassische Eingriffsverwaltung, sondern auch die Leistungsverwaltung. Entscheidend ist der öffentlich-rechtliche Charakter der Materie (Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 1 N 8).

N. 6 Verfügungen sind gemäss der Legaldefinition in Art. 5 VwVG hoheitliche Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die auf Rechtswirkung gerichtet sind. Die Verfügung ist das zentrale Handlungsinstrument der Verwaltung und Anknüpfungspunkt für den Rechtsschutz (→ Art. 5 VwVG).

N. 7 Bundesverwaltungsbehörden werden in Abs. 2 nicht abschliessend aufgezählt. Lit. a erfasst die zentrale Bundesverwaltung, lit. b die Organe der Bundesversammlung, lit. c die eidgenössischen Gerichte für Verwaltungsakte ausserhalb ihrer Rechtsprechungstätigkeit, lit. d die autonomen eidgenössischen Anstalten und Betriebe, lit. e Personen des öffentlichen oder privaten Rechts bei der Erfüllung übertragener Bundesaufgaben.

N. 8 Die Qualifikation als Bundesbehörde hängt bei privatrechtlich organisierten Trägern davon ab, ob sie mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet sind und Bundesaufgaben wahrnehmen. Das Bundesgericht hat dies etwa für die Schweizerische Inkassostelle für Radio- und Fernsehempfangsgebühren bejaht (BGE 130 III 524).

#Rechtsfolgen

N. 9 Liegt eine Verwaltungssache einer Bundesbehörde vor, die durch Verfügung zu erledigen ist, findet das VwVG Anwendung. Dies bedeutet, dass die Verfahrensgrundsätze der Art. 5ff. VwVG zu beachten sind, namentlich die Verfügungspflicht (Art. 5), die Zuständigkeitsregeln (Art. 7ff.), das rechtliche Gehör (Art. 29ff.) und die Rechtsmittelvorschriften (Art. 44ff.).

N. 10 Die Anwendbarkeit des VwVG begründet für die Betroffenen subjektive Verfahrensrechte. Sie können die Einhaltung der Verfahrensvorschriften einfordern und deren Verletzung mit Beschwerde rügen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 897).

#Streitstände

N. 11 Umfang der Behördenliste: Umstritten ist, ob die Aufzählung in Abs. 2 abschliessend ist. Die herrschende Lehre und Praxis gehen von einer nicht abschliessenden Aufzählung aus, was sich aus dem Wortlaut («Als Behörden [...] gelten») ergibt (Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 1 N 15; a.M. vereinzelte ältere Lehrmeinungen).

N. 12 Private mit Bundesaufgaben: Kontrovers diskutiert wird, unter welchen Voraussetzungen Private als Bundesbehörden im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG gelten. Waldmann/Weissenberger verlangen kumulativ die Übertragung einer Bundesaufgabe und die Ausstattung mit hoheitlichen Befugnissen (Praxiskommentar VwVG, Art. 1 N 42). Auer/Müller/Schindler stellen primär auf den funktionalen Behördenbegriff ab und lassen die formelle Organisation in den Hintergrund treten (Kommentar VwVG, Art. 1 N 38).

N. 13 Abgrenzung zu Realakten: Die Lehre ist sich uneinig über die Reichweite des Begriffs «Verwaltungssachen». Während Tschannen/Zimmerli/Müller nur Verfügungen und verfügungsähnliche Akte darunter fassen (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 29 N 8), vertreten Häfelin/Müller/Uhlmann eine weitere Auslegung, die auch Realakte erfasst, soweit spezialgesetzlich vorgesehen (Allgemeines Verwaltungsrecht, N 899).

#Praxishinweise

N. 14 Bei der Prüfung der Anwendbarkeit des VwVG ist stets in drei Schritten vorzugehen: (1) Liegt eine Bundesbehörde vor? (2) Handelt es sich um eine Verwaltungssache? (3) Ist die Angelegenheit durch Verfügung zu erledigen? Nur bei kumulativer Erfüllung aller Voraussetzungen ist das VwVG anwendbar.

N. 15 Die Subsidiarität des VwVG (Art. 4) ist stets zu beachten. Vor Anwendung des VwVG ist zu prüfen, ob spezialgesetzliche Verfahrensvorschriften bestehen. Diese gehen dem VwVG vor, das VwVG füllt aber Lücken aus (↔ Art. 4 VwVG).

N. 16 Bei Unsicherheit über die Behördeneigenschaft ist auf die materielle Funktion abzustellen: Nimmt eine Stelle hoheitliche Aufgaben des Bundes wahr und kann sie einseitig verbindliche Anordnungen treffen, ist von einer Bundesbehörde auszugehen, unabhängig von der Rechtsform.

#Geltungsbereich und Bundesbehörden

BGE 130 III 524 vom 29. Juni 2004 Die Schweizerische Inkassostelle für Radio- und Fernsehempfangsgebühren ist vollumfänglich in das Verwaltungsverfahren des Bundes eingebettet und damit eine Bundesbehörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG. Das Entscheid klärt die Qualifikation privatrechtlich organisierter Entitäten als Bundesbehörden im Sinne des VwVG.

«Die Schweizerische Inkassostelle für Radio- und Fernsehempfangsgebühren ist zuständig, eine erstinstanzliche Verfügung zu erlassen (Art. 48 Abs. 2 lit. c RTVV). Bei der Ausübung dieser Funktion verfügt die Beschwerdeführerin - ähnlich einer Abteilung der Bundesverwaltung - in Anwendung des VwVG erstinstanzlich für das ganze Gebiet der Schweiz. Diese Verfügung kann beim BAKOM angefochten werden (Art. 50 Abs. 3 RTVV). Letztinstanzlich ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zulässig. Die Beschwerdeführerin ist somit vollumfänglich in das Verwaltungsverfahren des Bundes eingebettet und damit eine Bundesbehörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. e VwVG.»

#Subsidiarität gegenüber Spezialrecht

BGE 122 V 412 vom 1996 Entgegen dem Wortlaut des Art. 90 Abs. 2 KVG ist auf das Verfahren vor der Eidg. Rekurskommission für die Spezialitätenliste das VwVG anwendbar. Das Urteil zeigt, dass das VwVG auch dann Anwendung finden kann, wenn Spezialgesetze andere Verfahrensvorschriften vorsehen.

«Gemäss Art. 90 Abs. 2 KVG richtet sich das Beschwerdeverfahren vor der Eidg. Rekurskommission für die Spezialitätenliste nach dem Bundesrechtspflegegesetz (OG). Nach Auffassung der Vorinstanz sind entgegen dem Wortlaut dieser Gesetzesbestimmung die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) anwendbar.»

#Ausnahmen vom Geltungsbereich

BGE 117 V 185 vom 10. September 1991 Art. 56 VwVG bietet eine Grundlage für vorsorgliche Massnahmen im Bundesrecht, obwohl dies gemäss der (nicht abschliessenden) Aufzählung in Art. 1 Abs. 3 VwVG nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Das Urteil zeigt, dass die Aufzählung in Art. 1 Abs. 3 VwVG nicht abschliessend ist.

«Art. 56 VwVG bietet hiefür eine Grundlage im Bundesrecht, obwohl dies gemäss der (nicht abschliessenden) Aufzählung in Art. 1 Abs. 3 VwVG nicht ausdrücklich vorgesehen ist.»

BGE 108 Ib 540 vom 3. Dezember 1982 Die Mitteilung an eine Partei, dass ihre Eingabe im Sinne von Art. 8 VwVG an die zuständige Behörde überwiesen worden sei, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG, sofern die Partei die Zuständigkeit der befassten Behörde behauptet hatte. Der Entscheid zeigt den subsidiären Charakter des VwVG bei Zuständigkeitsfragen.

«Die Mitteilung an eine Partei, dass ihre Eingabe im Sinne von Art. 8 VwVG an die zuständige Behörde überwiesen worden sei, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG, sofern die Partei die Zuständigkeit der befassten Behörde behauptet hatte.»

#Anwendung bei parastaatlichen Organisationen

BGE 119 V 456 vom 1993 Die Experten der Eidgenössischen Arzneimittelkommission (EAK) unterliegen den allgemeinen Ausstandsbestimmungen des Art. 10 Abs. 1 VwVG. Der Fall illustriert die Anwendung des VwVG auf parastaatliche Einrichtungen bei der Wahrnehmung von Bundesaufgaben.

«Die Experten der EAK unterliegen nicht den für Richter geltenden, besonderen Ausstandsvorschriften der Art. 22 und 23 OG. Indes sind die allgemeinen Ausstandsbestimmungen des Art. 10 Abs. 1 VwVG anwendbar.»

#Abgrenzung bei Realakten

BGE 103 Ib 253 vom 11. August 1977 Der Entscheid, mit dem die zuständige Bundesbehörde die von einer Gerichtsbehörde nachgesuchte Ermächtigung eines Beamten zum Zeugnis oder zur Aktenedition verweigert, ist keine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwVG. Das Urteil zeigt die Grenzen der Anwendung des VwVG bei internen Verwaltungsangelegenheiten.

«Der Entscheid, mit dem die zuständige Bundesbehörde die von einer Gerichtsbehörde nachgesuchte Ermächtigung eines Beamten zum Zeugnis oder zur Aktenedition verweigert, ist keine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwVG.»

#Überweisung an andere Instanzen

BGE 110 Ib 96 vom 1. Mai 1984 Überweist eine Beschwerdeinstanz eine Beschwerde i.S.v. Art. 47 Abs. 2 VwVG an eine nächsthöhere Instanz, so ist die Überweisung allein keine anfechtbare Verfügung, sofern die Unzuständigkeit der überweisenden Behörde unbestritten ist. Der Entscheid zeigt die praktische Anwendung der Kompetenzabgrenzung zwischen verschiedenen Bundesbehörden.

«Überweist eine Beschwerdeinstanz eine Beschwerde i.S.v. Art. 47 Abs. 2 VwVG an eine nächsthöhere Instanz, so ist die Überweisung allein keine anfechtbare Verfügung i.S.v. Art. 97 Abs. 1 OG i.V.m. Art. 5 VwVG, sofern die Unzuständigkeit der überweisenden Behörde unbestritten ist.»

#Organisatorische Anordnungen

BGE 109 Ib 253 vom 1983 Organisatorische Anordnungen (Umbenennung einer Poststelle) gelten nicht als Verfügungen i.S. von Art. 5 Abs. 1 VwVG, weil niemandem gegenüber Rechte und Pflichten begründet werden. Das Urteil zeigt die Grenzen der Anwendung des VwVG bei rein organisatorischen Massnahmen ohne Regelungscharakter.

«Organisatorische Anordnungen (hier: Umbenennung einer Poststelle) gelten nicht als Verfügungen i.S. von Art. 5 Abs. 1 VwVG, weil niemandem gegenüber Rechte und Pflichten begründet werden. Derartige Anordnungen können daher nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden.»